宜興市礦地融合實踐探索*

杜越天 劉向敏

（中國自然資源經濟研究院）

地質礦產和土地管理是自然資源領域的兩個重要方面，兩者互為需求，緊密相關，影響著自然資源系統整體合力的有效發揮。以礦地融合促進系統優勢資源整合利用與協同治理是遵循新時期生態文明思想，貫徹山水林田湖草生命共同體理念，強化自然資源系統化治理、推進土地供給側結構性改革的必然要求［1-2］。當前，新一輪自然資源工作不斷整合，國土空間規劃內涵有了豐富拓展，其中地質環境成為重要因素［3］。我國礦山歷史欠賬多，地質環境治理恢復任務重。地質礦產開發與土地資源等要素環境賦存相依，采礦活動必然對土地資源帶來負面影響，同時影響礦區生態環境可持續發展［4-5］。近年來，我國礦產與土地資源需求持續增加，國土空間承載壓力不斷加大，后備資源日趨匱乏；再加上全國系統性的礦區本底基礎調查監測體系尚未確立，礦區山、水、林、田、湖、草、地等一體化信息還未健全，礦區生態修復規劃與國土空間規劃銜接不足，進一步制約了礦產資源合理開發與土地資源集約節約利用。因此，必須探索礦地融合新模式，統籌資源開發利用，助推區域國土空間綜合整治和優化管理。在轉變資源開發利用方式、緩解資源環境壓力的同時，實現礦業開采、生態修復和礦區城鎮化協同一體化發展。

在礦地融合及礦產資源開發利用方面，江蘇省率先嘗試并積極探索。2015年12月，江蘇省國土資源廳出臺了《關于推進深化改革進一步加強地質礦產管理工作的意見》，明確要求“開創土地礦產管理融合工作新局面”；2017年6月，又出臺了全國首個《關于創新礦地融合工作的意見》（以下簡稱《意見》），創新性地提出“礦地融合”模式，積極探索實現土地和礦產資源開發、保護、利用和整治一體化協同發展，建設礦地融合發展示范區。政策引導下，宜興市因地制宜積極探索實施礦地融合，在推進國土空間綜合整治及優化提升方面做出了亮點與特色。通過對其礦地融合工作開展背景及具體模式進行分析探討，在此基礎上提出統籌深化礦地融合發展的相關建議，以期為推動自然資源統一管理提供服務參考。

1 工作開展背景

1.1 廢棄礦山地質環境治理與生態修復任務較重

宜興歷史上是著名的建材之鄉，礦業開采活動由來已久。市南部山區是太湖重要的生態屏障和水源涵養保護區，但多年的礦山采石活動造成了地面塌陷、土地資源占用和損毀、地質地貌景觀破壞等一系列生態環境問題，資源浪費嚴重。由于區域內礦山開采方式主要為露采，采后裸巖、險石眾多，地質災害隱患突出，且大部分礦區位于風景旅游區及重要交通干線，視覺污染嚴重［6］。在礦山開發中，大規模的山體開挖與廠房建設、大量廢渣堆積，在壓占和破壞土地資源的同時，也對地質地貌景觀造成了極大影響。在現有的130個廢棄礦山中，對重要交通干線影響程度嚴重的有24個，較嚴重的有43個，對風景名勝區影響程度嚴重的有15個，較嚴重的有5個。此外，由于歷史遺留露采礦山基數大，工礦廢棄地閑置嚴重。在尚未整治的礦山中，仍有1863萬m2工礦廢棄地閑置未用，嚴重浪費了土地資源［7］。而且，由于損毀程度嚴重，復墾難度過大，復墾為耕地更是難以實現。因此，礦山地質環境治理任務較重，廢棄礦山生態修復亟需推進。

1.2 建設用地需求面臨缺口，耕地保護壓力增大

在長期的開發利用過程中，宜興市土地利用呈現出區域差異大、地域分異明顯的空間特征。西部是傳統農業區，土地利用以農用地為主；東部是經濟發展中心，建設用地比重不斷增大。長三角地區的發展帶動全市經濟快速增長，為宜興開展土地綜合整治、推動土地資源優化配置及集約高效用地提供了有利條件。然而，新時期建設用地需求與建設用地供給缺口仍較大，各類建設用地需求與日俱增，特別是建制鎮及獨立工礦用地需要建設用地空間擴展，在保障發展用地的同時保護土地，尤其是耕地資源面臨較大壓力。一方面，城市經濟快速發展加之特殊區位，建設用地需求量大，需要占用一部分耕地，耕地補充面臨一定壓力，再加上耕地后備資源不足，耕地保護任務形勢嚴峻。另一方面，市人均土地面積較低，耕地總體質量較差，全市存在部分中低產田，然而由于投入不足，建設標準低，農田基礎設施薄弱，農田生產條件沒有得到根本改善，農田抗災能力差。綜合來看，宜興市的建設用地年增長率遠遠高于全國平均水平，而宜興市人均耕地面積卻低于全國，建設用地的增加以占用耕地為代價，耕地面積急劇下降。耕地的減少使得糧食生產安全難以落實和保障，影響了農業生態系統功能及潛力的發揮。

1.3 國土空間布局有待優化，生態空間質量亟待提升

宜興市建設用地功能分區不夠科學，老區過于擁擠，城鎮用地布局不盡合理，空間布局與經濟社會發展的用地區域有一定差距。城鎮閑置土地數量較多，可挖潛力較大；公共綠地集約節約利用程度不高，現有用地布局亟需統籌轉化提升。此外，隨著城鎮化加速發展，旅游開發、基礎設施建設等人為活動對自然生態空間帶來了嚴重干擾。宜興市林地、農田、湖泊、濕地等分布較廣，然而保護監管能力卻較弱，完善的自然生態保護網絡尚未形成。部分湖濱帶、河網區圍網水產養殖對濕地生態系統影響較大，濕地保護質量有所下降，濕地生態穩定性受損。農田防護林網不成體系，農田水利設施長久失修，農田環境較差。而且，由于田塊分割嚴重，田塊與居民點之間連通性不足，農業機械難以推廣。各種壓力下的自然生態空間受到擠壓，生態空間保護管理壓力較大，生態空間質量亟需提升。

2 宜興礦地融合實踐探索

礦地融合不局限于礦籍與地籍，還應包括生態環境內涵，在探索實施中統籌礦山資源、土地資源及環境資源等引發的國土空間綜合問題［8］。宜興市以“綜合整治、系統修復、三生聯動、全域優化”為原則，將礦山地質環境恢復治理、工礦廢棄地復墾利用與土地整治、城鄉建設用地増減掛鉤工作有機結合，積極推進山水林田湖草生態保護和修復，化解用地矛盾，促進國土空間綜合整治及優化提升。

2.1 開展資源現狀基礎調查，分區實施礦山地質環境綜合整治

針對多重礦山地質環境問題，宜興市通過開展對全市國土綜合整治項目地塊，包括土地利用現狀調查、工礦廢棄地調查、壓覆重要礦產資源調查評估、礦山地質環境評估調查、工業用地補充調査以及閑置建設用地調查等潛力調査，建立了基礎現狀調查數據庫。通過完善國土資源標準數據庫體系，促進土地資源、基礎地質、礦產資源、地質環境、測繪地理信息等各類基礎數據庫的暢通交換與共享融合，形成國土數據“一張圖”，充分掌握各礦山的地質環境問題特征、環境位置、規劃用途等具體情況。在此基礎上，將全市礦山地質環境治理模式劃分為綜合整治型、土地整理型、應景改造型、景觀再造型和生態復綠型，深入開展礦山地質災害防治與地質環境恢復治理工程。依據全市露采礦山治理修復的實際需求，優先安排重點治理工程，如處于“三區兩線”直觀可視范圍、對人居安全和經濟社會發展影響大、危害重、治理效益顯著的關閉礦山等治理工程，統籌規劃、突出重點，有計劃、有步驟地開展關閉礦山地質環境綜合治理，消除礦山地質災害隱患，恢復和重建礦山生態環境。

此外，以太湖重要生態屏障山水林田湖草生態保護修復工程實施為契機，開展實施礦山地質環境綜合整治和涵養林草的系統修復。嚴格執行礦山準入制度規定，規范礦山出讓管理及礦區土地使用，嚴控礦山開采量，嚴厲打擊不法開采行為。積極探索實施礦山地質環境綜合治理，加大破損山體修復和廢棄礦山整治力度，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，因地制宜地實施礦山復綠行動，嚴格按照整治方案持續推進礦山整治，改善生態環境。經驗收，宜興市2018年度完成了礦山地質環境治理和生態恢復性整治共76個項目、面積97 348萬m2，遠超2003年幵始礦山關停整治以來全市實施礦山環境整治60個項目、面積43 027萬m2的總規模。

2.2 統籌推進工礦廢棄地復墾，盤活新增耕地

2018—2020年礦地融合實施期間，宜興市通過開展廢棄礦山宕口綜合整治，因地制宜實施礦山復綠及復墾利用。通過復墾盤活廢棄工礦及低效用地，釋放了用地空間，新增了有效耕地面積。一是對市域內34 224萬m2工礦廢棄地實施復墾，通過土地平整等工程措施，著力建設田、水、路標準配套的優質耕地。工程措施包括拆除復墾地塊上的建筑物和構筑物，對復墾地塊上的渣土及垃圾進行清運。拆除的建筑材料除部分繼續回收使用，其余廢棄建筑材料部分用于填平廢棄的溝塘，也可用于修筑道路路基；對土地進行平整和翻耕，同時注重項目地塊周邊溝渠、河道等灌排設施的配套完善，滿足田塊農業生產灌排水的要求，利用周邊的農村道路進行田間作業和運輸。在田面平整后，采用土壤翻耕配合增施有機肥和生物菌等生物措施改善土壤結構，提升耕地質量。二是對項目區290.66公頃村莊用地實施拆舊復墾。首先，對耕地后備資源進行調查摸底，理清農村建設用地復墾補充耕地的類型、潛力及分布情況，根據建新區需求預測，科學安排拆舊復墾時序。其次，做好農村建設用地拆舊復墾地塊的土地平整，根據項目區地形，利用周邊較高地塊和河流水面清淤進行表土覆蓋，項目區內土方挖填挖高填低、就近平衡，盡量減少工程量。最后，將拆遷安置點統一集中到城鎮，安排農民集中居住，優化城鄉用地結構，促進節約集約用地。

2.3 與城鄉建設用地增減掛鉤相結合，提高資金使用效益

宜興市礦山修復治理的資金主要來源于此前征收的礦山地質環境恢復治理保證金，輔以地方財政配套，中央及省級專項資金作為補充。隨著保證金的停征，地方財政用于礦山治理的費用偏少，每年投入約1 014萬元，上級專項資金杯水車薪，每年投入約135萬元，政府壓力倍增。在統籌部署礦地融合工作期間，宜興市積極爭取多渠道財政專項資金，充分發揮財政資金的引導示范作用。將礦山地質環境恢復治理、土地整治、工礦廢棄地復墾利用、城鄉建設用地增減掛鉤等工作有機結合，構建礦地統籌項目啟動資金專款專用機制，保障了項目資金需求，提高了資金使用效益。例如工礦廢棄地復墾與城鄉建設用地增減掛鉤項目的統籌推進，在緩解本區建設用地供需壓力的同時，將其節余指標的流轉交易收益統籌納入國土綜合整治項目指標庫管理，既補充了項目經費，又可反哺當地經濟社會發展。此外，宜興還積極探索相關激勵政策，構建多元化的資金投入機制，鼓勵社會資本參與礦地融合整治實踐。例如支持礦山企業復墾盤活存量工礦用地，并與新增建設用地掛鉤。在符合規劃和生態要求的前提下，允許將歷史遺留工礦廢棄地復墾增加的耕地用于耕地占補平衡。充分挖潛利用耕地、茶園、果園、地質旅游資源等優勢資源，打造生產示范基地，推動多產業融合發展，保障礦地一體化工作開展和項目實施經費，助推當地經濟發展。

2.4 重點推進國土空間生態恢復性整治，助推三生空間優化

宜興市以礦區地質環境治理為核心，以控制開發、生態修復為手段，實施區域空間管控和產業結構調整，重點推進國土空間生態恢復性整治，促進國土生產、生活和生態空間的優化提質。一方面，通過修復露采坡面、整治涉礦土地、整治廢棄宕口、沿湖沿海廢棄水利等，消除地災隱患、恢復原有地貌景觀，改善周邊水、生環境，使其與周邊土地利用和景觀植被相協調。另一方面，著力構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，打造區域生態安全格局。建立宜興市國土生態恢復性整治與優化專項項目庫，對入庫項目整治前后建設用地配套專項規劃流量指標實施專項管理，保障社會經濟發展空間的同時，實現區域自然資源和綠色基礎設施的有效合理配置。此外，充分利用蘇南地區較為豐富的土地資源優勢，從土地適宜性出發，合理確定土地開發的用途和規模。整合鄉村各類資源要素，對農村三生空間進行優化配置。開展城中村改造和人居環境綜合整治，統籌田水路林村綜合整治和高標準農田建設，破除鄉村發展不利因素，優化城鄉空間結構，推進城鄉統籌發展。

3 統籌推進礦地融合的對策及建議

3.1 加強政策支持和制度創新，提供根本動力

《意見》立足于國土空間發展新要求，以資源環境問題為導向，對礦地融合政策體系、機制制度、實現路徑等方面進行探索創新，鼓勵局部先行試點，促進礦地多層面、多領域的有效融合。在此基礎上出臺的相關意見，為宜興開展礦地工作提供了政策制度支持和基本工作思路。其通過開展現狀資源基礎調查，劃分礦山地質環境治理模式及分區，有力推動了礦山生態環境恢復和重建。工礦廢棄地復墾與城鄉增減掛鉤項目的有機結合，置換釋放了發展空間，有效新增了耕地。礦地項目資金的統籌為工作開展打下了良好的經濟基礎，國土空間生態恢復性的整治措施推動了區域三生空間優化。總的來看，地方各級在積極謀劃地礦與土地融合發展時，應開拓新思路、探索新路徑、開創新局面。加強資源開發的技術創新和管理制度創新，依靠創新驅動，充分探索自然資源綜合調查與協同利用、地上地下多種資源統一管理的多元路徑與機制。以礦地融合為基點，謀求跨專業、多部門、多領域融合，研究制定于地質礦產綜合利用治理、多元融資、用地提質增效有益的政策制度，不斷加強政策制度創新，推動礦產資源集約和綜合化利用，切實提高資源利用效率。在此基礎上因地制宜統籌推進、分階段實施布局，為構建礦地一體化發展長效機制、全面統籌推進礦地資源在規劃、保護、利用、監測以及成果轉化等方面實現全方位協同一體化發展提供政策支持和根本動力。

3.2 做好基礎調查評估，形成礦地數據“一張圖”

宜興前期的基礎調查評估有效推動了土地利用規劃、礦產資源規劃等的銜接，取得了礦山地質環境治理及修復成效，為其礦地融合實踐的開展提供了有力支撐。因此，在推進礦地統籌融合的實踐中，必須做實基礎調查評估工作。綜合運用經濟、行政、法律等手段，以地區國土空間規劃為導向，部署和有序推進地質調查和礦產資源勘查。根據本底調査結果，建立基礎數據的調查評估機制，從而科學合理地劃定礦山地質環境修復區、建新區，有重點、分批次地推進礦地綜合整治實施，推動全域國土空間綜合整治和優化提升。就區域的礦產資源開發利用情況、礦區自然資源本底及損毀情況、廢棄礦山空間分布情況、土地及建設用地情況等，構建完善省、市、縣、鄉多級立體調查監測網絡，基于地質資源環境數據庫及信息系統，形成礦地數據“一張圖”。樹立綠色高效可持續發展的資源觀，在促進礦山地質環境保護治理與恢復重建的同時，同步開展實施歷史遺留礦區的土地綜合整治，為土地資源保護與合理利用、地質災害科學防治創造有利條件。

3.3 多渠道強化資金保障，確保高效合理使用

從各地目前開展的廢棄礦山治理恢復實踐現狀來看，阻礙露天廢棄礦山治理推進的最主要的困難是資金來源。國家財政支持有限、地方治理資金不足，加上項目實施后的效益產出不明顯，地方政府和社會投資的積極性均不高，導致治理進度緩慢，效果不明顯。實際工作開展中，一方面，地方政府應積極爭取多渠道財政專項資金，確保財政資金專款專用、合理高效使用，充分發揮財政資金的引導示范作用。可借鑒宜興市做法，將財政項目撥款、礦山地質環境治理及土地復墾所得流轉指標收益等統籌納入項目啟動資金，專項用于礦地綜合整治及生態保護質量提升。另一方面，應探索建立多元化、多渠道資金籌措及使用機制，優化政策激勵，創造惠益環境，鼓勵社會資本參與礦地融合整治實踐。可通過賦予社會投資主體后續土地使用權、景觀經營權的方式，吸引社會資源、資本要素參與，給予社會資本合理的收益回報，不斷完善收益分配機制。此外，還應創新挖潛地區優勢資源利用，促進形成產業經濟增長點，多渠道強化資金保障，帶動當地經濟社會發展。

3.4 嚴抓礦山過程監管，推動礦地融合互促

在推進礦山地質環境綜合治理與修復工作中，往往由于礦山開采時間長，容易出現管理不規范、過程監管不到位的問題。一些地方在礦山生態治理修復項目管理上缺少綜合系統觀念，在地質礦產與土地資源綜合利用上缺乏統籌安排，對項目工程實施全過程監管不到位，導致項目竣工驗收、移交相關單位后，因與相關建設規劃不協調，后期使用維護不善，造成土地閑置和破壞、植被枯損等，治理長期效果差。具體實踐中，政府各部門應明確職責、上下聯動，堅持源頭嚴防、過程嚴管、違規嚴懲，完善礦山地質環境治理項目管理工作體系。探索開展礦地融合，高質量推進礦山生態環境修復，一是針對各個運作環節中可能存在的問題，提前做好防范預案，加強項目地管理和監督檢查。二是從自然資源主管部門資源資產所有者、用途管制者、生態保護修復者職能出發，科學確定禁采區和限采區，劃定重點礦區和集中開采區，優化礦產資源開發利用分區管控，制定礦區國土空間管控措施。三是嚴格把控項目實施及竣工的質量檢查和評估驗收，引入第三方監理機構，制定體系化的監管方案，切實做好行業監管。在項目竣工后，及時、嚴格落實項目評估驗收，對于驗收不合格、礦山治理任務落實不到位的企業應增強信用約束懲戒，完善追責機制。

4 結語

當前經濟下行壓力大，礦業市場低迷、資源約束趨緊，積極推進礦地融合是實現資源保護與可持續發展的內在需求，最終實現地質礦產和土地資源在調查評價、規劃管理、技術評價與監測、技術與信息服務等資源開發利用與保護的統籌協調和互融共促。基于宜興市礦地工作開展的具體實踐，提出了統籌和深化礦地融合發展的對策建議。新時期，在習近平生態文明思想及綠色發展的理念下，統籌部署和開展礦地融合，還應積極探索礦地融合的生態內涵，不斷拓展和完善礦地整體保護、系統修復、綜合治理實現的新路徑，發展新常態下的新模式，積累經驗，逐步轉化為制度成果，助推自然資源統籌管理及區域國土空間綜合整治和優化提升。