國土空間規劃下的烏蘭察布市實用性村莊規劃研究

劉曉靚 李嘉鑫

本文通過對過往烏蘭察布市村莊規劃的局限性分析和對實現鄉村振興具體措施的戰略思考，結合烏蘭察布市某村莊的規劃實踐，探討在本輪國土空間規劃中，以鄉村生態環境品質提升為出發點的實用性村莊規劃思路。

2019年5月9日，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。2019年5月28日，自然資源部發布《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。2019年5月29日，自然資源部辦公廳發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》。這標志著我國已全面啟動國土空間規劃編制，以實現“多規合一”。國土空間規劃將從整體性、全局性全盤考慮城鄉空間布局、產業結構規劃、生態環境保護等因素，提升城鄉國土空間開發保護的高度和質量。

2020年2月25日，內蒙古自治區黨委、自治區人民政府印發《關于抓好“三農三牧”領域重點工作確保如期實現全面小康的實施意見》，提出深入實施鄉村振興戰略，推動農牧業高質量發展，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，確保農村牧區同步全面建成小康社會。至此，鄉村振興戰略在國土空間規劃背景下將迎來新的契機，對烏蘭察布市進行實用性村莊規劃研究，也是地區建設現代化經濟體系、實現鄉村振興的重要基礎。

一、烏蘭察布市村莊規劃作用于村莊建設的現狀

1.原有村莊規劃的基本情況及存在的問題

國土空間規劃之前，鄉村規劃層面主要有村莊層面的土地利用規劃、村莊建設規劃、產業發展規劃等。我國提出城鄉統籌發展以來，對村莊規劃建設提高到了新的高度，先后進行了新農村規劃、美麗鄉村規劃等多輪村莊規劃，內蒙古自治區更是進行了農村牧區“十個全覆蓋”村莊整治工程的工作，以上的村莊規劃主要是對村莊的用地布局、基礎設施公共服務設施的建設布局以及村容村貌的整治進行具體安排，而村莊土地利用規劃是對村莊土地進行空間管制，保護基本農田。從內容上可以看出，村莊地區多頭規劃并存，各規劃確定的保護性空間、開發邊界、村莊建設規模等重要空間參數不一致，導致在村莊規劃實施與銜接過程中存在不同程度的問題。

2.村莊規劃建設實施性差

烏蘭察布市村莊規劃在指導鄉村建設過程中實施差、執行難的問題相比當地城市更為突出。這與村莊規劃的實施性和鄉村本身特征有關。有些規劃工作者不了解當地民風民俗及實際發展狀況，規劃成果過于高大上，不貼合鄉村實際發展需求。例如，烏蘭察布市集寧區某村村民想打造發展農村度假短途旅游項目，規劃成果預投入建設但因項目規模過大、開發程度過高、投資過多，村莊無法得到足夠投資，導致規劃難以實施或只能部分實施，產業發展呈半成品狀態，無法真正帶動村莊的產業發展。

3.村莊規劃難以做到公眾參與

村莊規劃工作實現以人為本的原則是非常重要的，應充分考慮當地居民的實際需求，真正解決當地建設發展過程中的問題與矛盾。但目前很多村莊規劃有一個顯著問題，即大部分規劃是領導層面的規劃，是自上而下的規劃。規劃在前期調研過程中流于形式，走馬觀花，調研時間倉促，規劃工作者未能真正調查、了解、掌握村民的實際問題和實際需求，亦或者規劃工作者不了解村民的生活方式、生產環境甚至當地的實際需求，無法設身處地為村民著想。而真正的使用者（村民）未實際參與規劃，即便有機會參與也因村民的文化水平偏低，無法提升公眾參與度。

二、鄉村振興背景下的實用性村莊規劃的主要措施

1.大力發展特色產業

鄉村的很多自身特點決定其產業發展的特色及趨勢。自然資源部對農村地區除少量必要的農產品生產加工外不安排新增工業用地的要求以及鄉村空間分散化等特征，都決定了鄉村產業不能像城市一樣走集聚經濟的發展道路，而適合鄉村發展的產業可以是旅游、文化等個性化、分散型的產業類型，而這類產業往往可以最大程度地發揮鄉村本土文化特色。

鄉村的特色發展可以通過吸引大學生等知識分子回鄉等方式實現，如現如今實行的村莊第一書記的發展政策，吸引帶動有知識有理想的優秀年輕干部、后備干部，國有企業、事業單位的優秀人員回鄉，幫助加強基層建設、推動鄉村振興從而提升鄉村治理水平就是個很好的發展趨勢。這些年輕血液的注入將促進活化鄉村地區長期沉睡且城市稀缺的自然環境資源，進行當地特色化產業發展。

2.豐富鄉村各功能空間

在村莊的具體建設過程中，依據鄉村歷史文化資源、特色文化資源，重新活化并發揚傳統文化特色，在鄉村空間規劃的過程中加強各功能空間合理分區及利用，如加強建設鄉村公共中心、生態農業觀光區、濱水游憩區、農產品加工參觀區等功能空間，激活鄉村地區活力。各個功能空間組成鄉村特色生活圈，從而塑造舒適的鄉村生活空間。河北省張家口市的玉狗梁屯子，之前是國家級貧困村，現如今成為中國瑜伽第一村，全村人靠練瑜伽脫貧，而瑜伽習練空間的營造可以說對鄉村建設的活化起到了極為重要的作用。鄉村空間不應該是單調無聊的，而是充滿趣味的。鄉村空間規劃也應加強鄉村的各功能空間布局、鄉村建筑更新改造、建筑小品的設計等多個維度的打造，實現鄉村空間的活化。

3.致力于歷史文化傳承

擁有豐富歷史文化資源的歷史文化名村、名鎮等地區，在開展當地國土空間規劃時除需要對歷史遺跡、歷史建筑進行保護規劃外，還應充分利用當地的歷史文化資源，遵循習近平總書記提出的“讓文物說話，讓陳列在廣闊大地上的遺產活起來”的思想，在鄉村地區發展特色旅游觀光，以大地為尺度策展，以游客體驗激活遺產，同時可以以當地關鍵人物進行文化推廣，為歷史文化遺產找到新的激活要素，以文物筑就體驗場景，從而實現鄉村振興。

三、烏蘭察布市實用性村莊規劃思路

通過對過往村莊規劃的局限性分析和對鄉村振興的戰略思考，結合烏蘭察布市某村莊的規劃實踐，提出烏蘭察布市實用性村莊規劃思路：

該村莊地處內蒙古高原地區，屬干旱缺水地帶，長期單一化的農業經濟發展模式造成農村經濟落后，因距離中心城區較近，當地年輕人較多搬離村莊，使其老齡化、空心化嚴重。該村雖然有較好的區位優勢與一定的農業景觀資源，但因長期使用化肥、以及大量開采地下水資源，使得農業景觀和生態景觀效果并不好，鄉村發展在鄉村旅游、郊區旅游火熱的當下依然難有起色。要實現鄉村振興，具體思路如下：

解決生態退化、環境破壞問題，實行生態優先綠色發展，實現地區生態保護，建設特色鄉村；解決資源利用低效粗放的問題，發展新產業新業態，實現高效的村莊產業發展模式，建設活力鄉村；解決鄉村發展建設品質不高的問題，針對消費需求，升級村莊空間結構，優化空間，建設魅力鄉村；解決基層治理薄弱的問題，加強治理能力體系建設，建設共建共享的善治鄉村。通過結合市縣和鄉鎮級國土空間規劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，落實鄉村振興戰略，優化村莊布局，編制“多規合一”的能用、管用、好用的實用性村莊規劃。