蓋州市水庫移民安置存在問題與對策分析

肖 濤

(遼寧省蓋州市水利事務服務中心，遼寧 營口 115200)

生產安置、征地搬遷關系著移民群眾的切身利益，這也是水利工程建設的重要任務和水利事業健康發展的民生問題，對穩定改革發展發揮著重大作用[1]。水庫移民安置規劃為構成庫區、農村移民的主要內容，它是指農村移民的原有生產資料因水庫淹沒失去后，對其生產生活重新做出的規劃。水庫移民屬于一項涉及范圍廣、影響深遠、政策性強、情況復雜的系統性工程，主要包括投資測算、效益評價、安置人口計算、安置方式平衡、種植業及二三產業規劃等內容[2-3]。移民安置與庫區的環境建設、生產生活、經濟恢復等密切相關，必須堅持全面規劃、實事求是和統籌兼顧的原則，嚴格按照有關法規、政策、方針正確處理地方、國家、集體與個人間的關系，科學合理的設計規劃方案。

1 蓋州市水庫移民安置現狀

蓋州市地處遼東半島西北部，自西向東地勢不斷升達，西部為海濱平原，東部山勢挺拔、峰巒疊嶂，中部為淺丘漫崗。境內河流均屬外流河，主要有大清河、碧流河、熊岳河、浮渡河和沙河五條河流，主干河流長274 km。除碧流河外其它河流自東向西匯入渤海，碧流河最終匯入黃海，北部的大清河屬于該區域最大的河流。根據水庫移民人口調查核定的統計結果，蓋州市現有大中型水庫的農村移民19 055人，其中原遷、非原遷移民5 820人和4 207人，統籌移民人口為9 028人。

蓋州市水庫工程大多數位于山區，由于盲目開墾、山高坡陡等因素使得庫區土壤侵蝕問題突出，從而導致過分透支庫區環境容量。為最大限度的獲得“口糧田”，“小集中、大分散”為移民安置的主要方式，在很大程度上制約著移民生活水平的提升、移民區產業的發展、不利于形成規模效益和聚集效應。有限的耕地資源使得移民安置點的分布較為分散，移民征地投資成為工程建設的主要約束條件，當前仍實行后期扶持+前期補償補助的模式，未采用更偏重于移民利益的賠償標準。由于前期資金投入不足、后期管理和扶持力度不夠，移民實際需求與規劃資源配置具有較大差異，恢復與提升移民生活水平仍存在諸多困難，長時間得不到徹底解決，移民資金投入不足。受陳舊的思想觀念的影響和移民掌握先進工農業技術的限制，移民生產水平落后。未掌握現代農業技術的水庫移民占比較大，大多數安置區的耕作方式較為落后，所以必須定期開展技術培訓，而相應的技術手段在移民安置規劃中往往缺乏，難以實施庫區和移民安置區規劃的二、三產業，庫區和安置區的工業化程度低，發展緩慢，移民就業機會減少，不利于移民收入的提升。因此，全面梳理移民安置規劃及總結相關工作經驗，可對其他類似工程的安置規劃和方案設計提供科學指導。

2 蓋州市水庫移民安置現存問題

2.1 安置區生產資料匱乏

生產資料匱乏主要體現在以下方面：(1)行路難，經過2009-2013年移民項目的實施，改善了部分移民村、組道路問題，但是仍然有部分村存在出行難的問題，路面多為土路面，逢雨時，路面泥濘，晴天時車轍溝縱橫，農民出行及生產生活資料的運輸十分困難。(2)人畜飲水難，農村飲水主要靠深井提水供水到戶，有供水設施的經過多年運行，已破損嚴重。雖然經過幾年的努力有所改善，但仍有部分村不能通自來水，主要是因受資金制約，使得部分移民村飲水問題不能得到緩解。隨著全球氣候的變化和溫度的上升，地下水位下降、河水斷流、泉水枯竭等問題日趨顯露，加之社會經濟高速發展、工農業和生活用水量急劇增大，使得干旱缺水、城鄉爭水及飲水安全等問題突出。(3)農田水利部配套，為了加快農業生產步伐，進一步完善灌區供水系統，切實提升農業生產率和抗災害能力，必須對現有水利工程進行維修改造，這也會使多數移民從中受益，提高收入。(4)就業技能及農業實用技術缺乏，庫區、移民安置區的農村剩余勞動力較多，多外出務工，但由于缺乏相應的就業技術培訓，就業技術水平低，就業率不高，收入低，另外，農村的農業實用技術缺乏，先進的農業生產技術和優良的品種推廣緩慢，農民的農業生產水平落后，影響生產水平提高，收入提高緩慢。(5)文化、學校等基礎設施薄弱，移民村的部分學校需進行維修、改造，移民缺乏文化活動室，群眾文化生活少、水平不高，急需解決。

2.2 大農業有土安置難度大

依據生活安置制定移民安置規劃，在此基礎上確定生產安置，通過反復溝通協商規劃設計單位與地方政府達成最終的規劃路徑[4]。其中，遠遷和后靠為生活安置的兩種方案，在庫區土地總量不足的情況下，若選取后靠安置方案應最大限度的提升耕地產出率，生產安置一般采取調整種植結構、中低產田改造等措施；在遷入地土地調整難度很大且庫周剩余土地超出耕作半徑的條件下，宜選擇遠的生活安置和貨幣化生產安置方式。

墾荒造地、土地劃撥調整、提高耕地產出等[5]為大農業有土安置的主要措施，在高度開發土地資源的時代背景下，可供整理開發的大面積宜農荒山荒坡幾乎不存在。蓋州市現行土地政策下可供調撥的土地數量有限，政府組織實施土地劃撥調整難度大且會擴大征地移民影響面。此外，采取現代化農業、旱改水、坡改梯等[6]措施往往未能達到預期效果，且提高耕地產出率的措施需要投資大量資金。農村水利設施補償費和土地補償補助費為大農業有土安置措施的資金來源，通過投資平衡分析土地補償補助費與生產安置費，可以結合實際情況提高生產安置補助費。蓋州市大多數水庫移民工程，單靠庫區淹沒附屬物及房屋補償款不足以修建需要生活安置的新房。原則上，被征地農戶分配農民集體所有土地征地補償費的比例不低于80%，而實際項目中不具備落實生產安置措施的條件，且由于生產安置資金被生活安置擠占而無法實現。

2.3 生產安置人口計算保守

農村移民的原有生產資料因水庫淹沒而失去，所以要對其生產生活出路進行重新規劃，將此類農業人口作為生產安置人口，其數量的計算一般以總耕園地中淹沒面積的占比確定，基本單位為村民小組。特殊情況下，生產安置人口的計算還要考慮土地質量系數[7]。

農民收入來源隨著城鎮化進程的加快發生巨大的改變，以土地生產為主要生活來源的農民人口占比不斷減少。移民生活來源受庫區淹沒土地的影響不斷降低，移民生產生活出路的重新安排不再以土地資源為全部約束條件。因此，生產安置人口計算過程中未納入土地以來系數，而僅依據種植業形態使得計算結果偏于保守，以總耕園地中淹沒面積占比確定的生產安置任務會被放大。

3 水庫移民安置對策分析

3.1 科學規劃新建工程

科學規劃農田水利、道路橋梁、供電工程和生產扶持項目，加強教育培訓和生產扶持。蓋州市規劃實施的移民安置對策主要有排灌站、水源井、河道治理、堤防工程、渠道、涵閘、山塘等工程建設實施，橋涵、公路、路邊溝、機耕道、人行便橋、公路橋、碼頭等工程，以及高壓線、低壓線、變壓器、路燈、其他配電設施等。規劃新建文化廣場、改造學校、文娛設備、草場、新建學校、教育設備等，規劃農產品生產基地、中低產田改造和土地整理開發等工程。

3.2 多元化生產安置方式

為更好的安置水庫移民生產生活，地方政府可以實施多渠道、多元化、多形式安置方式，統籌考慮各類資源稟賦發展種植業、養殖業、加工業、旅游業、其他二三產業等項目，條件允許時鼓勵移民投親靠友和自謀職業，移民生產安置模式考慮南方水電開發“土地入股”形式，結合養老保險補貼政策和移民所在地的基礎設施現狀，保障被征地農民基本生活來源。

3.3 合理確定生產安置人口規模

結合現有技術規范要求和移民安置區現場實地考察資料，系統分析移民年齡結構、勞動力比例、文化程度、耕地數量和土壤質地等信息，精確選取土地依賴程度系數和預測移民土地收入占總收入比例，移民安置規劃設計單位要合理確定生產安置人口規模。

4 結語

水庫移民安置屬于一項涉及地區宏觀發展、國家戰略的多學科系統性工程，也是社會經濟發展的必然敘事，應從多個角度加以重視。蓋州市水庫移民搬遷任務繁重，為確保移民版權安置工作的順利實施必須采取有效的對策措施。本文結合蓋州市水庫移民安置現狀和移民安置現存問題，從多個方面提出了有針對性的對策，為推動當地水利事業發展和提升移民安置生活質量提供重要保障。