城市總規劃師制度的嘉興實踐
——人因工程學視角下的城市治理與創新探索

沈磊，張瑋，馬尚敏（通訊作者），廖鈺琪/SHEN Lei, ZHANG Wei, MA Shangmin (Corresponding Author), LIAO Yuqi

1 引言

隨著新時期我國的社會經濟發展由高速增長階段轉向為高質量發展階段，我國城市治理體系和治理能力提升建設也進入新的轉折期。目前，我國城市發展面臨諸多治理問題，如編制管理割裂、管理人員不足、行政管理條線橫向聯系弱等。在城市高質量發展的要求下，要探尋城市治理新思路，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，提升規劃建設管理水平。黨中央對城市治理提出了系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策等要求[1]，因此想要強化政府的組織規劃、建設、運營等各環節技術管理的能力，提高政府組織的適應性與技術效率，必須將“有為政府”與“有效市場”相結合[2]，強調政府職能轉變，鼓勵、引導與規劃市場力量參與城市治理，推進創新城市治理的市場化機制構建。

因此，城市總規劃師制度是提高政府城市治理能力，實現科學、先進、規范的建設管理的重要治理模式創新，是城市治理高質量與現代化發展的重要趨勢。總規劃師制度的城市治理方法結合城市人因工程學中以人為本的城市發展理念和可持續發展原則，重視人與人、人與社會、人與自然的和諧統一1），是由高水平的規劃技術管理團隊配合政府對城市治理建設進行技術指導與監督，全生命周期、全過程管理地參與把控城市從規劃編制到實施落地的過程，真正將行政管理與技術管理相結合，對轉型時期城市治理起到戰略引領和管控的作用，實現治理體系的創新與重構。

2 總規劃師制度探索

2.1 發展過程

20世紀末在歐美、日本等地區逐漸興起城市設計管理與協作師規劃，旨在統籌多方組織，在規劃建設、管理主體時空差異的同時，解決城市環境與經濟問題。我國在21世紀初推出了“社區規劃師”制度與“責任規劃師”制度[3]，被認為是規劃師角色的重大轉變，從單純的技術服務人員轉換為城市規劃實踐過程中的編制者、管理者、協調者、咨詢者等多重角色[4]。2003年為推進上海世博園高效有序建設，成立了總規劃師團隊；2008年天津北塘經濟區聘請總規劃師進行整體統籌。吳良鏞院士在2010年提出，要在少數城市工作中進行試行城市總建筑師、城市總規劃師、城市總工程師制度，對城市發展進行整體的研究、決策和管理。2015年中央城市工作會議提出，城市規劃相應的體制機制在轉型中，重點地區總設計師制度是轉型時期統籌規劃、建設、管理三大環節的實踐縮影。

2.2 系統謀劃

總規劃師制度采用了行政管理與技術管理“1+1”的工作方法，是以管理為目標，以實施為導向，以技術為手段，落實空間規劃的公共政策的創新治理模式。

總規劃師制度合理引入人因工程學的理論支撐2），把城市人因工程應用于建筑工程、景觀園林、城市規劃等城市建設方面，并把握和貫徹“以人民為中心”的發展理念。此外，總規劃師制度牢牢把握城市規劃的公共政策屬性，以技術為手段、管理為導向、實施為目標，實現有效管控與有效實施。以系統性的指導思想，把握空間資源的整體性、非標性、公共性，突破條塊分割、部門割據的行政體制束縛，系統性、全局性地重構城市規劃、建設、管理的閉環流程。基于編制、管理、實施的整體性運行，為行政管理輔以技術支撐，為規劃落實提供強大執行力。

總規劃師制度通過構建技術體系、組織體系、職業體系三大體系，針對城市建設管理重點工作制定切實有效的技術管理方法，建立健全規劃委員會技術審查機制、技術組織機制、技術總控機制、專家論證機制、征求意見機制等相關機制。

在城市治理過程中實現持續性管理總控，以及全過程、全方位、全要素整合，貫穿前期定位、設計組織、規劃實施、運作維護全過程，實現各部門整體決策、協同工作，各層級上通下達、統一思想。

2.3 嘉興實踐

在特殊的歷史環境因素下，嘉興面臨著重大的改革機遇，總規劃師模式的創新率先在嘉興展開實踐。通過建立“橫向到邊、縱向到底”的管理服務體系，把握技術管理的核心服務內容，將本底規劃研究作為技術管理的重要支撐，包括：宏觀層面的市域總體城市設計或總體層面規劃研究、中觀層面的一控規三導則和微觀層面的城市設計指引等內容。將實施把控作為規劃高質量落地的關鍵保障，包括：片區的設計總控和項目的實施總控等內容。將規劃咨詢作為擴大規劃引領效能的有效手段，包括：方案征集組織、咨詢報告提報、項目選址論證、技術業務培訓等內容。

在總規劃師制度的指導下，從城市結構、城市形態、城市風貌3個層面整體把控嘉興的水城特色，以“九水連心”作為打造城市生態文化和總體結構的重要抓手，以“圈層抬升”作為控制城市形態和城市建設的主要方法，以“江南水韻”作為打造“秀水泱泱、文風雅韻”城市風貌的核心思想。在全域層面形成了“一心兩城三環，九水八片十湖”的城市結構，并整體性構架了規劃設計與實施的九大板塊：九水連心、革命紀念館軸線、重走一大路、南湖周邊風貌、江南慢享古城、城鄉融合北部湖蕩區、人居環境綜合整治、湘家蕩科創園、高鐵新城。這九大板塊從城市整體格局塑造、城市風貌保護、文化傳承弘揚、城鄉融合展示、環境品質提升、現代城市建設等方面對嘉興城市建設進行全面打造，運用總師模式制度對整體規劃設計、實施運營的全過程進行技術總控，堅持設計貫底，嚴格把控落地性與工程質量，保證整個規劃的實施落地，最終實現人因工程學在城市治理領域里的目標：打造以人在城市中的便捷舒適、自然和諧、精神充實、品質高端為主要目標的現代化高質量發展城市。本文將對其中三大板塊——九水連心、江南慢享古城、重走一大路進行詳細解讀。

3 九水連心

3.1 項目概述

嘉興以南湖為核心，蘇州塘、新塍塘、杭州塘、長水塘、海鹽塘、長中港、平湖塘、嘉善塘、長纖塘九大水系呈放射狀布局，構建起整個城市的空間結構，展現了江南水鄉獨特的蛛狀水系和獨特的圩田聚落格局（圖1）。在總規劃師制度的指導下，通過系統性的本底規劃研究和從人因工程學的系統、自然、生態等特點出發，創造性地提出“九水連心”的城市空間格局。為改善嘉興城市濱水空間的生態環境，轉變嘉興背河發展的局面，重現嘉興九水魅力的景觀生態風貌，將九水景觀規劃項目作為嘉興九大板塊重點工程之一，該項目承載著提升嘉興市生態、文化、經濟的重要使命。規劃將遵循人因工程學中以人為本原則，從“九水連心”濱水區域景觀一體化統籌的角度出發，通過對嘉興水脈、綠脈、文脈的梳理，以點線面的方式在15.45km2的總規劃面積內對“九水連心”濱水空間進行系統性的景觀布局和整合提升。

項目通過國際征集將國內外優秀的設計思想納入本底規劃研究中，發揮總規劃師制度系統性整體統籌的作用，總體把控濱水景觀三大基礎工程與七大亮點工程的技術組織、技術審查工作，通過技術總控把握實施落地全過程，保證工程質量與呈現效果。

3.2 規劃目標：四性和諧

1 “九水連心”意向圖

2 九水景觀方案四大目標愿景

通過組織國際征集、專家研討會、邀請相關領域的院士、大師、專家為該區域發展群策群力，整合優秀的思想和理念，最終形成“水”“城”共生，綠脈、水脈、文脈相融合的規劃格局，設立了兼具生態性、文化性、人民性、時代性的規劃目標（圖2）。

生態性是指要把握生態文明的目標，將先進的生態技術融入規劃過程中，對生態進行革新。規劃將9條水系分為3個標段，分別關注水循環、水凈化、水治理等多個方面。以生態濕地、景觀湖-水下森林-生物棲息構建景觀湖水生態系統；運用生態岸線修復、濕地凈化技術打造4類棲息地模塊及重點節點示范；打造大型林湖濕地、小型生態濕地、河流廊道、LID設施等水系凈化系統結合生態圩田凈化系統形成濕地生境輔助水質改善。

文化性則以復原老城嘉禾八景、界定文化風貌為向導，提煉每條河道的景觀意象，實現“一路亭臺，兩岸花堤”的整體目標，打造特色詩畫廊道。通過對傳統歷史文化要素的傳承和對現代文化的整合提升，運用創意手段進行形象拓展，形成融合古今的文化創新策略，全面展現九水特色。

人民性的功能定位是以人民為中心，通過驛站碼頭功能進行文化展示、完善商業配套、提供社區服務、宣傳黨建文化，建設重點橋梁提倡步行化并支持不同交通形式。用高品質設計作品實現以人為本的中心思想，讓人民生活變得更美好。

時代性是要打造“九水、十八園、三十六景”的景觀意向，開創“嘉興園林賽蘇杭”的新時代目標（圖3）。

3.3 規劃策略：三七工程

規劃在確立了三大基礎工程、七大亮點工程的總體策略。以“通”“綠”“亮”3個方面為基礎，完成綠道貫通、綠化營造、景觀照明三大基礎工程。

綠道貫通工程主要保證橋下凈空滿足以及不足這兩種情況下綠道通暢。當橋下凈空基本滿足時可考慮令綠道從橋下直接穿越。橋下凈空不足時采取借道橋面過街或設置水上棧道兩種方式。宜居濱水帶設計區域兩側設計邊界緊貼居住區綠化邊界，綠化空間較少，設計主要以水上棧道，打造“兩岸亭臺”的帶狀步行空間。綠化營造工程則是分別對建筑緊鄰堤岸和道路緊鄰堤岸提出了綠線公園的營建措施，提煉河道文化特質，打造特色詩畫廊道，強化河道的整體形象，利用植被進行色系統籌。景觀照明工程是通過分級分控制河道照明和節點燈光來烘托氣氛，利用燈光夜景凸顯嘉興河道的文化氣質，打造特色詩畫氛圍。

七大亮點工程是指“三塔”“文衫”“塘匯”“凰洲”“啟紅”“稻夢”“放鶴”，分別對應三塔片區開發建設，文衫片區建設工程，橋東街民居建設工程，鳳凰洲公園建設，啟紅閣建設工程，馬家浜文化節點建設，放鶴洲節點建設工程。其中金色的三塔，紅色的啟紅分別以金色和紅色為主色調描繪了或悠長或震撼的人文文化長卷；“文衫”“凰洲”則是利用自然風光講述了一個個動聽的“運河故事”；“稻夢”讓農田與大自然相依相生，讓農田勞作成為如畫般的自然風景的一部分；“放鶴”以它獨特且綿長的歷史底蘊實現了西南湖與南湖區域的交融與文化傳承。

4 慢享古城項目

4.1 項目概述

3 九水十八園三十六景位置圖

4 中央文化軸平面

追溯歷史，嘉興始建于秦，距今已有兩千多年人文歷史，自古為繁華富庶之地，是歷史文化名城、千年商都。老城區作為嘉興中心城區的核心，其規劃肩負著嘉興品質提升、創意水城江南、共建最佳人居的使命，是構筑長三角文化復興與城市更新的新標桿。隨著近代城市的不合理發展，作為江南水城、曾經全國河網最豐富的地方，如今環城河內的老城區水脈盡失，古城區域建設缺位，風貌彰顯不足；悠久的歷史商都如今面臨著傳統城市中心塌陷，歷史店面保護不利、品牌影響力下滑的狀態，導致商業活力逐步衰弱。此外，作為歷史文化名城，老城區存在傳統街區、歷史建筑及風貌控制地帶未有效協調，文化焦點規模小、分布散、不成體系的問題。

總規劃師制度堅持以人為本的治理創新，堅持城市人因工程學中人文、自然、公共、活力的特點，傳承與保護城市公共歷史資源的人文價值與社會價值。通過對老城歷史人文、風貌環境等方面的本底規劃研究，劃分慢享古城板塊重點地區，規劃從南湖壕股塔、沿府南街到子城、向北沿少年路到達月河歷史街區，打造一條跨度約為2.6km古城慢享的中央軸線，旨在完成保護詩畫嘉興，提升中央活力，引領文化時尚風向的目標（圖4），完美展現古今中外、兼收并蓄的城市性格，保留老城傳統生活的鮮活樣本，形成“可漫步的街區、可閱讀的建筑和有故事的里弄”。在項目規劃過程中，將板塊拆解成重要的節點、標段，囊括了建筑、景觀、城市空間、歷史保護等多個方面，在各階段組織開展專家論證、技術審查等工作，確保項目的有序進行。

4.2 慢享策略

中央文化軸的總體定位是匯聚古今文化傳承，打造最嘉興、最潮流、最休閑、最深度的嘉興文化休閑穿越體驗目的地。通過研究超級街坊（巴薩羅那）、斯托格步行街（丹麥）、牛車水（新加坡）和寬窄巷子（成都）等經典案例，制定了一系列復興古城文化、整治古城風貌的策略，并采用城市人因工程學的核心理念，從人的生活感受與人的特性出發，關注城市空間在各尺度上與人行為的互動[5]。首先主張慢行優先的原則，將街巷設計為適宜步行的尺度，同時保證車行通暢；對嘉興老城區進行了公共空間體系的串聯，協調公共、半公共空間的使用，采用人車分行，拆除路緣和人行道，增加新的鋪面；提升街道設施，方便行人活動，圍繞慢行優先商業街區、有機更新逐步推進、公共空間串聯。拆除一些老舊社區及部分風貌較差的建筑，將原有的文保單位、歷史建筑顯露出來。最終，形成中央文化軸以子城為基，南啟南湖壕股塔，北抵月蘆文杉，東連紅色一大路，西接城隍廟，形成前府后市、南延北聯東引的總體空間形象（圖5）。

4.3 節點打造

梳理古城現存的歷史遺產節點，盤活商業活力、歷史文化、公共服務資源，打造完整連貫的活力空間，重點新建、修復、整治了幾處重要節點。在府南街盡端新建日月橋，跨國環城河及鐵路，延續子城——壕股塔軸線的觀覽路徑，完善環城河兩岸子城和南湖公園的慢行連接系統，打造嘉興的新名片；對子城進行修繕復建，梳理老城區主干路網，形成11個內慢性、外快速交通的街坊；少年路區域以歷史建筑文保單位為重要節點，重點打造少年路中軸，凝聚中小型精品商業、嘉興百年老字號等業態，重點打造一街兩巷、九弄七里幾大板塊，體現市井嘉興的綺麗風貌。“月蘆文杉塘”節點包含了月河街、蘆席匯、文生修道院以及杉清閘等多個歷史文化節點，目標定位是傳統文化展示、地方特色產品和文旅產品銷售。除此之外，中央文化軸還要復興老城水網，依托獅子匯渡口、東大街、子城護城河、建國路到月河原有水網及水門位置，復興老城水道記憶；虛實結合的手法，水線、靜水面、旱噴廣場等手法打造，形成主題風情水街。并規劃修復建國路水街，令建國路原本單一的界面，結合有軌電車的鋪設，變得豐富多彩；同時順應一大路的設計建設要求，保留雙向車道，緩解區域交通壓力；道路西側人行區域，采用局部靜水面，水景觀、帶狀水線等模式，同時景觀上考慮與“一大路”銅釘鋪裝結合，復興水街的文化特質（圖6）。

5 前府后市的空間結構

6 中軸線重要節點

在綠網交織、點線結合構建古城綠地系統的基礎上，結合業態功能格局：子城前府南街、子城、天主教堂街區、少年路北側街區、少年路南側街區、月河、蘆席匯歷史建筑街區，形成“詩畫嘉興，慢享古城”的最嘉興文化休閑時尚體驗空間。

5 重走一大路沿線

5.1 項目概述

1921年8月初，中國共產黨第一次全國代表大會在浙江嘉興南湖的一條游船上勝利閉幕，通過了中國共產黨第一個綱領和第一個決議，選舉產生了黨的中央機構，莊嚴宣告中國共產黨的誕生。這條游船因而獲得了一個永載中國革命史冊的名字——紅船。在建黨百年的機遇下，為了追溯建黨初心，緊隨先烈足跡，圍繞“不忘初心地”和“走時代路”為主題規劃了“重走一大路”項目。

“重走一大路”沿線規劃項目聚焦于建國路、環城路、中山路區域之間。沿線文化歷史資源較豐富，有火車站、獅子匯渡口、鴛湖旅社等“一大”先烈們走過的重要節點舊址。周邊建筑大多建于1990年代，歷史傳統特色較為濃郁，例如五芳齋大廈、清真寺、嘉興商城等；沿線周邊綠化豐富，有人民公園，南湖公園等，及濱河沿線等公共綠化空間。但目前整體建筑風貌一般、存在交通流線混亂、局部街道綠化缺失等問題，需要在傳統基礎上進行提升，以體現傳統風貌并滿足當代生活（圖7）。

“重走一大路”項目在挖掘歷史文化、展現風貌特色的基礎上，全景重現“一大”南湖會議重要節點，精心打造嘉興“紅色文化”特色品牌，進一步彰顯江南水鄉城市風采。

5.2 初心之路，追根溯源

基于以上的定位與地塊分析，“一大”紅色路線的規劃引入美國“波士頓自由之路”和德國“漢諾威紅線之旅”的規劃思路。在“波士頓自由之路”的設計中，一條用兩行紅磚標出的4km長的旅游線路，把波士頓市中心的16處，與美國獨立戰爭有關的重點歷史古跡連接起來。“漢諾威紅線之旅”的規劃手法是利用街道路面上的一條全線4.2km長引導線串聯36處景點，穿過了非常多的餐廳、酒吧和咖啡廳的三角區域等。

通過借鑒這兩個典型案例為“重走一大路”項目帶來靈感與思索。結合當前項目的概況，形成對于線路的設計組織形式、串聯城市文化名片的手段、傳統街區的綜合人居環境提升以及傳統建筑風貌與歷史記憶的設計手法。以城記事，以復建的嘉興火車站老站房為起點，以鴛湖旅館為終點的線路，串接革命事件、斗爭路線、以及嘉興古城的歷史的各個片段。同時，在整體片區提升上，以“重走一大路”的城市規劃建設為契機，對于沿線片區，特別是嘉興老城區內部的人居環境進行綜合提升，體現一大路紅線建設對于民生的引領作用。在串聯紅色節點策略方面，以紅磚標識鋪裝為行走線路，結合14處銅釘，平均間隔100～150m，貫穿總共2.5km長的初心之路上。

5.3 慢享街坊，一路一片

7 “重走一大路”平面

8 “重走一大路”銅釘銅條

“重走一大路”規劃區域的詳細規劃方案中，由銅條、紅磚為引、銅釘為節點串聯的“初心之路”和沿線片區基礎設施改造為重點。在“初心之路”的設計上，由火車站舊址、宣公橋原址、獅子匯舊址、鴛湖旅舊址、湯家弄舊址共5處原址、位于建國路上的兩處“首創”“奮斗”和鴛湖旅社區的“奉獻”共3處表達紅船精神銅釘和貫穿整個線路散布6處敘事銅釘共14處銅釘點狀分布在初心之路上，最后再由銅條加兩側紅色95磚立鋪，尺寸為5cm+6cm+5cm的標準原則串聯14處銅釘作為整個一大路的導向和指引（圖8）。此次“初心之路”的設計重現了當年“一大”代表在嘉興的活動線路，在嘉興形成一條紅色旅游精品線，以此紀念和追溯黨的首創、奉獻、奮斗的紅船精神。

9 “重走一大路”重要節點（1-9繪制：中國生態城市研究院）

沿線片區的基礎設施改造，集中在嘉興站-獅子匯碼頭、府東街、建國路、勤儉路、鴛湖旅社周邊的5條道路標段。第一道路標段的起點也是“一大”路的起點，嘉興火車站及站臺房區進行改擴建工程，進一步開發利用北廣場及地下空間，形成公園中的火車站綜合體。沿線修復原有居民樓，建設宣公祠，改造東門橋連至獅子匯碼頭，建設獅子匯渡口遺址公園。第二標段是府東街項目東起環城路，西至建國路，全長400m。該片區本著修舊如舊的原則對傳統民居進行改造、對府東街沿線建筑立面進行改造和景觀環境提升，追尋1921年的時代記憶。第三標段的建國路項目北起勤儉路，南至府東街，全長約312m。包含建國街沿線建筑立面改造和景觀環境提升。其中，建筑整體改造體現民國時期的商業風格。第四標段勤儉路西起鴛湖旅社，東至建國路，全長約100m。梳理、細化原有建筑體量，結合現有商業，打造尺度適宜、充滿生活情趣的休閑大街。最后一個標段是鴛湖旅社周邊，復原鴛湖旅社，改造沿線建筑立面和提升景觀環境（圖9）。通過人因工程學系統科學方法指導新建空間的營造、既有空間的改造，以及公共設施的管理，有效地提升了人民城市生活的美感度、舒適度和幸福感[6]。

6 總結

在“量穩步增長、質穩步提升”的高質量發展背景下，改善城市規劃體制機制的弊端，發揮其在城市治理過程中的長處和優勢是刻不容緩的，這需要行政管理與技術管理的緊密結合，并遵循人因工程學的科學方法。本文在對總規劃師制度的發展歷程和系統謀劃進行梳理的基礎上，進一步明確了總規劃師制度的工作方法與目標，并通過解讀在嘉興的3個實踐項目證明了該模式的可操作性及有效性。總規劃師模式將推動嘉興城市在城市治理現代化與城市高質量發展方面的全面進步，并形成全方位的、系統性的工作總結，為未來的全國推廣工作奠定堅實的基礎。□ （致謝：中國生態城市研究院的李思濛、王康、紀楚靈、仇晨思、胡郡儀、夏皖桐參與了本研究及文章的相關工作）

注釋

1）城市人因工程學是以人為核心的高質量城市空間運動所催生的新城市科學，是現代人因工程學與建筑學的交叉融匯。

2）人因工程學一般指通過生理學、心理學、管理學、工程學等學科，綜合分析工作環境、人、機器三者之間的關系，以此設計更加舒適、健康、高效的環境。