城市公交成本規制問題探討
——以濟南公交為例

楊 陽 馬其平 石紹騰

（濟南公共交通集團有限公司，濟南 250013）

城市公共交通是城市運轉的重要組成部分，是滿足人民群眾基本出行的社會公益性事業，也是重要的基礎和民生工程。當前，全國城市公交企業普遍資產負債率較高，雖然都采取了一定的補貼模式，但是限于多種因素的制約，城市公交的發展參差不齊。目前來看，“成本規制”是解決公交企業過高的債務負擔和難以制度化的財政補貼最好的方式，在保障公交企業財務健康和正常經營發展方面將發揮極其重要的效用。

1 城市公共交通成本規制的由來和發展

1.1 什么是公交成本規制

規制是政府出臺的，對某些方面進行的規定和限制，是一種社會管理的方式，顧名思義，成本規制是關于“成本”方面的規定和限制。公交成本規制是指合理界定公交行業各項運營成本范圍，科學建立公交單位運輸成本標準，并以此測算財政補貼和科學定價調價的政策。公交成本規制屬于政府規制行為，其主要通過經濟規制的方式來防止“資源無效率”的產生。

1.2 公交成本規制的由來

20世紀80年代起，政府為實現“低成本”的基本出行服務，逐步將公交票制票價的“定價權”從企業手中收回，公交企業無法通過“提高票價”來彌補成本，因為立法層面的缺失，補貼更多采取“討價還價”的方式進行，補貼款項存在“變相挪用”的風險，補貼的效果和效率不清晰、不明顯，政府通過給予公交補貼來達到“惠及民生”的愿望及讓“人民獲得感”更強的目標不易得到實現，為解決此類問題，“成本規制”模式被提出并開始付諸實踐。

1.3 城市公交成本規制的發展及其必要性

2013年國務院下發了《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，成本規制只是實現政府購買公共服務的一個階段而非最終結果，成本規制目前來看上承政府規范財政補貼的方式和方法，下接政府實現全面購買公共服務的初心和使命，是政府購買公共服務的一個不可或缺的重要發展階段，如果這個階段發展順利，則極大地有利于下一步全方面實現政府購買公共服務這一舉措。

2 國內外城市公交成本規制的先進做法和經驗借鑒

2.1 國外部分城市公交補貼模式的做法

2.1.1 紐約公交補貼機制

紐約公共交通補貼主要通過立法形式，明確公共交通在城市交通體系中的主體地位，紐約城市公交運營費用的70%由財政補貼供給，同時給予乘坐公交車輛上下班人員進行補貼，鼓勵人們更多的選擇公共交通工具。

2.1.2 倫敦公交補貼模式

倫敦政府認為城市公交虧損的原因是自然壟斷造成的效率低下問題，所以倫敦主要選擇市場化的運作模式，允許公交市場私有化，價格的自由浮動給予公交企業發展帶了更多的獲利渠道，針對不同出行人群的需求制定了多種優惠方式，從而鼓勵市民更多的選擇公共交通出行。

2.1.3 東京公交補貼模式

東京公交的補貼模式是“顯性補貼+隱性補貼”，具體表現在東京政府通過對于公共交通前期基礎設施建設、后期公交企業營業免稅等方式對公交企業進行補貼，鼓勵公交企業搞多種經營，參與沿線土地開發，促進公交企業良性循環。

2.2 國內部分城市公交成本規制的借鑒

2.2.1 深圳公交成本規制

深圳模式奠定了我國公交“成本規制”的基本雛形，目前國內多個城市實行的“成本規制”基本是在深圳模式下進行的調整和完善。其重要模式分別為：制定立法，政府牽頭，綜合評價，鼓勵三產，多項補貼，完善配套等。

2.2.2 武漢公交成本規制

武漢公交成本規制工作于2011年啟動，成本規制采取市區兩級財政分別撥付的辦法，給予區級政府在公交運營方面更多的指導權限。

2.2.3 青島公交成本規制

青島公交2012年開始實施“成本規制”，青島計算成本期限為過去三年的企業運營成本，其將成本分成了三類，這個方式很好地區分主干線路和偏僻線路，既有利于公交企業控制低效里程，又可以激勵企業不斷滿足高滿載線路的里程及班次投入。

3 濟南公共交通現狀和成本規制存在的問題

3.1 濟南城市公共交通現狀

濟南主城區是典型的“狹長形”布局，其道路交通特點一是城市公共交通體系單一，立體式公共交通尚未形成，城市軌道交通建設尚在起步階段。二是常規公交、自行車、共享單車及步行系統等接駁的交通一體化銜接系統尚未建立。三是政策層面對于“優先發展公共交通”有認識輕落實，在政策扶持、財政傾斜、產業培育方面還需強化。四是城市公交線網布局不合理，線路重復系數較高，急需優化調整。

3.2 濟南城市公共交通財政補貼狀況

濟南公交票價執行的是2001年確定的公交基礎票價，二十年來公交票價未進行調整，公交企業的票款收入增長緩慢，特別是近幾年來，隨著對老年人、殘疾人、中小學生等特殊群體的免費或優惠乘車政策的實施，以及換乘優惠等措施的開展，票款收入不增反降，而油價、用工等剛性成本不斷增加，造成公交企業運轉難度加大。

3.3 濟南公交成本規制有待解決的問題

目前濟南公交尚未建立現代企業管理制度和完善的法人治理結構，部分產權需進一步理順，企業活力有待進一步激活，企業內部管理較為粗放，車輛維修、物業保障等運維成本較高，公交運力投放未能及時根據客流需求進行科學配置，導致部分時段、地區滿載率較低，管理效率有待提升。績效考核、薪酬分配、管控機制有待進一步完善，三產盈利能力不強，部分輔業虧損嚴重，企業市場意識和危機意識還需提高。歷史欠賬較多，資金壓力較重，存在極大的經營和維穩風險，資金問題限制了企業的進一步做大做強。

3.4 城市公交成本規制與成本管理的內在關系

國有企業產權主體缺位問題是一個制度性的問題，多層次的委托代理關系，極大地提高了代理成本，大部分城市公交企業都是國有企業，也存在很多國有企業所固有的問題和狀況。尤其是在成本管理方面，在市場競爭日益激烈的經濟條件下，城市公交企業的生存與發展迎來了新的挑戰。成本規制給公交企業樹立了一個成本方面的標桿，從而便于政府和企業達成相對“透明準確”的補貼目標。所以說成本規制是公交企業提升自身成本控制的“切入點”，也是完善企業成本管理的契機。

4 完善濟南公交成本規制的對策

4.1 研究制定成本規制方案，為企業成本規制提供政策約束

根據國際和國內先進城市的做法，“立法”是各項工作的前提，也是“成本規制”最終能夠落地的基本保證，只有建立相應的法律、規章，濟南公交的“成本規制”才會邁出實質性的一步。

4.2 妥善處理“公益”與“經營”的關系，為公交發展“減負助力”

公益性是不好通過量化來衡量的，區分公益性與經營性是為了能否給予公交實際虧損補助，所以妥善處理好兩個關系的目的在于實現“建立規范的成本費用審計、評價制度和政策性虧損評估制度，形成科學合理的成本約束和補償機制”，既彌補企業虧損，又不“大包大攬”，既認可虧損的存在，又不鼓勵成本的提升，既滿足市民的需求，又不出現過多浪費，是在合理投入和產出中尋求平衡的過程。

4.3 以乘客為中心，建立科學高效的評價機制

公交企業要以乘客為中心，不斷優化線路，提升運速，保障安全和改善服務。政府和相關主管部門要加強對公交企業的業務指導和信息交互，消除“信息孤島”，完善數據互聯互通，消除信息不對稱，從而確保針對公交企業的政策性補貼能夠及時合理到位。針對公交企業的經營成本，政府和企業要定期開展會商，科學合理評判，建立高效的評價機制，既能鼓勵企業降低成本支出，又能給予企業一定的激勵政策，從而在滿足城市運轉和市民出行及財政負擔上找到一個合理的契合點。

4.4 深化企業改革，借助成本規制規范企業成本管理

一是進一步縮減輔助崗位的配置，逐步減少外聘人員的數量和成本支出。二是樹立全員“成本控制”觀念，營造市場化經營思路，繼續鼓勵各崗位人員落實管理創新和技術創新。三是拓寬獲利渠道，在做好主業的同時，積極擁抱新業態和新產業，在“共享化，個性化，便捷化，舒適化”上做文章，拓展高端私人定制服務，進一步促進公交企業的轉型升級。

4.5 加快培育公交發展的新動能，積極拓展反哺主業的新業態

借助成本規制，積極推進“主副剝離”，充分受權，自主經營，通過市場化的操作，淘汰落后產能，集中優勢力量發展可持續的“副業”，進一步反哺主業，為主業的發展提供更多資金支持。政府利用信息優勢，指導公交企業參與土地開發、商業建設，為公交企業實現從“輸血”到“造血”，開拓新的財政補貼模式。