哥倫比亞基礎設施PPP項目介紹以及市場分析

雒立軒，苗勝豪

（中國港灣工程有限責任公司，北京 100027）

1 引言

哥倫比亞于1993年發布第80號法律（即“公共招標法”），其中第三十二條第四款規定PPP作為公共采購的模式之一，促進了PPP發展，并使得社會資本方有效參與該國基礎設施的投資。然而由于哥倫比亞政府不同部門掌控PPP模式的能力差異以及對基礎設施投資多元化目標的追求，使得哥倫比亞基建PPP市場呈現出復雜性。因此，選取哥倫比亞基建PPP承包市場作為本文研究分析的對象，對有意向參與哥倫比亞基礎設施PPP項目投資的中資基建企業提供有益的啟示和借鑒。

2 哥倫比亞PPP項目總體發展情況

哥倫比亞位于南美洲的西北端，根據世界銀行公布數據，哥倫比亞是拉丁美洲第4大經濟體，人口5 034萬人，人口總數在拉美排名第三。2019年GDP為3 238億美元，人均GDP為6 432美元。近20年，國內生產總值年平均增長率為3.81%。哥倫比亞在拉丁美洲以法律制度和經濟政策穩定性強而著稱。哥倫比亞歷屆政府在財政紀律和舉債行為方面都非常審慎，即使在拉丁美洲各國最為艱難的時期，哥倫比亞是拉丁美洲唯一能按時還本付息的國家。

哥倫比亞是市場經濟相對成熟和發達的國家,政府在基礎設施領域和投資領域不占據主導地位,主要是通過政策和配套資金導入等方式引導和促進。對于國家和省級交通干線、機場和港口等大型基礎設施項目，主要通過國家基礎設施管理局（ANI）進行PPP模式的組織、發起和招標，或者純粹由私人主導、發起作為PPP項目進行推動[1]。

根據哥倫比亞國家開發銀行（FDN）發布的2015—2035年交通領域發展大綱的數字顯示，到2035年年底，哥倫比亞共計劃完成700億美元的交通領域投資，其中道路部分612.5億美元，占87.5%；空港部分53億美元，占7.5%；航運部分34.5億美元，占5%。此外，根據2019年7月世界銀行公布的2018年各國PPP項目發展指數，該指數對全世界135個國家每年PPP領域的發包項目、中標項目、合同履約以及社會資本參與程度4個不同的方面進行綜合評估。哥倫比亞位居全球135個國家中的并列第三名。

總體分析，哥倫比亞基建項目的絕大部分均為PPP投資項目，且在未來的15年內市場前景極為廣闊。

3 哥倫比亞PPP項目法律框架介紹

哥倫比亞政府為保證PPP項目順利開展，提供了穩定、可持續發展的法律環境，配套出臺了一系列關于保護外國投資、規范PPP項目運作的法律制度[2]。哥倫比亞PPP項目相關的法律主要包括：

1）1993年第80號法律（Ley 80 de 1993）：在32條第4款規定PPP項目為公共招標的方式之一。

2）2012 年第 1508 號法律（Ley 1508 de 2012）：是哥倫比亞第一部PPP項目專項法律，法律中明確了PPP項目是區別于其他合同的一種特有的政府合同形式，并確定了其應用范圍。

3）2012年第1467號法令（Decreto 1467 de 2012）：該法令作為1508號法律的補充法令，對政府付費類PPP項目招標流程、民間自提類PPP項目發起流程以及PPP項目相關術語進行詳細規定。

4）2018 年第 1882 號法律（Ley 1882 de 2018）：即《公共招標補充法》，該法在2012年1508號法律基礎上補充了PPP項目投資收益和項目融資的相關細則。

根據經濟學人雜志公布的2019年拉丁美洲及加勒比地區基礎設施PPP項目發展環境報告，該報告對地區內21個國家基礎設施PPP項目發展環境從法律制度、政府機構、發包量、投資營商環境和可融資性5個維度上進行分析；其中智利、哥倫比亞和秘魯位列前三名，其中哥倫比亞在法律制度評分位居第一名。

4 中資基建企業參與哥倫比亞PPP項目策略

4.1 篩選適合的項目

在哥倫比亞，PPP項目按照項目付費主體分為政府付費型、用戶付費型以及缺口補助型。哥倫比亞作為特許經營法律完善且國際評級較高的國家，從眾多的基建投資項目信息中篩選出適合企業自身特點的PPP項目至關重要。一般優先選擇本企業核心業務范圍內的項目：一來企業對其核心業務范圍內的項目理解深刻，有較豐富的工程經驗，對項目建設期的現金流會有比較準確的預判；二來由于在核心業務范圍內深耕多年，有較為豐富的上下游合作資源，因此在項目合作伙伴的選擇上也有非常大的選擇余地。

4.2 發揮資源整合優勢

相較于哥倫比亞本地企業和早期進入哥倫比亞市場的歐洲企業，中資基建企業優勢在于整合國際、國內和屬地優勢資源。以中國港灣工程有限責任公司2019年中標的哥倫比亞波哥大地鐵1號線項目為例，在投標階段整合了包括國內外多個專業施工單位、中車長客、西安地鐵、香港KDL公司、WSP設計公司、當地土建承包商、國際稅務籌劃公司、國際投行、當地/國際法律顧問公司、當地銀行以及國際銀行等大大小小80多家單位共同參與到本項目投標過程中。通過合理的資源配置、高效合作模式的選擇，提升了投標競爭力，中國港灣工程有限責任公司順利中標波哥大地鐵1號線項目。

4.3 選擇合適的合作伙伴

中資基建企業經過多年發展積累了較為豐富的施工經驗、技術能力和一定的國際商務能力，目前在拉丁美洲的工程承包領域已取得了不菲成就，尤其是2010年后中資基建企業對拉丁美洲工程承包市場合同額以及營業額增長迅猛。從工程承包業務的結構看，委內瑞拉、巴西和厄瓜多爾是中國承包業務營業額最大的3個國家，但中資基建企業在以上3個拉丁美洲國家的承包工程業務在很大程度上也是在中國政策性銀行的資金支持下完成的[3]。

然而相對于上述的國家，哥倫比亞PPP基建市場相對成熟，中資基建企業相對于市場上活躍著的本土企業與跨國公司，無論在國家發展規劃了解程度，還是獨立處理項目執行階段復雜問題的能力方面均處于劣勢地位。因此，通過與本地企業及早期進入哥倫比亞的外資企業尋求能力互補性合作的本地化策略，共同參與PPP項目開發不失為一種好的選擇。

5 參與哥倫比亞PPP項目需要關注的細節

5.1 做好投標文件的準備

在哥倫比亞，承包商提交給業主的投標文件是業主評分的主要依據，因此，投標文件的準備是投標過程最重要的部分。投標人在交標前做的所有工作都通過投標文件來反映，業主通過提交的文件確定中標人，所以應該對投標文件予以足夠重視，要做到提交的文件完整響應業主要求。

5.2 科學預判消費指數、匯率等變化

PPP項目包含設計融資、建設運營以及移交，項目全生命周期長，投標時必須對各種主材和設備價格、消費指數的波動、變化趨勢有一個科學的預判。其次是匯率風險，自1967年以來，哥倫比亞政府一直實行 “爬行釘住匯率制”，既釘住美元，又實行小幅貶值的辦法，不僅避免了固定匯率所帶來的貶值問題，也降低了發生惡性通貨膨脹的可能性。通過漸進的匯率政策使哥倫比亞得以保持出口產品的競爭力，實現了資源配置，解決了支付平衡問題[4]。但是，項目實際成本與通貨膨脹、匯率等之間的關系需要研究大量的專業數據進行分析，從而確定項目的風險點。應對匯率風險的有效途徑之一是通過當地幣融資。

5.3 明確各類邊界條件

明確邊界條件是PPP項目投標工作的第一步，主要邊界條件包括：設計商務以及稅務邊界條件。首先以設計邊界條件為例，通常情況下，在哥倫比亞業主一般會提供項目可用性要求、規范以及推薦設計，投標人一定要深入研究業主發出的所有文件，明確哪些推薦設計是“邊界條件”，組織各合作方專家分專業開展方案優化研討會，列出可優化清單。通過優化轉化成競爭力；對于優化存疑的地方需要及時向業主提出澄清，想辦法通過澄清確認業主的要求，確保各競標方在此領域處于同一起跑線上。

5.4 對競爭對手進行深入分析

PPP項目是一個長周期、多領域的綜合項目，基本上均需要通過聯營體的形式參與項目投標。所以首先要對各個競爭對手進行深度調研和分析，包括各競爭對手在哥倫比亞和拉丁美洲的在建和已建項目、總體報價水平和通常的報價策略、財務情況（負債率、利潤率、營業額、現金流量等）；其次，需要分析聯營體內牽頭方每一個聯營體成員負責報價部分，最終把控整體報價。

通過分析確定主要競爭對手，針對不同競爭對手的報價水平，提前準備不同的報價策略和不同的報價，并根據最終遞交標書的競爭對手，提交最具備競爭性的報價方案。

6 結語

對中資基建企業而言，經過在拉丁美洲其他國家多年的積累和核心競爭力的不斷提升，進入哥倫比亞參與基建PPP項目具有多重的意義。一方面，作為拉丁美洲經濟發展較為良好的國家，參與哥倫比亞PPP項目有助于中資基建企業擴大經營范圍；另一方面，哥倫比亞目前經濟穩步增長，政治局勢平穩，投資市場前景可觀，是中資基建企業實施“走出去”戰略的良好選擇。通過本文的研究與分析，為有意向參與哥倫比亞基礎設施PPP項目投資的中資基建企業提供有益的啟示和借鑒，希望能使更多中資基建企業參與哥倫比亞PPP項目。