《收費公路管理條例》修訂要點解讀

文 交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任、研究員 虞明遠

1 修訂的必要性

近年來，收費公路收入與成本倒掛問題突出，收支缺口呈逐年擴大趨勢，累積債務余額也逐年擴大。2019年，全國收費公路債務余額61535.3億元，增長8.1%，收支缺口4849.8億元，增長19.2%。按照現行《條例》，高速公路如果到期停止收費，將直接導致債務懸空，因此需要通過修訂《條例》進一步優化、調整相關制度安排，以有效防范和化解可能發生的區域性、系統性金融風險。

一方面，按照《預算法》及地方政府性債務管理要求，政府收費公路采取發行專項債券形式，并以車輛通行費收入償還。改變了“貸款修路、收費還貸”的融資模式。另一方面，規劃項目籌融資能力明顯減弱。不少項目按現行收費標準和收費期限難以獲得投資回報，導致社會資本投資意愿不強，部分已納入PPP項目庫的建設項目難以落地。

目前，收費公路養護管理資金從通行費收入中解決，平均路況良好率為99.6%；非收費公路養護管理資金通過燃油稅資金解決，由于資金存在明顯缺口，約有40%的普通公路路況處于中差水平。在燃油稅難以滿足普通公路養護資金需求的情況下，根本無力保障高速公路的養護管理需求。因此，在公共財政難以保障的情況下，迫切需要建立保障高速公路可持續發展的長效機制。

收費公路以路段和項目為單元的建設和管理模式，已不適應高速公路網絡化運營的需要，不利于路網整體效益的發揮。同時，現行收費政策設計對統一監管、協同服務、信息披露等要求較弱，難以滿足社會公眾在服務質量、服務水平和知情權、監督權等方面的訴求。

2 修訂的原則

完善公路發展投融資保障機制，非收費公路通過政府財政保障發展資金，提供公平性的普遍服務；收費公路由用路者付費，通過收取車輛通行費的方式，提供高品質、高效率服務。

按照深化財稅體制改革和防范化解重大風險的要求，堅持守住不發生區域性、系統性風險的底線，以“統借統還”制度為基礎，配套嚴控規模等制度，降低收費公路融資和運營管理成本，提高償債能力，降低債務風險。

建立償債期（經營期）收費和養護期收費（可選擇的）“兩期收費”制度，合理確定收費標準、償債期限和經營期限，明確養護資金來源，保護投資者合法權益，吸引多元化資本投資，鼓勵追求低風險、長期限投資回報的資本進入收費公路領域，促進收費公路長期、穩定、健康可持續發展。

通過加強信息公開、強化政府監管，保障公眾知情權與參與權、資金的合理使用以及通行效率和服務品質，多措并舉降低過路過橋費用，努力建設人民滿意交通，增強人民群眾獲得感。

3 修訂的要點

建立收費公路發展剛性控制機制。一是明確新建的收費公路只能是高速公路；二是嚴格控制收費公路規模，向社會公開相關信息，并向國務院交通運輸主管部門備案；三是明確車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設，實現收費公路良性發展。

明確政府收費高速公路項目償債期限應當按照覆蓋債務還本付息需求的原則合理設置，防范政府收費高速公路債務風險。明確經營性公路項目經營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年，對于投資規模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年。

一是將統借統還的主體由省級交通部門修改為“省級政府”；二是將現行《條例》規定的“統一貸款、統一還款”修改為“統一管理”，具體包括統一舉借債務、統一收費機制、統籌償債來源、統一支出安排；三是將“統借統還”的范圍限定為“償債期屆滿的政府收費高速公路、經營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路”。

明確省、自治區、直轄市人民政府行政區域內所有債務償清的政府收費高速公路，按照滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費。

一是明確債務規模、利率水平、投資規模、合理回報、養護運營管理成本、物價水平、償債期限、經營期限、交通流量等作為政府收費公路和經營性公路收費標準的確定因素；二是明確高速公路養護管理收費標準應根據實際養護管理成本、當地物價水平以及交通流量等因素重新核定確定；三是明確可以實行差異化收費，各省份應建立收費標準動態評估調整機制。

明確規定收費公路除出入口外，不得在主線上設置收費站。同時，考慮到匝道收費站的設置按照基本建設程序在初步設計階段已通過審批進行控制，設計變更程序也較為嚴格，在這種情況下再規定由省級人民政府對匝道收費站予以審批的必要性已不大，所以一并取消了現行《條例》中所規定的收費站審批事項。

一是明確經營期屆滿后由政府收回納入統一管理的經營性公路、收費時間超過批準償債期三分之二以及對債務償還未做出妥善安排的政府收費公路，收費權不得轉讓；二是明確轉讓經營性公路收費權，應當征得簽訂經營協議的省級人民政府或者其授權的交通運輸主管部門同意，并重新簽訂經營協議；三是明確政府轉讓收費權不得提高收費標準，政府收費公路轉讓前的償債期和受讓后的經營期累計不得超過30年，經營性收費公路轉讓不得延長經營期限。

一是明確經營者在收費公路養護管理、保證服務質量方面的責任和義務，保證收費公路處于良好技術狀態；二是通過實行聯網收費，實現對通行車輛身份的唯一性識別和行駛路徑記錄，推行不停車收費，逐步減少人工收費方式，提高通行效率和服務水平；三是明確收費公路養護、保通、應急等義務及措施，進一步強化服務職能。

一是加強政府對收費公路技術狀態和通行服務水平的監管，明確省級人民政府交通運輸主管部門應當組織開展對收費公路技術狀況、安全狀況和服務水平進行檢測和評定，并根據評定結果提出管理要求；二是明確將政府收費公路債務、收支納入預算管理；三是建立收費公路信息公開制度，明確和落實收費公路相關信息向社會公示的主體、內容、形式及相關責任。