廣東省水利工程質量監督工作探討

黃雅嘉

(廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司,廣東 廣州 510635)

1 概述

水利工程設施是為了更好地控制、保護和利用水資源而修建的，在灌溉、防洪、發電、航運、漁業、旅游、生態環境等各方面都有重要作用，是我國重要的基礎設施之一。我國是農業大國，也是人口大國，但水資源形勢卻不容樂觀，水利設施作為調配水資源的重要手段，其質量關系整個水利工程的命脈[1]，可直接影響糧食生產和居民用水安全，進而影響到社會和經濟穩定[2]，因此對水利工程建設進行質量監督具有重要意義。

水利工程質量監督，是指水行政主管部門或其設立的質量監督機構，對水利工程項目法人及參建單位執行工程建設質量有關法律法規和強制性標準情況進行監督檢查，督促責任主體保證水利工程建設項目達到合同規定的工程質量與性能要求，并滿足適用、安全、可靠、維修方便、經濟合理及環境評價方面的要求[3-4]。

根據國務院《建設工程質量管理條例》以及水利部《水利工程質量管理規定》《水利工程質量監督管理規定》等法規，國家對水利工程的質量實行政府監督、項目法人負責、監理單位控制和施工單位保障的質量管理體系。工程質量監督由政府部門對項目法人和參建單位執行工程建設有關法律、法規和強制性標準等情況進行監督檢查,水行政主管部門或其授權的質量監督機構負責對本行政區域內水利工程質量進行監督管理。

在現有的水利質量監管機構中，基本為三級管理的模式，水利部總站對流域分站、省市級監督站進行統管[5]。《水利部辦公廳關于印發水利建設工程質量監督工作清單的通知》(〔2019〕211號)明確要求，各級水行政主管部門根據工作需要規范設立水利工程質量監督機構，組織質量監督機構開展具體監督工作。對不具備設立專職質量監督機構條件的，可采取購買服務或其他方式開展相應的質量監督工作。

近年來，廣東省水利系統不斷深化質量監督改革創新。廣東省水利廳于2009年在全國率先進行質量監督機構改革，撤銷省級監督機構，原省級監督機構工作由水利廳組織實施。全省各地按照質量監督職能回歸行政主管部門的改革要求，各地水行政主管部門陸續進行了監督體制改革。改革過程取得了一定的成效，但水利工程建設質量與安全監督機構難以實行統一領導存在弊端[6]，已經暴露出了一些問題。針對這些問題提出對策，實現“水利行業強監管”的戰略目標，對于強化水利工程質量監督具有重要意義。

2 廣東省水利工程質量監督工作現狀

為貫徹落實國務院《建設工程質量管理條例》以及水利部《水利工程質量管理規定》、《水利工程質量監督管理規定》等法規，廣東省水利廳制定印發了《廣東省水利廳關于水利工程建設質量管理的實施規定》，要求全省水利系統按照“分級負責、屬地管理”的原則，省水行政主管部門負責全省水利工程建設質量監督管理工作，市、縣(市、區)水行政主管部門負責本行政區域內水利工程建設質量監督管理工作。

為進一步明確廣東省省各級水行政主管部門質量監督責任，廣東省水利廳印發了《進一步明確水利工程建設質量監督責任的實施意見》(粵水監督〔2019〕3號)，要求原則上省水行政主管部門負責省直屬水利工程建設質量監督，市、縣(市、區)水行政主管部門負責相應市、縣(市、區)直屬水利工程(含跨行政區域的水利工程)建設質量監督。

截至2020年8月，廣東省21個地級市有8個設置專職監督機構，7個常設監督技術支撐單位，6個既無監督專職機構，也無常設監督技術支撐單位，具體工作由市水行政主管部門承擔。全省123個縣(市、區)，已有55個縣(市、區)成立專職監督機構，21個縣(市、區)常設監督技術支撐單位，成立專職監督機構或常設監督技術支持單位的縣(市、區)占全省縣(市、區)總數的61.79%。

目前，廣東省水利工程質量監督管理情況可分為以下3類。

1) 設置了專職監督機構的地區

廣州、深圳、東莞、惠州、中山、珠海、陽江、肇慶8個地級以上市水行政主管部門均設置專職監督機構，委托其開展現場質量監督具體工作，專職監督機構人員編制、監督經費均有保障，崗位職責明確，規章制度健全，能夠依法依規履行監督職責。在近年機構改革中，廣州、深圳等市級專職監督機構還通過增加人員編制，加大購買服務力度等方式，進一步強化了其履職能力；市轄各區也都成立專職監督機構，整體監督能力得到進一步提升。

2) 常設監督技術支撐單位的地區

梅州、潮州等地級以上市水行政主管部門在近年機構改革中，對原專職監督機構性質、單位職能等進行了改革。監督行政職能回歸水行政主管部門，原專職監督機構改為常設技術支撐單位，單位人員基本由原專職監督人員組成，職能包括監督技術服務以及其他專業性較強行政事項技術服務等。

3) 未成立專職監督機構或常設技術支撐單位的地區

韶關、揭陽、茂名、汕頭以及清遠等大部分地級市、縣(市、區)的水行政主管部門均未成立專職監督機構，也無常設技術支撐單位。從調研情況來看，這些地區開展監督主要有兩種方式：① 水行政主管部門實施具體監督工作。如韶關、揭陽、茂名等由水行政主管部門實施質量監督具體工作。② 水行政主管部門購買監督服務開展監督工作。隨著市屬重大水利工程項目的推進，清遠市嘗試通過購買服務推動日常監督，解決無人開展具體監督工作的問題。

3 廣東省水利工程質量監督工作面臨的困難

近年來，按照水利部"水利行業強監管"的要求，廣東省水利系統不斷深化質量監督改革創新，廣東水利工程質量監督工作迎來了新的發展機遇，也給廣東省各級水利工程質量監督管理部門提出新的挑戰。目前，因頂層設計先天不足，廣東省水利工程質量監督面臨著一些困難，主要表現在以下幾個方面。

3.1 當前規章制度與實際體制不協調

隨著時代發展，《水利工程質量管理規定》(水利部令第7號)、《水利工程質量監督管理規定》(水利部水建〔1997〕339號)等已經不適應水利改革發展要求[6]，例如質監機構層級設置只到市級，質監機構性質及地位不明確[7]。中央明確提出要優化政府組織結構和職能權限，尤其是機構改革后，原質量監督專職機構行政職能回歸水行政主管部門，專職機構逐步撤銷，而當前水利部要求全國各級水行政主管部門仍然按照《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》(SL 176—2007)、《水利水電建設工程驗收規程》(SL 223—2008)等開展質量監督工作，這些規程規范都是按照各級水行政主管部門都成立專職監督機構的情況進行規定和要求，這就造成了規章制度與實際情況不匹配的情況。

在質量監督規程規范尚未修訂、相關配套制度尚未完善的情況下，目前的法律法規已經不能完全滿足現狀水利工程建設的需求[8]。對于未成立專職監督機構或常設技術支撐單位的水行政主管部門而言，現有的法律法規缺少指導性，對工程建設缺乏規范和約束，沒有具體條例去落實監督管理工作，存在監督履職不到位的風險。

3.2 經費落實困難，隊伍建設亟待加強

部分基層地區無專職質監人員，大部分地級市、縣(市、區)水行政主管部門均未有專職監督機構，也無常設技術支撐單位。這些地區水行政主管部門基本未有專職人員負責具體監督工作。而水利工程質量監督是一項綜合能力要求高，專業技術要求強，管理性強的工作[6]，專職人員的缺失，導致了業務技能不強、協調能力較差的問題。未有專職監督機構，也無常設技術支撐單位，使得落實監督服務經費也存在較大困難，導致普遍存在工作不規范、監督不到位、監督職責未落實等問題，質量監督面臨很大壓力，難以保證監督工作的開展，不能適應監督工作的要求。

無專職人員負責質量監督工作導致部分地區實際監督工作存在較為嚴重的人員素質參差不齊的問題，技術力量較差，對法律法規理解不深且缺乏管理經驗[9]。部分非專職質量監督人員和相關管理人員存在思想誤區，質量管理意識不到位，重視工程建設本身而忽視質量管理，片面追求效率與效益[10]。整個質量監督管理隊伍建設亟待加強。

3.3 第三方服務市場不成熟

對于未設置專職監督機構，也無常設技術支撐單位的地區，其為了履行質量監督的職責，通常嘗試通過購買質量監督服務的方式來推動日常監督，解決無人開展具體監督工作的問題。但由于未有專職監督機構，也無常設技術支持單位，使得落實監督服務經費存在困難，且即使是落實監督服務經費，能夠落實經費購買監督服務，通過購買服務實施質量監督，也仍然面對采購服務滯后等客觀問題，尤其是從多年實踐來看，購買服務還存在不可持續問題，購買監督服務主要存在以下幾個問題。

1) 目前能提供對標服務的市場仍未形成

工程質量監督屬行政職能，各級水行政主管部門已承擔相應工作，購買服務只是彌補部分人員不足等問題；同時，受多年形成的慣性思維影響，經費保障的力度不夠，一定程度制約了市場的成長。而且除廣東省外，全國各省水利部門都保留了承擔監督工作的職能部門，市場需求極小，客觀影響了市場發展，可選擇的有經驗的服務單位少之又少。在公開招標時，甚至可能出現無單位可招或被迫降低服務標準的情況，在“矮子之中選高個”成為無奈之舉。

2) 購買服務受資金條件影響

一方面，落實資金可能存在困難。2020年初疫情的發生和目前面臨的國際形勢，都使得我國經濟面臨極大壓力，在可預計的將來，財政偏緊狀況將成常態，未來一段時間將持續過緊日子，廣東全省水利系統監督經費落實困難問題將更為突出；另一方面，資金落實滯后，購買服務相對工程建設可能滯后。質量監督工作須與工程建設同步，但受現行財政制度和各種客觀因素影響，無法保證監督預算安排與工程建設進度同步，資金落實相對滯后會帶來監督缺位風險。

3) 監督執行標準不統一

質量監督工作未實行標準化，不同監督服務單位對法律法規、規章制度和技術標準的理解不同，客觀上導致對標準和合同要約執行不一致等問題。

4 廣東省水利工程質量監督工作管理對策

廣東省水利工程質量監督工作要踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新治水方針，緊緊圍繞水利部“水利工程補短板，水利行業強監管”的總基調，認真分析問題，提出有效的解決辦法，為促進廣東省水利事業高質量發展提供有力的強監管抓手。

4.1 建立健全質量監督體制

進一步健全和完善廣東省水利建設管理和質量監督體系。認真學習國務院、水利部等相關文件，分析目前管理體系存在的問題，借鑒兄弟省份水利行業先進管理經驗，探索適合本省質量監督工作需要的管理方式。建立務實高效的質量監督體制，進一步明確各級監督機構職責、人員等，建立一個統一領導、全面覆蓋、分級負責、協調聯動的質量監管體系[11]。對于未取消專職監督機構或已常設技術支撐單位的，按照水利部現行規程規范和監督清單要求，扎實推進監督各項工作；對于已經取消專職監督機構或尚未設置技術支撐單位的，建議依托現有直管事業單位，以常設質量與安全監督技術支撐單位為主，輔以購買服務的方式，解決水行政主管部門技術力量不足或僅依靠購買單位服務不可持續的問題。

4.2 加強人員隊伍建設

現場監督人員處于整個水利工程質量監督管理工作的核心地位，其專業能力和水平是整個質量監督工作的重中之重，而我省工程質量監督機構普遍存在監督項目多和監督人員人手不足的問題[12]，隊伍建設亟待加強。第一，可通過參加部里、省級組織的培訓活動，與大專院校進行專業交流、請專家進行集中授課等方式進行監督管理人員的專業能力培訓，從國家質量監督政策法規、管理規定規章制度、對監督管理人員的要求和職責、工作技術手段等方面進行培訓，提高整個水利系統質量監督人員的綜合素質，提升工作水平。第二，要加大人員培養力度，監督管理人員參與到整個項目建設中，熟悉整個水利工程建設的規范規程，通過全過程了解才能帶來對質量監督工作全局的把握。第二三，要合理搭配監督人員隊伍，保證隊伍的新老銜接，一方面用遴選的優秀青年人才的新思想，避免老隊員可能帶來的思維僵化，另一方面保證實際質量監督的工作方法、經驗的傳承。第四，加強思想教育，大力弘揚"忠誠、干凈、擔當，科學、務實、創新"的新時代水利工作精神的核心[13]，樹立起必須做好質量監督工作的意識，并貫徹落實到實際工作當中。

4.3 完善法律法規和標準化建設

完善水利工程質量監督相關法律法規，不僅是推進“依法治國”的重要舉措，也是解決當前規章制度與實際體制不符合的問題必行之路。需要針對目前法規與現有體制的不和諧之處，充分考慮水利工程建設的發展趨勢，制定配套的制度或者行之有效的法律法規，特別是未有專職監督機構也無常設技術支撐單位的水行政主管部門，應該在符合法律的前提下，針對行政區內的實際情況，制定和頒布適用于本區的監督管理細則，明確各方職責，為高質量、科學、客觀地完成質量監督工作提供可靠依據。同時，應大力推進工程質量管理標準化體系的建設，明確各相關單位質量行為清單、質量標準，提出質量監督中各環節工作的具體要求，用具體條例保障監督工作落實到位，實現施工、驗收、監督等標準化。

5 結語

水利工程質量監督對保證水利設施建設質量，保障糧食生產、用水安全乃至社會經濟穩定都有重要意義，加強水利工程質量監督，實現管理模式的創新，是踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新治水方針的重要舉措。目前廣東省在質量監督工作中存在一定的問題，需要從健全監督管理機制，加強隊伍建設、完善法律法規等方面著手，做好質量監督工作，以充分保障政府質量監督職責履行到崗到位。