“菜籃子”工程對南京市大棚擴張的影響

馬 麗，劉思含，施利鋒，孫藝達，鐘太洋

（南京大學地理與海洋科學學院，南京 210023）

0 引言

農業關乎國家食物安全、資源安全和生態安全，同時作為國民經濟的基礎，其可持續發展不僅是中國特色新型農業現代化道路的內在要求，更是整個人類可持續發展的基礎保障[1]。隨著城鎮化進程的快速推進，大量農村勞動力的轉移[2]、食物消費結構的變化[3]推動著耕地利用轉型，特別是耕地空間形態的轉型[4]。與此同時，耕地利用轉型也帶來了農業生產方式的轉變[5]，再者根據農戶土地利用目標的3個階段，作物產量已經不再是制約農戶經營的首要因素，所以農戶的土地利用目標由產量最大化逐漸轉向利潤最大化[6]，上述因素綜合促進了農業生產的專業化和規模化。

大棚擴張是近20年來中國最為重要和突出的農地利用轉型現象之一[7]。與西方發達國家主要以市場為驅動[8]的大棚擴張不同，中國大棚面積增加一方面與其明顯的增收效應有關，另一方面因大棚設施投入較高，有受自然災害及市場價格劇烈波動影響的風險，確需國家干預以避免食品市場的失靈，保障農戶收益和城市新鮮農產品的可達性[9]。同時，若缺少國家“菜籃子”工程等政策推動，高技術含量的產業如設施大棚將缺乏明顯的動力和機制支撐進而發展緩慢[10]。“菜籃子”工程是原農業部于1988年提出，旨在緩解中國農副產品供應偏緊的矛盾，重點解決市場供應短缺問題。近年來，隨著“菜籃子市長負責制”的實施與發展，“菜籃子”政策已從單一的注重農副食品的生產供應能力擴展至重視市場流通體系建設（如菜市場規劃與建設）、質量安全監管以及政策調控保障能力（如生產扶持政策）等[11]。

近年來，大棚面積在世界范圍內不斷擴大。過去20年里，國際大棚面積增加了5倍且增速持續上升，其中中國大棚面積占全球大棚面積的一半左右[12]。有資料顯示，人口眾多的南京市為解決農副產品貨源緊缺的問題，積極響應國家政策，大力實施“設施化（即大棚化）、多產化和規模化”三化政策[13]，使得蔬菜大棚面積大幅增加，在第三次全國農業普查時市大棚總面積更是達到 5690 hm2。大棚的應用不僅解決了季節性生產與常年性消費的矛盾，更促進了農村經濟發展，大棚擴張也逐漸成為學者研究的重點問題。現有與大棚相關的文獻多是研究大棚對經濟和生態環境等方面的影響。在經濟方面，大棚蔬菜是高產高效的現代化農業，不受季節性限制，比露天蔬菜更具經濟效益[14]；在生態環境方面，大棚設施會因種植年限和種植種類對土壤肥力產生影響[15]，并且設施蔬菜生產的集約化增加了化肥、農藥、農膜、柴油等工業投入品的使用，進而產生大量的碳排放[16]。還有學者關注大棚擴張所帶來的耕地利用“大棚化”轉型[7]以及以大棚種植為主的農地流轉對農村土地利用及轉型和鄉村振興的影響[17-18]。關于國家政策與大棚擴張兩者關系的研究，當前多是從農戶種植意愿的角度出發，探討政府是否制定規劃或組織技術培訓對農戶選擇大棚種植的具體影響[19]，鮮有研究深入分析國家政策對大棚及其面積擴張的影響[20]。

本文在充分借鑒以往研究的基礎上，基于Tobit模型研究南京市大棚擴張的具體影響因素，并通過問卷調查數據進一步實證探討政策影響大棚擴張的特征與機制，以期能更好地理解國家政策如何引導農戶轉變其農地利用方式，并為相關政策及規劃的制定與完善提供參考。

1 數據和方法

1.1 研究區概況

南京位于長江下游中部富庶地區，是江蘇省省會、南京都市圈核心城市，地理坐標為北緯31°14″至32°37″，東經118°22″至119°14″，總面積6587 km2。全市下轄11個市轄區，2019年，常住人口850.0萬，城鎮人口707.2萬，城鎮化率83.2%[21]。其地形較為平坦，以低山緩崗為主，南北長、東西窄，成正南北走向。氣候屬于亞熱帶濕潤季風氣候，四季分明，雨水充沛，農業生產條件基本平穩，是國家重要的農業和商品糧基地之一[7]。

本研究基于南京市“菜籃子”工程和農業“1115”工程規劃中蔬菜生產基地的分布情況，選取南京市六合區、棲霞區、浦口區、江寧區、溧水區、高淳區作為主要研究區域。南京市行政區劃變動如下：2000年，江寧撤縣設區；2002年，原大廠區、六合縣撤銷，成立新的六合區；原浦口區、江浦縣撤銷，成立新的浦口區；2013年溧水、高淳撤縣設區。

1.2 數據來源與處理

“菜籃子”工程的發展規劃與政策文件在政府網站（http://www.nanjing.gov.cn；http://www.jiangsu.gov.cn；http://www.moa. gov.cn）搜集，社會經濟統計數據通過《江蘇統計年鑒》（1996—2016）、《南京市統計年鑒》（1996—2016）獲取，南京市土地利用數據（1995—2015年LUCC遙感監測數據，1∶100000）、鄉鎮邊界數據（2013年，1∶10000）、高程數據（30 m×30 m）、路網數據（2015年，1∶10000）等空間數據均來源于國家地球系統科學數據共享平臺，1995—2017年的大棚數據通過SNAP等軟件解譯遙感影像數據提取，2015年的菜市場（包含菜市場和農貿市場，不含超市及大型超市的生鮮凈菜部）POI數據基于百度地圖API（Application Programming Interface）抓取所得。考慮到遙感影像解譯數據中2010年大棚最小面積為4500 m2，因此運用ArcGIS軟件將南京市整個區域劃分為70 m×70 m的格網，經過處理的矢量數據的結果均分配至格網。問卷調查數據整理自項目組前期對研究區域的實地調研，調查內容涉及農戶土地利用情況、大棚種植情況、農地投入產出情況、農戶政策感知度等。

1.3 模型設定

1.3.1 Tobit 模型

為了分析不同因素對大棚面積的影響程度，以2010—2015年大棚改變面積比例（大棚改變面積與2010年大棚面積的比值）為因變量，因變量的取值為（-∞ ,+∞）。本研究采用Tobit模型[22]分析變量與大棚面積變化之間的關系，Tobit模型形式為

式中y為2010—2015年大棚改變面積與2010年大棚面積的比重；x為影響大棚面積變化的變量，包括政策因素、區位因素和地形因素；β0和β分別為截距項和系數；潛變量y*滿足經典線性假設。μ為誤差項。該模型表明，當y*＞0時：y=1，當y*≤0時：y=0。

1.3.2 變量選擇

結合南京市農業“1115”工程規劃，對大棚面積變化的影響因素進行分析，本文選取是否是蔬菜生產基地（X1）、與蔬菜生產基地的距離（X2）、與菜市場的距離（X3）、路網距離（X4）以及坡度（X5）5個變量。

“菜籃子”工程中蔬菜生產基地的建設對于增強蔬菜生產能力、平抑市場物價、發展現代化農業、促進農民增收致富具有重要意義[23]。根據2010年《市政府關于實施農業“1115”工程》，南京市6個研究區共計32個街道或鎮內設有蔬菜生產基地，且被要求要重點發展以鋼架大棚為主的設施蔬菜。大棚等設施農業屬于技術密集型產業，投資和運行成本高且需要大量的科研投入，僅依靠農民自身積累資金對發展設施農業而言明顯不足，因此，政府一般不鼓勵基地外的區域發展大棚[24]，如實地調研中發現江寧街道陸郎社區不鼓勵農民發展大棚，但鄰近社區則會鼓勵農戶發展大棚并且對于鋼架大棚種植的農戶有相應資金補貼。在本研究中，將是否是蔬菜生產基地作為表達政策影響的變量，其值在基地內的格網設為1，否則為0。

相較于非蔬菜生產基地，基地在政府政策扶持下擁有滴管栽培、殺蟲燈等先進技術，內部基礎設施除完善的道路溝渠外還配備農產品檢測室和冷藏庫等，確保產品質量有所保障，同時在蔬菜生產服務組織專業化、技術服務體系配套化以及產銷銜接一體化等方面的扶持政策，吸引著越來越多的產業龍頭企業、專業合作組織、家庭農場和種植大戶等向基地靠攏[25]。因此，本研究將與蔬菜生產基地的距離作為政策影響的間接變量，計算格網中心點離最近基地的距離，如果點在基地內則距離為0。

從“菜籃子”工程的蔬菜生產基地到千家萬戶的“菜籃子”乃至“菜盤子”，其中紐帶是“菜攤子”。南京市從1993年開始把“菜籃子”工作重點從單一的強調基地建設轉移到基地和市場建設并重，其間農副產品批發市場與農貿市場得到快速發展，形成了多元化發展的農副產品流通體系。隨著城市化進程的加快和大棚等農業生產技術的廣泛應用，蔬菜生產基地不斷從城市近郊發展至遠郊[26]。再者，受消費習慣的影響，城市居民更愿意去菜市場購買新鮮蔬菜[27]。因此，市場可達性和交通便利性對于基地鮮活產品的運輸、銷售以及生產材料的購買愈顯重要[28]。在研究中，用與菜市場距離表征市場可達性，該變量為每個格網至最近菜市場的距離。以路網距離表征交通便利性，在中國，公路通常按照行政級別和功能劃分等級，其中功能型等級公路中高速公路、一級公路、二級公路、三級公路為干線，四級公路為支線；行政型等級公路中國道、省道為干線，縣道、鄉道為支線。農產品長途運輸較多使用干線公路，而連通縣、鄉（鎮）、村等支線公路對于農業生產和短途運輸的積極作用大于干線公路[29]。鑒于“菜籃子”工程主要是為解決城市蔬菜的供需矛盾，因此路網距離變量選擇按照行政等級劃分的國道、省道、縣道、鄉道。基于縣道和鄉道在市內農產品運輸中的作用較大于國道和省道，因此將道路整體影響系數設為1，國道和省道權重為0.15，縣道和鄉道權重為0.35，最終所得路網距離為每個格網距各等級道路最近距離乘以權重的總和；大棚等農業生產技術的運用，弱化了自然條件對農業生產的束縛[26]，但坡度通過土壤侵蝕進而影響著土壤養分的流失[30]，對于作物種植和大棚選址有重要影響。

2 結果與分析

2.1 城市化與耕地變化

根據本文采用的遙感影像解譯得到的數據（表1），1995—2000年大棚主要分布于棲霞區和浦口區，面積從1995年的23.58 hm2增長至2000年的130.32 hm2；2000以后，大棚面積迅速增加，由原本2個區擴張至6個區；2010—2017年，江寧區顯著增加了2520.77 hm2，全市研究區累計增加約6530.00 hm2。

表1 1995—2017年南京市六大區大棚面積 Table 1 Greenhouse area in six districts of Nanjing from 1995 to 2017 hm2

結合南京市1995—2015年大棚分布情況（圖1），可知南京市大棚面積增加的同時，地理位置也逐漸遠離市中心。有研究表明經濟增長和城市化是中國耕地變化的兩大驅動因素[31]，同時伴隨快速城市化所發生的農村勞動力轉移[2]和食物消費結構改變[3]也影響著耕地面積和種植結構。隨著城市化進程加快，南京市城區范圍不斷外延，2007年間全市6666.67 hm2老菜地基本消失[32]。通過對南京市1995年建成區進行以1 km為間隔共計10 km的緩沖區分析，得到1995—2015年各緩沖區內建設用地和耕地的占比變化（圖2）。1995—2015年，緩沖區的耕地占比由內向外呈減少趨勢，而建設用地由內向外呈增加趨勢；緩沖距離為1 km時，耕地占比從1995年的37.96%降至2015年的11.34%，建設用地占比從1995年的44.42%增至2015年的73.03%。結合圖3耕地轉出情況可知，減少的耕地主要轉向建設用地。有數據顯示，2010—2015年南京市40.81%的新增城鎮工礦用地是由耕地轉化而來[33]。隨著城區范圍擴張，城鎮人口增加，近郊蔬菜的生產成本隨著產地土地和勞動力機會成本上升而不斷上升，致使近郊蔬菜種植面積擴張受限，產地不斷向遠郊轉移[26]。而“菜籃子”工程重點發展的蔬菜生產基地以大棚等高效設施的應用提高了蔬菜產量，以規模化的經營方式降低了遠郊蔬菜的單位生產成本和運輸費用，以優惠補貼政策激發了農戶種植蔬菜的積極性，從而保障了蔬菜市場的供需平衡。

2.2 模型估計與結果

2.2.1 利用全部樣本的估計結果與分析

以2010—2015年大棚改變面積比重為因變量，以是否是蔬菜生產基地、與蔬菜生產基地的距離、與菜市場的距離、路網距離和坡度為解釋變量估計模型。運用STATA軟件估計模型參數，模型估計結果見表2。

參與模擬的樣本數量為1351 956，刪失樣本數和未刪失樣本數分別為1320 337和31619。似然比檢驗的卡方值為22388.92，該值的顯著性檢驗值為0.0000，說明模型整體檢驗顯著，并且模型中的所有變量系數的t檢驗均為0。因此，可以使用該結果進行解釋。

從全部樣本的Tobit模型估計結果來看，5個變量對2010—2015年大棚改變面積比重均具有顯著影響，其中，X1變量的系數為正，X2、X3、X4和X5變量的系數為負。X1系數為正，表明南京市農業“1115”工程中關于蔬菜生產基地的規劃對大棚擴張有著積極的推動作用。X2的系數為負，體現了蔬菜生產基地的布局對于大棚有吸引作用，借鑒推拉理論分析可得：一是因為在基地內建設可以共享完善的基礎設施；二是能夠及時知曉并獲取政府部門的優惠政策與扶持資金；三是可以與其他大棚種植農戶進行交流，及時了解市場行情、新型科技等訊息，從而選擇優質的種植品種，運用更為先進的技術和設施裝備。X3系數為負，表明蔬菜大棚在擴張中更傾向于靠近市場，以便大棚內部農副產品能夠在新鮮度較高的情況下進入市場到達市民手中。路網距離反映了交通的便利程度，X4系數為負，說明與道路越近，大棚面積發生改變的比重越大，反之越小。與菜市場的距離和路網距離兩個變量共同印證了區位因素對于大棚面積變化有著重要的影響。X5系數為負，表明農民在布局大棚時傾向于選擇更為平坦的地面，一則方便大棚設施裝備的安置，二是便于管理大棚內種植或養殖的產品，防止水分或土壤中營養物質的流失[30]。

分析表2中變量估計系數的絕對值大小，可以得出政策因素對于大棚擴張具有顯著影響。同時與菜市場距離和路網系數的絕對值較小，可能與南京市已較為完善的道路基礎設施和市場基礎設施有關。

2.2.2 采用分區樣本的估計結果與分析

將全部樣本按區分成6組，具體6個區樣本的估計結果見表2。六合、棲霞、浦口、江寧、溧水、高淳6個區的樣本似然比檢驗的卡方值分別為4339.37、8280.89、5046.21、4874.16、891.34、612.32，其顯著性檢驗值均為0.0000，說明模型整體檢驗顯著。其中各個區刪失和未刪失樣本數見表2。

因樣本量及各區發展特性不盡相同，各區對因變量具有顯著影響的因素也不完全相同。就X1而言，棲霞區系數為正且最大，六合區系數為負，溧水區結果不顯著。這與區域中大棚分布情況有關。如圖4，大棚設施基地集中分布于棲霞區、江寧區和浦口區，而在六合區分布較為分散。根據《市政府關于實施農業“1115”工程的意見》，六合區標準化菜地規劃面積為11333.33 hm2，其設施蔬菜規劃面積僅占標準化菜地的 48%（5466.64 hm2），2010—2015年大棚增加面積153.90 hm2比棲霞區、浦口區、江寧區少。溧水區X1未通過顯著性檢驗且X2系數為正，結合該區2010—2015年大棚增加面積僅79.29 hm2，表明菜籃子工程相應政策對溧水區大棚擴張的影響力不強。至于X3和X4，6個區系數基本一致，可知市場可達性和交通便捷度對于大棚擴張具有推動作用。

分析表2中各區變量估計系數的絕對值大小，可得政策變量依舊是影響各區大棚擴張的顯著因素。因自身情況各異，“菜籃子”政策在各區實施后所得效果也稍有不同，如2010—2015年棲霞區、江寧區、浦口區大棚面積增長1.4～1.6倍，六合區和溧水區增長僅25% 左右。

2.3 多層次“菜籃子”政策助推大棚擴張

基于上述數據分析，大棚擴張最重要的影響因素是“菜籃子”政策的實施。現今，國內外公共政策的執行主要有“自上而下”“自下而上”和“綜合型”3種途徑[34]，“菜籃子”政策遵循著中國普遍實施的“自上而下”以政策為中心的執行路徑，一系列優惠政策主要是由國家下發至各區縣人民政府，層層把關并最終確保落實至農戶層面，從而調動勞動者的生產積極性。

2007年，南京市本地蔬菜占全市蔬菜供應量的40%，其中主要以葉菜類為主的占80%以上[35]。2017年，南京市蔬菜自給率約30%，其中葉菜可達80%[13]。2005年南京市政府引進知名品牌開設近百家農貿市場[36]，增大了南京市本地農產品的貨源需求，推動了大棚的快速發展，與2005年大棚面積的明顯增長（較2000年增加898.92 hm2）、蔬菜總產量較大增加（較2000年增加839262 t）相吻合；得益于2013年南京市開展的“農業現代化工程十項行動計劃”，2015年相較于2010年蔬菜種植面積減少3700 hm2但總產量增加384926 t。與此同時，政府還制定了綠色蔬菜基地建設行動計劃，要求建設一批永久性標準化蔬菜基地，全面加強“菜籃子”工程建設，努力提升“菜籃子”產品有效供給、市場流通能級、安全監管能力、應急保供能力，提高市民“菜籃子”產品消費滿意度[25]。

自1988年“菜籃子”工程被提出，國務院先后于1994、1997、2002和2010年下發關于加強“菜籃子”工作的通知，同時率先提出“菜籃子”市長負責制；江蘇省政府深入貫徹落實相應文件及文件精神，緊隨其后下發關于統籌推進“菜籃子”工程建設的通知并進一步對各市縣設施基地建設和副食品生產供應等方面做出部署；南京市依據國家和省政府的規劃文件，先后制定實施一系列規劃，根據不同歷史時期和不同情況確定不同的發展重點[13]。中央各項農業政策依賴于基層政府的落實與執行。鄉鎮政府作為最基層的行政政權組織，直接面對最廣大的人民群眾，是國家和農村、農民之間互動的“橋梁”，是上述一系列“菜籃子”政策執行的重要主體（圖5）。南京市政府在不斷強化“菜籃子”市長負責制的同時，努力實現了從市長到鄉鎮一把手負總責的各級負責制[37]，進而確保關關可溯源，層層有保障，助推大棚規模化、標準化和科技化擴張。

2.4 農業政策對大棚擴張的影響

影響大棚擴張的因素除直接作用于大棚的多層次政策因子外，其整體作用機制的成效還離不開農業、農民和農地三項政策的協同促進（圖5）。農業作為國民經濟的基礎，其發展一直備受國家不同目標導向的政策干預。在實踐中，農業補貼作為農業政策的重要組成部分能夠有效保護菜農種菜積極性[25]。

通過問卷調查，經篩選共得到373份有效問卷，針對農業補貼相關問題進行分析（表3）：有157位受訪者表示享有農業補貼。其中73位表示享有補貼，但不清楚具體是哪一種；65位表示僅受1項補貼；19位受訪者表示有受到2項及以上的補貼。有215位受訪者則表示不清楚是否有補貼。只有1位受訪者明確表示沒有受到任何補貼。在調查中，大棚種植農戶有70%明確表示受到農業補貼，而其余30%則表示不清楚是否受到農業補貼。在采訪中獲知，對于大棚種植的補助取決于大棚搭建材料和規模，如竹架大棚一般不會受補貼，但鋼架大棚達到一定規模則會受到相應補助。

上述問卷調查對象均是本地農戶，外地農戶則無法享受政府對于農地直接發放的補貼，但出租土地的本地農戶受到政府的農業補貼后會相應降低土地的租金，使受租方受到政府的間接補貼，激發種地農戶生產積極性。因大棚補助對其材料和面積有一定要求，進一步促進農民自發性地擴張大棚面積、提升大棚質量。

2.5 農民政策對大棚擴張的影響

國家頻出的各項農業政策要想達成目標，就必須依賴農業生產資源的占有者和使用者，即農業生產者[38]。農戶耕地利用行為不僅直接影響耕地質量和產出效益，還關系到農業結構調整、農業補貼等政策的實施效果[39]。因此，以“提高農民綜合素質、提升農民生產技能、助推農業農村發展”為目標的農民政策緊隨農業政策頒布，旨在加快培育數量充足、結構合理、素質優良的新型職業農民隊伍。

“菜籃子”工程的實施有效推動了農民教育培訓、規范管理方式和政策扶持體系的構建。基于373份有效調查問卷，分析農民學習培訓情況得（表4）：大棚種植戶和非大棚種植戶主要學習培訓方式均為家人朋友熟人傳授、培訓、農委/農技站等實地指導和開會。從數量來看，進行農業學習培訓的大棚種植戶相較于非大棚種植戶少很多。但因實地調查中采用偶遇和滾雪球的抽樣方法，使得最終樣本中大棚種植戶和非大棚種植戶數量相差較大，其中大棚種植戶為28，非大棚種植戶為345。因此從占比來分析更為合理。大棚種植戶接受培訓的占28.57%，開會和接受農委/農技站等實地指導比例均為14.29%，明顯大于非大棚種植戶所受到學習培訓的比例。

表4 南京市研究區農民進行農業學習培訓情況 Table 4 Situation of farmers receiving agricultural learning and training in Nanjing Research Area

隨著農民素質不斷提升，農業領域的科技力量不斷增強，依靠政府大力扶持，南京市培育了大量的農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，同時“互聯網+”技術的應用，實現了實體與網絡深度融合，打造了社區一站式服務。此前本地種植本地銷售、以千家萬戶分散型生產為主的農產品生產方式不再，取而代之的是集約化程度高、科技含量足、能實現標準化生產和品牌化經營的生產模式。

2.6 農地政策對大棚擴張的影響

隨著城市化進程的推進，越來越多的農村中青年勞動力涌向城市從事二、三產業。同時發達地區城郊農民市民化和耕地閑置普遍等造成當地農村勞動力數量與精力不足，這為外地人進入發達地區郊區農村提供了空間，促進了流動農民的異地職業化，現稱這個群體為“農民農”[40]。“農民農”相對于“農民工”而言，指離開家鄉進入城市區域從事農業活動的農民。這一群體有效緩解了流入地區因高度老齡化和空心化造成的農業繼承人危機和勞動力空缺，推動了當地農業尤其是設施農業的發展，保障了區域農業生產，滿足了居民的農產品需求。

從20世紀80年代開始，為提高生產效率，國家將農地的承包權與所有權分開。自2010年起，為提高生產規模，又將經營權分出，形成了當下“三權分置”的農地政策。經實地調查發現，南京市大棚面積能夠在本地農村勞動力不斷減少的情況下得以增長的重要原因是外來勞動力的流入。2015年，外來職業農民平均經營規模6.11 hm2，是本地農戶的6.43倍[41]；2018年，南京全市的外來農民占比為24.69%，其中江寧區外來農民比例最高，達40.59%[42]。為保障“農民農”的權益，我們發現一種非正式的四權分離模式（圖6），即將租賃權分出，這一種模式更具包容性，使得“菜籃子”工程等相關政策的推動作用發揮得更加順暢。

3 結論與討論

本文通過Tobit模型研究分析“菜籃子”工程影響大棚擴張的具體特征與機制，得出結論如下：

1）“菜籃子”工程有效地推動了郊區農業設施化進程，是南京市近20年來大棚擴張的重要驅動力。“菜籃子”政策尤其是針對蔬菜生產基地的規劃與建設方面的對于大棚面積變化具顯著影響。

2）隨著城市化進程的加快，城鎮人口不斷增加，耕地面積擴張受限，使得近郊蔬菜產地不斷向遠郊轉移。因此，市場可達性和交通便利性成為大棚面積變化的影響因素。大棚面積發生變化的比重隨著與菜市場和道路的距離的變大而變小，這與大棚市場導向性強、產品新鮮程度關乎其收益等特征有關。

3）大棚面積變化具有區域差異。對于大棚擴張，市場可達性和交通便捷度在各區均起著積極的推動作用，而政策因素是各區大棚面積變化不同的主要影響因素。可能是因為各區自然特征和市場定位不完全相同，使得相同政策在各區實施后產生不同效果。

4）大城市郊區農地大棚化轉型是農業、農民、農地政策和“菜籃子”工程協同作用的結果。農業補貼政策或直接或間接地降低了發展設施農業的成本，激發了種地農戶生產積極性，助推設施農業面積不斷增加；農民政策有效地促進了素質優良的新型職業農民群體的壯大以及設施農業的科技化、規模化和標準化；農地政策保障了生產效率和糧食安全。

大棚等設施農業是高投入、高效益、高風險的技術密集型產業，僅依靠農民自身對其的投入是十分有限的，須依靠政府對高素質職業化農民培養、農業科技創新、農業規模化經營、各項優惠政策等各方面的支持與資助。“菜籃子”工程從最初旨在解決市場供應短缺問題，隨著社會進步和經濟發展，其政策內涵進一步通過市場流通基礎設施的完善、產銷對接等政策的實施、產品質量安全的監管和各類補貼優惠政策的制定得到了擴展與深化，實現了農民增收和滿足居民農副產品需求的對接、新型職業農民培育和新型農業現代化建設的銜接。建立高標準蔬菜基地，實施現代化的蔬菜生產技術，走蔬菜生產專業化和產業化道路，大幅提高土地和設施的利用率，提高勞動關系生產率和效益，既是發展現代化農業的必然要求，更是“菜籃子”工程不斷建設與追求的目標。