差別化用地政策與全要素統(tǒng)籌邏輯梳理
——以蘭州市未利用地“一減三增”為例

郭紫鏷，張祥德

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，蘭州 730100）

1 蘭州市未利用地開發(fā)探索歷程

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國將土地用途基本分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地3 類，農(nóng)用地與建設(shè)用地均有較為具體的用途，未利用地更多的是自然保留地或未明確開發(fā)利用的其他用地。

蘭州市屬國家級水土流失重點治理區(qū)，占市域土地面積20%以上的未利用地與生態(tài)脆弱區(qū)高度重合，主要為其他草地（93%），是分布在黃土梁峁溝壑丘陵區(qū)的矮半灌木荒漠草原。

2012 年，蘭州被確定為低丘緩坡開發(fā)試點區(qū)，蘭州新區(qū)與主城北部是探索未利用地綜合整治模式的重點區(qū)域。2017年，《國土資源部關(guān)于規(guī)范低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點有關(guān)工作意見的函》發(fā)布，未利用地綜合整治工作停滯。2020 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》提出：“繼續(xù)實施差別化用地政策，新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用地開發(fā)建設(shè)指標(biāo)”，使未利用地再次成為蘭州市破解保護(hù)和發(fā)展矛盾的政策紅利區(qū)和空間統(tǒng)籌彈性區(qū)。

2 蘭州市保護(hù)與發(fā)展的核心矛盾

2.1 生態(tài)本底脆弱與生態(tài)建設(shè)需求迫切的矛盾

蘭州市黃土梁峁丘陵區(qū)占土地面積約65%，海拔1 800～2 300 m，地表破碎，是全域主要的水土流失區(qū)域。

黃土梁峁溝壑區(qū)是黃土高原因自然變遷、環(huán)境變化、風(fēng)力吹揚(yáng)的粉砂和塵埃沉降堆積，經(jīng)風(fēng)蝕、水蝕形成低丘峁梁地貌，最高坡度可達(dá)40°。主要成分為石英（50%～60%），富含碳酸鈣（7%～30%），粒徑為0.01～0.05 mm（相較于其他地區(qū)土質(zhì)更為疏松，多孔隙粉狀且具有較強(qiáng)濕陷性），含水量一般在10%以下，對水非常敏感，含水量增加時極易發(fā)生崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，遇水易形成空洞，有濕陷性特質(zhì)[1]。

蘭州自解放初期就開始堅持不懈地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，從20世紀(jì)50 年代背冰上山開始，南北兩山綠化面積從1999 年的1.4×105畝（1 畝≈666.67 m2）增加至2019 年的6×105畝，已成為主城區(qū)重要的生態(tài)屏障。2019 年年底，全市水土流失治理率達(dá)到51.07%，但黃土梁峁區(qū)立地條件差、坡度較陡、管護(hù)成本高，因降雨量少，綠化依靠提灌，蘭州部分區(qū)域畝均造林成本達(dá)到2 000 元/畝，而國家天保工程、三北工程造林畝均投資標(biāo)準(zhǔn)為500 元/畝。生態(tài)建設(shè)工作推進(jìn)艱難，表現(xiàn)在空間上就是生態(tài)斑塊規(guī)模小而散，除2 處自然保護(hù)區(qū)外，全域林草空間大多小面積散布，各生態(tài)斑塊之間缺少生態(tài)廊道的聯(lián)系，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性不高。

蘭州是祁連山—秦嶺以及黃河兩大國家級生態(tài)廊道的交界點，其生態(tài)建設(shè)是國家西部戰(zhàn)略和黃河戰(zhàn)略落實的有效保障，也是維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的泄壓閥。但生態(tài)本底脆弱，自然因素影響大、水土資源不匹配、植被少而不均、承載力低、修復(fù)能力弱也是蘭州生態(tài)的基本特征，生態(tài)建設(shè)難一定程度上威脅到了國家重要生態(tài)資源祁連山、黃河的保護(hù)。新時代重新思索生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，創(chuàng)新黃土梁峁區(qū)生態(tài)建設(shè)模式，是蘭州優(yōu)化水土過程、保護(hù)重要生態(tài)資源、增加碳匯能力、提升生態(tài)服務(wù)能力的主要路徑。

2.2 有限的盆地河谷與各級戰(zhàn)略投放的矛盾

受自然地理約束，占全域約15%河谷盆地是蘭州開發(fā)建設(shè)的集中區(qū)域，蘭州歷次空間拓展呈現(xiàn)出跳躍式、大跨度、遠(yuǎn)距離特征，與特殊的地理條件密切相關(guān)。

作為甘肅省的省會，蘭州集聚了全省約1/3 的常住人口，提供了全省1/4 的就業(yè)崗位，卻擠在蘭州盆地內(nèi)狹小的主城4 區(qū)，其中，安寧區(qū)和城關(guān)區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度分別達(dá)到46%、39%，遠(yuǎn)高于全域平均土地開發(fā)強(qiáng)度5.78%。2000 年以來，在全國人口“東南飛”的背景下，蘭州市人口增長約占全省的50%，具有重要的穩(wěn)定器作用。

蘭州是全省發(fā)展績效、潛力、綜合承載力最強(qiáng)的城市，是未來全省城鎮(zhèn)化的主領(lǐng)地，2035 年，蘭州市將成為人口規(guī)模超500 萬人的I 型大城市。2020 年，蘭州市常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)81.04%，人口持續(xù)向河谷集聚擠壓，國家功能、省級功能和本地功能無法合理統(tǒng)籌，各種要素導(dǎo)致的城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡的矛盾仍在加劇。

2.3 土地緊約束下人糧爭地的矛盾

長期以來，蘭州市耕地質(zhì)量等級較低（13～14 等），以旱地為主，相對優(yōu)質(zhì)的水澆地（9 等）主要集中在河谷盆地。近10年，全域耕地從2009 年的2 896 km2減少至2018 年的2 804 km2，主要影響因素是秦王川盆地設(shè)立蘭州新區(qū)以及周邊河谷的建設(shè)發(fā)展。

平坦且水資源相對充裕的盆地河谷十分有限，蘭州又是各級戰(zhàn)略重點投放的省會城市，未來，隨著人口流入和城市各級功能的完善，河谷盆地內(nèi)的建設(shè)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾將進(jìn)一步加劇。在已知地理條件作用下，盆地外的耕地多以枝狀分布在黃土梁峁區(qū)的溝岔內(nèi)，地質(zhì)條件復(fù)雜、水資源匱乏、水利工程建設(shè)難度大，成本高，不適宜規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食安全保障能力十分有限。

3 新時代未利用地統(tǒng)籌使用方向

蘭州市水蝕風(fēng)險處于中度侵蝕以上，北部靠近騰格里、巴丹吉林沙漠，是風(fēng)蝕災(zāi)害較重區(qū)。通過多種方法模擬土壤侵蝕與坡度關(guān)系表明，隨著坡度的增加，相應(yīng)的土壤侵蝕速率也逐漸上升[2]，同時，土壤分離能力也隨之增強(qiáng)。土壤顆粒從土壤基質(zhì)中分離和遷移，會破壞土壤團(tuán)聚體結(jié)構(gòu)，引起土壤中氮、磷、鉀的損失以及地表破碎和植被退化，陡坡土壤侵蝕強(qiáng)、土壤養(yǎng)分被遷移至緩坡，不利于大型植物的生長[3]。在坡度為25°、持續(xù)降雨達(dá)到約17 min 時，泥沙流失量最高，而在坡度約為5°時，泥沙流失量最少，且隨著降雨時間的推移，變化不大[4]。隨著植被覆蓋度提高，水土保持的減沙效益逐漸上升，當(dāng)植被覆蓋度達(dá)50%時，水土流失可減少50%[5]，植被覆蓋率一旦超過60%，土壤風(fēng)力侵蝕基本停止[6]。

3.1 生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌生態(tài)脆弱區(qū)綜合治理

蘭州應(yīng)進(jìn)一步錨固生態(tài)基底，以保障黃河安全、優(yōu)化水土過程為根本目的，增補(bǔ)市級生態(tài)走廊、綠帶、生態(tài)保育區(qū)以建立和完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實施差異化管控，加強(qiáng)生態(tài)空間的保育、修復(fù)和拓展。

從流域治理的角度出發(fā)，以支流為骨架，溝道小流域為單元推進(jìn)基底網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加強(qiáng)侵蝕溝道治理、溝頭防護(hù)、雨水集蓄工程建設(shè)，梳理并加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)重要的溝道系統(tǒng)建立，完善與黃河干支流的聯(lián)通性；考慮溝道季節(jié)性特點，形成有時空關(guān)系的生態(tài)廊道，維護(hù)“從山到河”生態(tài)網(wǎng)絡(luò)完整性。

從提升生態(tài)服務(wù)能力的角度出發(fā)，優(yōu)化“山、河、城”的關(guān)系，建設(shè)山地公園體系，增加游憩空間，統(tǒng)籌林田草分布。

3.2 化零為整，實現(xiàn)耕地提質(zhì)增量

立足保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給和城市生態(tài)安全，以“坡改梯”與老舊梯田提質(zhì)改造為主，分類分區(qū)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展與水土流失治理：

1）榆中北山在原有梯田模式上提質(zhì)改造，加強(qiáng)溝壑塬面加固除險與保護(hù)工程建設(shè)。

2）新區(qū)—皋蘭—永登區(qū)域創(chuàng)新“坡改梯”模式，以50～100 hm2為單元、坡度5°為主推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將枝狀耕地與未利用地集中整理，促進(jìn)耕地集中連片。以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升灌溉、排水和降漬能力，穩(wěn)定主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間，提升水土保持能力。

原則上未利用地優(yōu)先開發(fā)為農(nóng)用地，開發(fā)為耕地的，經(jīng)縣級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同認(rèn)定，市級自然資源部門審查，省自然資源廳復(fù)核確認(rèn)后，應(yīng)納入耕地占補(bǔ)平衡項目庫。

3.3 精用適用，優(yōu)化未利用地使用

位置好、成本低，短暫的國家試點政策與扁平化的動力牽引模式下，造成低丘未利用地開發(fā)一度成為“蘭州熱點”。2010—2018 年，全市未利用地面積減少70.78 km2，目前，蘭州市未利用地綜合整治模式以點狀分布的單一用途轉(zhuǎn)化為主。

新時代大規(guī)模“低成本”未利用地開發(fā)是“高成本”的發(fā)展行為，未來蘭州市未利用地應(yīng)在做足生態(tài)本底建設(shè)、保障農(nóng)業(yè)空間安全的基礎(chǔ)上，從優(yōu)化國土空間格局的角度，適度適量轉(zhuǎn)化建設(shè)用地，納入年度新增建設(shè)用地計劃管理。

4 結(jié)語

蘭州市生態(tài)本底脆弱，是全國重點水土流失防治區(qū)，占全域土地面積50%以上的黃土梁峁區(qū)，是長期以來未利用地分布的主要區(qū)域。特殊的戰(zhàn)略地位與地理格局使得蘭州長期面臨3 個核心的空間治理矛盾：本底脆弱與生態(tài)建設(shè)需求迫切的矛盾、有限的盆地河谷與各級戰(zhàn)略投放的矛盾、土地緊約束下人糧爭地的矛盾。2012 年起，蘭州結(jié)合國家土地政策試點進(jìn)行了2 輪小范圍的未利用地綜合治理探索。新時代，西部大開發(fā)建立新格局與黃河戰(zhàn)略的提出，使未利用地再次成為蘭州市破解保護(hù)和發(fā)展矛盾的政策紅利區(qū)和空間統(tǒng)籌彈性區(qū)。

緊扣3 個核心矛盾，結(jié)合本輪國土空間規(guī)劃，蘭州提出“一減三增”的全域國土空間格局優(yōu)化模式：“減”水土流失嚴(yán)重且生態(tài)服務(wù)能力有限的未利用地，優(yōu)先系統(tǒng)化“增”建生態(tài)空間，錨固生態(tài)基底；“增”農(nóng)業(yè)空間，統(tǒng)籌耕地提質(zhì)增量，推動農(nóng)業(yè)空間從破碎化零散分布到集中連片；適量“增”建設(shè)用地，保障用地彈性和戰(zhàn)略需求，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。

從另一個角度講，“一減三增”是新時代水土流失治理模式的創(chuàng)新，針對不同地區(qū)的地理特點，分區(qū)分類統(tǒng)籌空間治理：（1）從流域治理的角度出發(fā)，以支流為骨架小流域為單元，推進(jìn)“從山到河”生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的完整性；（2）以現(xiàn)代化“坡改梯”與老舊梯田提質(zhì)改造為主，將農(nóng)業(yè)發(fā)展與水土流失治理統(tǒng)籌起來；（3）與城鎮(zhèn)空間密切相關(guān)區(qū)域構(gòu)建藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)山地公園體系，增加游憩空間，緩解建設(shè)矛盾，提升生態(tài)服務(wù)能力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，蘭州生態(tài)本底脆弱的現(xiàn)實條件和保護(hù)黃河的歷史使命，決定了蘭州的未利用地使用必須以系統(tǒng)化生態(tài)建設(shè)為前提，未來須抓住水土流失治理這一核心任務(wù)，遵循國土空間用途管制，優(yōu)化空間治理。