鄉村振興戰略背景下農村閑置土地的盤活與利用

摘 要：鄉村振興戰略實施過程中農村土地閑置問題是一道繞不開的坎，而盤活和開發閑置土地對鄉村振興戰略的實施意義重大，如何利用和開發農村閑置土地是擺在鄉村振興面前的一個重要課題。農村的閑置土地不是最近幾年才出現的問題，而是歷史堆積出來的，土地的閑置不僅僅是浪費土地資源，而且也不利于國家糧食的安全、農民的增收和農業的可持續發展。分析閑置土地出現的原因，針對如何開發和利用閑置土地提出對策建議，以期為鄉村振興戰略的實施保駕護航。

關鍵詞：農村閑置土地;鄉村振興;盤活;利用

中圖分類號：F321.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）34-0039-03

隨著脫貧攻堅任務的告一段落，鄉村振興戰略逐步開展。為了提高農民主動建設美麗鄉村的積極性，增強農民獲得感，維護農村和諧穩定，解決土地的閑置問題被提上日程。我國的人均耕地面積相較于其他國家有著很大的差距，農村大量閑置土地會影響鄉村振興戰略的推進。如果任由這種情況發展，無疑會加劇人地矛盾，加大鄉村振興的難度。實施鄉村振興戰略的目的是提升農民的獲得感及幸福感，因此解決農村閑置土地是鄉村振興的關鍵。

一、農村閑置土地的定義

閑置土地，顧名思義，是指“長時間空閑擱置而未得到充分利用”的土地。從社會的角度來講就是沒有人和政府讓這塊土地產生價值，沒有發揮出這塊土地的功能。其主要標志有兩點，一是已經超出農作物生長周期而拋荒的土地，二是土地的資源功能并沒有發揮出來，對社會沒有產生應有的作用。而閑置土地又可以分為兩大塊，一種是城市閑置土地，另一種是農村閑置土地，本文主要研究農村的閑置土地。在一般情況下，那些有土地種植功能，或者能夠產生經濟效益而被長時間的拋荒或處于沒有利用的狀態的土地，都可以被看作是閑置土地。農村閑置土地的種類較多，所以我們將從閑置土地的成因進行分析，只有這樣才能對閑置土地的問題進行有意義的研究和探索，并提出解決方案。因此，我們將農村閑置土地成因分為經濟因素、政策因素、思想因素，依據以上閑置土地的因素，本文逐一進行分析。

二、農村閑置土地形成的原因

一是在城鎮化的大力推進下，城市對農村勞動力產生巨大的虹吸作用。絕大多數有知識有力氣的勞動力選擇外出務工，在家留守的多是婦女、老人、小孩。他們獨自很難對土地進行有效的管理與種植。二是投入與產出不對等。隨著城鎮化的推進，生產成本大幅增加。一家人辛辛苦苦圍著一塊土地還不如一個人在外務工3個月的經濟收入，索性就直接拋荒或者部分從事農業生產。三是農村閑置土地流轉不合理。閑置土地流轉的主體不清晰，土地流轉的相關法律法規不健全，土地流轉流程農民不是很清晰。四是傳統文化因素影響。受傳統的小農經濟影響和儒家文化的熏陶，農民進城務工之后不愿流轉自己的土地，或者由家中留守老人管理。把土地看成是以后養老與安家的情感寄托，但又沒有時間與能力進行開發種植，只能長時間的拋荒閑置。致使一些農村公共基礎設施被遺棄或者無人打理，但又因為這些土地的特殊性，在轉讓和有效利用等方面沒有可參考的政策和案例，導致了這些土地的閑置，或被村民當成廢棄建筑私自侵占，或無人管理導致垃圾遍地，沒有發揮出應有的作用。除了以上的農業用地和非農用地農村還存在一種沒有任何利用價值的土地，這些土地大多數是因為歷史上工業、采礦的破壞和污染而造成的閑置土地。還有超負荷使用使其功能弱化，導致土地不能使用或者使用效率低而導致的閑置。導致上述閑置土地的原因，主要歸納為以下三點。

（一）經濟因素

農村土地閑置的原因絕不單單只是經濟發展的好壞。農村的經濟問題與城市的經濟問題絕不相同。一是隨著城市化的發展，城市對農村勞動力產生巨大的虹吸作用，絕大多數有知識有力氣的勞動力選擇外出務工，在家留守的多是婦女、老人、小孩，她們很難對土地進行有效的管理與種植。二是隨著農業產品與工業產品形成的“剪刀差”，導致農產品價格與工業品的逆差越來越大，農產品原材料和種植成本大幅上升，使農民不愿意以種植為生活和收入。三是近年來隨著經濟的疲軟，我國糧、棉、油、畜禽、水產品等主要農產品出現了有市無價的尷尬局面，且農產品價格不斷下降，生活成本不斷提高，導致農民入不敷出。農業產出不了多少效益，農民面對“種農產品越來越不劃算”的現實問題，拋荒土地是為數不多的選擇之一。

（二）政策因素

農村大量閑置土地的政策因素主要是以下幾個方面：一是各級政府只管審批不管事后問題，各級政府和部門官員只關心政績考核而對大量土地的閑置不管不問，村集體也對這種閑置土地的情況見怪不怪，使大量閑置土地有了可乘之機;二是對于土地閑置的處罰力度不夠得過且過，并且在經濟上的處罰也是“意思意思”，而且處罰的罰金也是行政繳費不屬于行政罰款，即便開出罰單也沒有相關人員進行追繳，任其拖欠，更加降低了閑置土地的成本，對于打擊大量囤地、圈地沒有形成威懾;三是地區政府部門的主要收入就是買賣土地，而大規模不合科學的批地賣地，使大量優質土地被拍賣，加大了土地被拋荒閑置的可能性。還有一些一方政府為了招商引資，免費或低價轉讓土地給開發商和企業，讓大量土地處于拋荒或者閑置的狀態。

（三）思想因素

農村土地的閑置除了上述幾個因素以外，還受到思想因素的影響：一是農民的小農思想導致農民即使不愿種地也不愿意流轉自己的土地，導致有地而無人耕種;二是因為土地是農民的“命根子”，保護土地的落后思想很難適應如今的現代農業;三是土地產權的不清晰導致無人接手類似的土地;四是在農民眼里土地是可以一代一代傳遞下去的，即使自己老了無力耕種而兒孫也無意在從事農業生產活動的時候，也不會想著把土地流轉出去。

三、農村閑置土地的危害

（一）對糧食安全的危害

農村土地的閑置，導致耕地面積下降和農作物種植功能衰退，如果土地長期閑置，土壤的物理性質變差，肥力就會下降甚至消失。而農村又是糧食供給的主力軍，因此農村大量的閑置土地對糧食安全的危害性可想而知，我國面臨的是以有限的土地資源養活14億的人口。看似我國糧食產量一年比一年高，但那都是建立在大量使用化肥和壓榨土地肥力情況下實現的，這些因素導致我國土地后續發展的潛力降低，對我國糧食安全造成不可預估的危害。而鄉村振興戰略的實施是保障中國人民飲食安全的重要途徑，所以土地的閑置是不能被允許的。

（二）對農村經濟的危害

經濟大環境下，農民外出務工進一步導致勞動力資源流失，使得農村土地的閑置問題更為嚴重，土地的閑置造成農村經濟衰退，形成惡性循環，進而阻礙了鄉村振興戰略的有效實施。從農村經濟發展來看，雖然扶貧攻堅已經告一段落，解決了絕對貧困，但相對貧困依然存在。所以只有把土地都利用起來才能發展經濟，助力鄉村振興。雖然有大量人口外出務工增加農民收入，但如果將大量閑置土地都利用起來，來自農業的收入依然可觀，對實施鄉村振興有著巨大的促進作用。

（三）對生態環境的危害

從生態環境來看農村是個環境整體，如果農村存有大量閑置土地就容易造成土地土壤貧瘠肥力降低，雜草叢生、垃圾滿山，造成土地不可逆的污染。隨著雨水的沖刷流失大量土壤破壞河道，會對生態環境造成較大傷害。

四、盤活與利用農村閑置土地的對策建議

鄉村振興戰略實施的前提是對農村閑置土地進行全面的開發與利用，因為這其中涉及了農民的各項權利與利益，所以對于閑置土地的開發與利用，不是一個部門或一個人能完成的，必須是政府全局主持下，各部門通力合作，整合有關部門的權限與職責，在確定閑置土地的開發利用，通過加大政府部門檢查監督、政策資金投入、思想建設宣傳等等方式來破解閑置土地的問題。閑置土地問題的解決絕不是短期內能解決的，需要針對閑置原因采取相應的解決方法，不可急于一時。隨著國家鄉村振興戰略的實施，農村土地閑置的問題不可能久拖不決。要做到關切各方利益，做好政策宣傳與開展如何開發與利用閑置土地的大討論，在輿論導向上打好第一槍。

（一）經濟對策

面對農村閑置的大量土地，要以鄉村振興為契機。把農村的基礎設施提上去，讓農民在農村就能看病，小孩能就近接受好的教育，以此來減少農民生活的負擔。加大對糧食種植的各項補助，進一步地對農業進行投資。對土地和宅基地的流轉進行松綁，在絕對保證集體組織對土地所有權不變的情況下，鼓勵農民將手中的閑置土地進行流轉，提高土地流轉的獲益性，加大回購土地的資金，讓農民愿意主動地流轉閑置土地。同時加大對長時間土地拋荒行為的罰款力度，以拋荒時間來收取罰款金額，視情況按月按年收取罰款，將費改稅，以加大開發商、企業囤地、圈地的成本，提高罰款金額。在此基礎上進一步、降低土地流轉的成本，刺激閑置土地在流轉市場上進行流轉。對于被違法侵占的校舍、衛生室等公共建設用地在鄉村振興戰略的規劃中應強制性地收回，對于規劃之外的建設用地可以進行拍賣外包。國家應該在政策資金以外再給予農民一定的資金補助以幫助其開發閑置土地。例如以高于市場價收購農民的糧食、免費發放糧食種子、給予購買農用機械的優惠，以此來降低農民種地的各項成本，從而帶動農民的積極性和主動性。

（二）政策對策

首先在國家大力推進鄉村振興的過程中對農村閑置土地進行整理歸納，出臺相關法律法規限制企業為賺取利益而進行大量的囤地圈地活動，加大處罰力度。要及時地收回其手中閑置的土地并令其交齊閑置土地的罰金，并建立合理科學的閑置土地回收規定。利用相關的科技和創新技術對閑置土地的動態進行監控，加大對農村每一戶每一塊地的登記，并且逐戶逐地核實，對閑置的土地要及時地處理歸檔。最后，要合理地建立政府考核機制，不能僅僅依靠土地收入，而是要減少政府為提高政績而大量出賣土地的行為。以政策為先導，對農村閑置的土地進行開墾，對農村閑置的宅基地進行登記利用，有條件的政府可以對復墾的制度先行先試;要科學合理地規劃閑置土地進行盤活利用。在鄉村振興的背景下要合理利用土地，有效地規劃農民居住點，集中規劃、集中居住，在布局居住地和農村基礎設施的建設時要盡量避開優質的農業用地，以此來節約建設用地。對于敢拋荒、閑置宅基地者要堅持“誰撂荒誰負責”的原則，以加大對閑置土地者的處罰力度，以此阻止新的閑置地出現。在出臺政策中優先利用先進的科技對開墾復墾的農地現狀進行監督和管理，及時發現問題及時處理。把土地閑置的時間、面積、利用價值等內容合并到一個法律法規序列中。根據農村閑置土地的不同類型，分類管理閑置土地，明確責任主體，針對地區不同環境不同因素不同，采取有針對性的解決方案。還要通過法律法規的完善，加大農村土地流轉的公平性，阻止土地流轉市場的不法行為，同時加大部門的檢查力度，規范土地流轉市場的流轉機制，加強流轉市場的信息對稱性。如果因為企業自身的問題無法開發和利用土地，要依法依規收回土地的使用權，并處以罰款。若是由于客觀因素造成的，政府要積極幫助企業解決問題，如若無法解決的要給予一定的經濟補償，再收回土地使用權。政府還要加大政策的宣傳力度，讓法律法規更加深入人心。

（三）思想建設對策

在思想上要極大地宣傳閑置土地的危害，這能從根本上解決農民閑置土地的問題。在經濟政策的幫助下思想建設也不能松動，各級政府領導干部要大力地推廣土地保護知識，加大宣傳力度，進一步提高利用開發土地的積極性。同時各級政府要改變照本宣科的宣傳方式，加入鮮活的例子和有趣的案例幫助農民了解有關方面的知識。一是推進農村書屋的建設，因地制宜地開展宣傳活動，提高農民的自覺性，讓農民主動學習有關種植技術。二是利用互聯網平臺進行大規模的宣傳演講，讓農民在思想上改變對土地的傳統看法;建立互聯網獲取農業種植知識的渠道，保障農業基礎知識地走家串戶。三是對農民曉之以理動之以情，把土地閑置的危害宣傳到位，通過政府的大力宣傳，調動農民參與土地管理的積極性與主動性。四是在開展農村閑置土地利用與開發工作時，要尊重農民的意愿，把其意愿放在第一的位置，改良傳播方式，改良傳播內容，創新宣傳手段;激勵農民主動開發閑置土地。通過宣講讓農民了解閑置土地如何制約鄉村振興的發展和農民獲得感的提高，讓農民深刻了解閑置土地盤活與開發工作的迫切性，從而讓農民積極地配合政府工作人員的工作，為農村閑置土地的盤活與開發打下堅實的群眾基礎。在此過程中不僅可以提高農民的覺悟，也解決了開發閑置土地的思想工作。

綜上不難看出，土地資源對于經濟發展、鄉村振興以及人民的安居樂業都有著至關重要的影響。本文分析了農村土地閑置的危害、現狀、成因及建議對策。希望可以在一定程度上解決農村閑置土地的問題，為鄉村振興保駕護航。

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[責任編輯 毛 羽]

收稿日期：2021-03-16

作者簡介：張一洲（1995-），男（穿青人），貴州畢節人，碩士研究生，從事農村發展研究。