國際大都市地區(qū)協(xié)同發(fā)展對京津冀城鎮(zhèn)群的啟示

黃顏晨

中國航空規(guī)劃設計研究總院有限公司 北京 100120

1 研究背景

城市作為區(qū)域經(jīng)濟核心節(jié)點，既有地區(qū)性集聚作用，也有對周邊地區(qū)的輻射與帶動作用。在世界級大城市的帶領(lǐng)下，大中小城市呈現(xiàn)為環(huán)繞分布的狀態(tài)，在較為集中的區(qū)域內(nèi)形成了經(jīng)濟社會高度發(fā)達與集中的空間，成為地區(qū)乃至國家發(fā)展的決定性增長力量。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，已有大量對于國際大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的研究與討論。如楊建軍等總結(jié)世界級城市群的功能體系和組織體系特征，認為核心戰(zhàn)略為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、基礎設施建設和生態(tài)景觀保護[1]；劉濤等總結(jié)大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中各階段對應的規(guī)律為城鎮(zhèn)化、功能疏解、軌道交通引領(lǐng)、競爭力塑造、宜居環(huán)境建設等[2]；李濤等以形態(tài)和功能為導向，對全球城市區(qū)域多中心結(jié)構(gòu)展開研究，提出協(xié)同發(fā)展應以全球城市為依托，加快產(chǎn)業(yè)升級、強化生產(chǎn)性服務業(yè)職能，并以差別化政策帶動區(qū)域整體發(fā)展[3]；劉亦師對西方區(qū)域規(guī)劃的思想起源與早期實踐進行梳理總結(jié)，明確英美兩國發(fā)展路徑中“自上而下”與“自下而上”的區(qū)別[4]。

發(fā)達國家城市發(fā)展水平領(lǐng)先于我國，更早形成大都市地區(qū)狀態(tài)，其發(fā)展理論、運行機制、規(guī)劃編制、保障措施等內(nèi)容，對于我國有著重要的啟示作用。在我國大力推進京津冀協(xié)同發(fā)展的今天，從國際大都市地區(qū)學習借鑒有效成果，對于指導京津冀發(fā)展有著重要意義。

2 國際大都市地區(qū)協(xié)同發(fā)展機制研究

2.1 國際大都市地區(qū)發(fā)展概況

紐約、倫敦、東京等世界城市有著全球領(lǐng)先的經(jīng)濟發(fā)展與城市建設水平，在經(jīng)歷了城市發(fā)展中的快速城市化、郊區(qū)化、再城市化等階段后，這些城市與周邊地區(qū)已緊密聯(lián)系在一起，形成國際大都市地區(qū)。它們的相似點在于對城市發(fā)展要素的強大吸引力，以及由此帶來的發(fā)展優(yōu)勢，不論是科學進步、技術(shù)革新，還是產(chǎn)業(yè)升級，都更有可能在這些區(qū)域出現(xiàn)并轉(zhuǎn)化為新一輪城市發(fā)展的推動力。與此同時，城市管理者在發(fā)展理念、規(guī)劃手段上又各有不同，如紐約地區(qū)的城市管理機構(gòu)主導模式，倫敦的政府協(xié)調(diào)模式，東京的城市核心主導模式等[5]。不同的發(fā)展模式對應著不同的發(fā)展背景與城市問題，互相對比下有很高的借鑒價值。

2.2 美國紐約：多元主體合作下的區(qū)域規(guī)劃編制

紐約是美國東北部大西洋沿岸城市群的核心城市。在歷史上，紐約地區(qū)共進行過四次區(qū)域規(guī)劃，分別應對紐約的核心化快速建設階段、多中心協(xié)調(diào)發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展階段以及區(qū)域彈性發(fā)展階段。這四次區(qū)域規(guī)劃的發(fā)起者是紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會而非政府，協(xié)會成員涵蓋市民、專家、領(lǐng)導等，多元主體合作使得規(guī)劃更多涉及基礎設施、公共服務、經(jīng)濟活力、區(qū)域環(huán)境等地區(qū)性問題。

圖1 美國東北部大西洋沿岸城市群(圖片來源：作者自繪)

高度發(fā)展的紐約依然面臨著就業(yè)壓力、郊區(qū)落后、災害威脅等問題，因此在第四次區(qū)域規(guī)劃中提出了“經(jīng)濟、包容性和宜居性”的議題，以區(qū)域轉(zhuǎn)型為發(fā)展重點，以彈性規(guī)劃來應對潛在危機，同時針對各種問題設立相應的小組進行專門研究，并十分強調(diào)公眾參與[6]，精細化的管理與多主體的合作，保證了區(qū)域發(fā)展中各類問題的有效應對。

2.3 英國倫敦：政府宏觀把控下的地區(qū)發(fā)展

從艾伯克隆比的大倫敦規(guī)劃、到倫敦周邊新城建設、城市反磁力吸引體系的提出，倫敦一直在應對城市發(fā)展中出現(xiàn)的大城市擁擠、功能疏散、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級等問題。與紐約不同的是，英國政府在倫敦地區(qū)規(guī)劃中一直處于領(lǐng)導地位，管控內(nèi)容涉及規(guī)劃編制、法律制定、政府投資、新城建設等方面。面對核心城市功能的外溢，倫敦給出的對策有疏散工業(yè)與人口、綠帶建設控制城市邊界、改造內(nèi)城、發(fā)展衛(wèi)星城等，這些都對京津冀區(qū)域有一定指導作用。

值得注意的是，2000年后的英國政府重新鼓勵大倫敦增長，而非以往的限制增長、疏散發(fā)展策略，但增長的方式是以緊湊型為主，并繼續(xù)加強大倫敦地區(qū)公共交通體系的串聯(lián)。類比來看，在我們強調(diào)疏解北京非首都功能的時候，如何保持北京的高效增長及其與京津冀整體的聯(lián)系，也是需要關(guān)注的問題。

圖2 倫敦規(guī)劃歷史演變進程(圖片來源：倫敦大都市區(qū)發(fā)展歷程及規(guī)劃實踐簡述)

2.4 日本東京：極核引領(lǐng)下的區(qū)域協(xié)作模式

東京大都市圈是日本最發(fā)達的區(qū)域，自上世紀50年代開始，日本對東京都市圈共編制五次規(guī)劃，其中既有第一次規(guī)劃中對大倫敦規(guī)劃綠帶模式的學習，也有第四次規(guī)劃中發(fā)展副中心、分解中心區(qū)的功能的措施。但其始終堅持的一點在于對東京核心地位的加強，東京城市功能的疏解被建議分布在近距離區(qū)域，空間結(jié)構(gòu)上為明顯的環(huán)狀布局，呈現(xiàn)出土地利用與交通整合的高密度、高集中特點。

東京在都市區(qū)中的極核作用可能是世界各大都市區(qū)中最強的，一極多核的城市結(jié)構(gòu)塑造高度復合的城市綜合體，形成清晰的城市體系。東京都市區(qū)既保證了核心城市的國際競爭力，又明確了各地區(qū)之間的獨立性與聯(lián)系性，每十年一次的都市圈規(guī)劃，在方針、目標、方法等方面都有著高度的連貫性，保證各區(qū)域之間分工明確、協(xié)作合理。

圖3 東京23區(qū)(圖片來源：網(wǎng)絡)

圖4 東京都市圈(圖片來源：網(wǎng)絡)

3 京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展啟示及建議

3.1 京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展概況

自京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略以來，如何推動落實各項協(xié)同策略始終是規(guī)劃領(lǐng)域重點關(guān)注的主題。當前的京津冀并不是一個發(fā)展平衡的區(qū)域。2021年，北京的人均GDP已達到18.4萬元、天津的人均GDP也有11.3萬元，而占有廣大區(qū)域與人口的河北省卻只有5.4萬元。巨大的經(jīng)濟差異決定了京津冀在發(fā)展水平上的差距。為落實協(xié)同發(fā)展理念，需要注重在各項規(guī)劃上對河北地區(qū)的支持與一定的政策傾斜，尤其應在產(chǎn)業(yè)升級、公服配套、環(huán)境保護等方面加強工作，不斷提升河北自身能力，真正做到融入京津。

3.2 加強多地政府的高效協(xié)作與規(guī)劃管控

近年來，京津冀率先在交通、生態(tài)環(huán)境等設施要素方面開展一體化工作，為協(xié)同發(fā)展打下堅實基礎；并進一步引導產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展，形成架構(gòu)完整、層級合理的整體產(chǎn)業(yè)體系；此外，在體制機制方面，雄安新區(qū)的設立是國家規(guī)劃京津冀城鎮(zhèn)群的重要舉措，這不僅是區(qū)域城市格局的調(diào)整，更是一種城市發(fā)展新模式的創(chuàng)新與探索。

要想使得京津冀城鎮(zhèn)群的發(fā)展符合規(guī)劃預期，多規(guī)合一的實施管控體系需要進一步的完善與發(fā)揮作用，各類規(guī)劃控制指標的制定與落實需要更加具體化，真正起到管理城市的目的。同時，考慮到京津與河北省現(xiàn)狀發(fā)展差距較大，在規(guī)劃實施方面應當有所差異與側(cè)重，充分發(fā)揮我國政府調(diào)控與治理的能力，各級政府高效協(xié)作，使得京津冀發(fā)展有著各自合適的節(jié)奏又能互相呼應。

最后，規(guī)劃的運行需要有著相應的評估與監(jiān)督體系。無論是隨機考察還是定期考核，或是公眾對于城市發(fā)展的看法與意見，都應當有著相應的途徑進行了解。若是在城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展及城市建設中，出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，必須及時處理，確保規(guī)劃的法制性。

3.3 提升核心城市帶動作用

當前的京津冀協(xié)同發(fā)展，一個基本的出發(fā)點便是疏解北京非首都功能，這一概念的提出證明國家已經(jīng)意識到北京的快速發(fā)展在人口、規(guī)模、城市承載力等方面出現(xiàn)的問題，以及開始思考如何實現(xiàn)北京的輻射帶動作用。北京這樣的核心城市在向全球城市邁進的過程中，必然會疏散一定的功能至周邊區(qū)域，在更大的地域空間上重塑職能布局，從而帶動城市間的功能重組，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。因此京津冀應當圍繞北京在區(qū)域設施一體、優(yōu)勢互補、合作共贏等方面展開工作。

雄安新區(qū)的設立可以看作是京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展的重要舉措之一，它和英國的新城建設有相似之處，又可以和東京都市區(qū)的核心城市規(guī)劃類比，但也有著十分明確的區(qū)別。不同于國際大都市區(qū)新城模式中城市數(shù)量的增多以及新城相對的弱勢，雄安新區(qū)的規(guī)劃是在國家最高領(lǐng)導指示下，集中承載北京非首都功能的地區(qū)，是與北京形成錯位發(fā)展而非輔助發(fā)展，相當于在制度、定位、空間上發(fā)展出一座新的區(qū)域核心城市，以輻射更為廣闊的區(qū)域。

3.4 構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)群體系

通過對國際大都市的研究，再結(jié)合我國關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃與相關(guān)文件，可以對京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展動力機制進行簡單探討。首先需要明確的是，京津冀城鎮(zhèn)群是以北京為核心，通過其輻射與聯(lián)動作用，形成層級合理的城鎮(zhèn)體系。主要內(nèi)容在于北京及周邊地區(qū)的進一步開發(fā)與建設、京津冀空間格局劃分等。京津冀“一核三軸四區(qū)多節(jié)點”的結(jié)構(gòu)已初具規(guī)模，再通過交通等要素進行串聯(lián)，為京津冀協(xié)同發(fā)展奠定了基礎。

要想形成京津冀一體化城鎮(zhèn)群空間體系，在當前的發(fā)展水平條件下，必須充分發(fā)揮北京的核心引領(lǐng)作用，同時以雄安新區(qū)、北京副中心、天津、石家莊等城市為重要推動力，結(jié)合節(jié)點城市帶動區(qū)域共同發(fā)展。城鎮(zhèn)群的協(xié)同發(fā)展，在于生態(tài)共同保護、產(chǎn)業(yè)的合理分布、基礎設施均等化等內(nèi)容，這就需要各級政府在規(guī)劃與建設中加強合作、積極對接，明確自身的定位與職責。

4 結(jié)論

通過對紐約、倫敦、東京等較為成熟的國際大都市協(xié)同發(fā)展進行研究，可見從區(qū)域城市群角度出發(fā)，需要解決的核心問題有兩個。一是核心城市的定位升級與功能疏解，形成強大的城市競爭力與吸引力；二是構(gòu)建起合理的城市等級體系，重構(gòu)區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，在更大空間范圍內(nèi)組織參與全球競爭的主體。而在具體的規(guī)劃建設過程中，鑒于我國國情與過往規(guī)劃模式，可在頂層設計階段以自上而下模式為主，高標準研究發(fā)展戰(zhàn)略、目標與定位等。而在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等具體要素的發(fā)展上，可有效結(jié)合自下而上模式，充分吸納區(qū)域各城市發(fā)展需求，為實現(xiàn)各地政府間的高效合作奠定基礎。