構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施的探討

江黔勇

南京眾誠(chéng)規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 江蘇 南京 210000

在土地規(guī)劃中土地保障措施的構(gòu)建十分重要，它直接決定了規(guī)劃實(shí)施的成敗，基于此，筆者對(duì)如何提升土地規(guī)劃實(shí)施保障措施進(jìn)行研究，首先闡述了構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障的必要性，其次對(duì)其具體的影響因素進(jìn)行分析，最后，提出對(duì)構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施的策略，對(duì)于提升土地資源保護(hù)水平具有深遠(yuǎn)意義。

一、構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施的必要性

土地規(guī)劃是依據(jù)現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源、人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用的一種手段，是對(duì)土地合理使用所作出的中長(zhǎng)期安排。優(yōu)秀的土地規(guī)劃可以有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，而構(gòu)建土地規(guī)劃保障措施可以進(jìn)一步推進(jìn)土地規(guī)劃方案的落實(shí)，而同時(shí)土地規(guī)劃保障體系還可以對(duì)基層進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)基層土地規(guī)劃部門(mén)例行公事，監(jiān)督懶散的現(xiàn)象[1]。進(jìn)而促進(jìn)基層工作人員將重心投入到工作中，通過(guò)多年的研究發(fā)現(xiàn)基層土地規(guī)劃部門(mén)中出現(xiàn)的問(wèn)題，還可以通過(guò)構(gòu)建土地規(guī)劃保障措施進(jìn)行解決。另外，在原來(lái)的土地規(guī)劃體系中對(duì)于項(xiàng)目的規(guī)劃較為分散，缺乏整體性，這時(shí)我們就可以通過(guò)已經(jīng)構(gòu)建好的保障措施對(duì)各地區(qū)的建設(shè)進(jìn)行約束、限制，進(jìn)而達(dá)成該區(qū)域的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。方便管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理，也有助于統(tǒng)籌兼顧地區(qū)的土地規(guī)劃和現(xiàn)狀特點(diǎn)，從而有效保證土地資源的利用能滿足地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)綠色、健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障基本原則

規(guī)劃實(shí)施保障的基本原則主要有：整體性、動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性三個(gè)原則。三個(gè)原則彼此影響又相互聯(lián)系，確保了該項(xiàng)工作具有的系統(tǒng)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。用這樣的措施來(lái)構(gòu)建具體的土地資源開(kāi)發(fā)以及保障體系，以期能夠幫助地方在土地資源利用上有所突破。

（一）整體性原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系當(dāng)中有諸多組成成分，這些成分彼此影響卻又形成一體。為了確保土地獲得最佳利用，必須要建立明確的層級(jí)關(guān)系，讓小目標(biāo)隸屬于大目標(biāo)，發(fā)揮大目標(biāo)的指引性。故此，積極貫徹各層級(jí)規(guī)劃很重要。

（二）動(dòng)態(tài)性原則

該原則指的是將該系統(tǒng)看做一個(gè)不斷發(fā)展的事務(wù)，需要結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整具體內(nèi)容，要確保其結(jié)構(gòu)最優(yōu)化，程序最簡(jiǎn)潔，還能保證該體系保持穩(wěn)定狀態(tài)，讓融入的新功能對(duì)土地信息展開(kāi)動(dòng)態(tài)觀測(cè)。

（三）科學(xué)性原則

指的是該項(xiàng)工作必須要符合當(dāng)前的法律要求、行政規(guī)范，要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，能夠在技術(shù)層面不斷提升水平，這樣才能順勢(shì)而上做好土地規(guī)劃工作。

二、構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施的影響因素

（一）內(nèi)部原因

這主要是由于規(guī)劃本身、技術(shù)、人員等原因。身在新理論、新方法、新技術(shù)層出不窮和日新月異的新時(shí)代，在前一輪土地利用規(guī)劃的編制過(guò)程中存在一些局限性，例如前瞻性，動(dòng)態(tài)性，科學(xué)性和可操作性，使得規(guī)劃在實(shí)施一段時(shí)間后繼續(xù)實(shí)施比較困難。

1.規(guī)劃前瞻性和動(dòng)態(tài)性不足

在實(shí)際工作中有很多不確定因素，這些因素屬于不完整信息，屬于灰色區(qū)域。土地開(kāi)發(fā)必須匹配動(dòng)態(tài)決策系統(tǒng)，以保證規(guī)劃的科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性。而現(xiàn)階段正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人和自然、人與土地的矛盾在激化，有很多新問(wèn)題產(chǎn)生，這要求我們土地規(guī)劃必須要有前瞻性，然而目前來(lái)看前瞻性并不充分，例如土地規(guī)劃缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，工作評(píng)價(jià)缺乏動(dòng)態(tài)性，而且快速審查機(jī)制不完善。

2.規(guī)劃缺乏科學(xué)性與操作性

以前的土地規(guī)劃存在一些問(wèn)題，例如資料的缺失導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)口徑不一致，基準(zhǔn)數(shù)據(jù)不正確，專門(mén)研究不足，區(qū)域發(fā)展?jié)摿ρ信胁粶?zhǔn)，缺乏科學(xué)的指標(biāo)分解等，使得規(guī)劃的靈活性不足和可操作性較差，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的土地新增建設(shè)用地指標(biāo)分配過(guò)少，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)的新增建設(shè)用地指標(biāo)分配較高，土地利用不合理[2]。

（二）外部原因

在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立的背景下，直接資源控制薄弱而間接資源缺乏控制是造成土地規(guī)劃困難的主要原因。

1.土地利用規(guī)劃實(shí)施直接手段束控?zé)o力

土地利用的直接資源控制就是對(duì)土地如何利用進(jìn)行控制，這是最原始的手段，我國(guó)主要是通過(guò)新增建設(shè)用地控制來(lái)具體約束土地利用。

土地利用規(guī)劃，主要是政府為了規(guī)避“市場(chǎng)失靈”，同時(shí)為了提升土地利用效率而形成的政府干預(yù)手段。其由兩部分組成：其一，地方規(guī)劃；其二，個(gè)人、企業(yè)法人或者其他組織土地使用規(guī)劃。前者是主導(dǎo)。在實(shí)際工作中土地利用規(guī)劃的實(shí)施表明在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，法人和自然人才能夠按照規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用土地。

地方政府和中央政府存在博弈關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)土地利用規(guī)劃是從中央到地方的編制體制，主要考慮到了整體的利益，較少考慮地方訴求，特別是安排建設(shè)用地和耕地的指令[3]。新增建設(shè)用地的擴(kuò)大既有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又易于實(shí)現(xiàn)，但是現(xiàn)行的稅收共享制度讓地方政府在土地規(guī)劃過(guò)程里能夠獲得較大的稅收盈余，一旦這些稅收盈余被中央政府影響時(shí)，就會(huì)迫使地方政府采用一些措施來(lái)維護(hù)自己的利益。而且會(huì)利用手中規(guī)劃?rùn)?quán)利來(lái)尋求地方發(fā)展。目前，尚無(wú)明確的侵權(quán)法律責(zé)任在土地規(guī)劃中看到，并且很少有可用的法律條文來(lái)對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行控制，故此會(huì)存在土地規(guī)劃受長(zhǎng)官意愿影響的情況，導(dǎo)致規(guī)劃跟緊項(xiàng)目的問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生。

關(guān)于土地利用的微觀主體來(lái)說(shuō)，目前對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督缺乏有效的法律和法規(guī)。在現(xiàn)階段，對(duì)建設(shè)用地的批準(zhǔn)需要很多材料，涉及復(fù)雜的過(guò)程和需要花很多的時(shí)間。審批程序完成的建設(shè)項(xiàng)目需要加蓋50枚以上的公章，至少需要1-2年才能完成，但是在目前對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督中，缺乏有關(guān)管理和管理的法律法規(guī)。

2.間接手段于土地利用規(guī)劃實(shí)施中作用薄弱

一般來(lái)說(shuō)，指示性手段是政府土地利用規(guī)劃常用的間接手段。具體來(lái)說(shuō)是指政府根據(jù)指導(dǎo)目標(biāo)，采取綜合措施指導(dǎo)下級(jí)政府、個(gè)人、法人和其他組織自發(fā)實(shí)施土地利用、土地規(guī)劃。除了直接的行政干預(yù)外，它還包括一些政策和措施，例如經(jīng)濟(jì)和輿論。

現(xiàn)階段關(guān)于土地利用的問(wèn)題扎堆，比如外部環(huán)境影響、壟斷加劇、信息孤島等都十分普遍。故此土地市場(chǎng)對(duì)土地資源難以發(fā)揮優(yōu)化作用，因此我國(guó)政府才有了具體土地管理機(jī)制，來(lái)消除“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的影響。不過(guò)政府必須要明白一點(diǎn)，只有市場(chǎng)不能解決某個(gè)問(wèn)題時(shí)，政府才能通過(guò)行政干預(yù)來(lái)解決。經(jīng)濟(jì)制度與土地規(guī)劃的實(shí)施有關(guān)，我們用解決手段來(lái)解決問(wèn)題。由政府主導(dǎo)，顯示出過(guò)多的行政程序和人為干預(yù)，輕視了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。另外，當(dāng)前的土地定價(jià)和稅收政策很難在土地管理的合理規(guī)劃中發(fā)揮預(yù)期作用。

三、構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施策略

（一）保障規(guī)劃實(shí)施的法律措施

土地利用總體規(guī)劃保障措施里，法律措施具體為：中央有關(guān)單位、地方有關(guān)單位。這其中中央有關(guān)單位具有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并且可以對(duì)地方有關(guān)單位發(fā)布相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)定。

1.制定總體規(guī)劃實(shí)施條例

以最近的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，地方土地管理政策的環(huán)境有必要讓人性化管理和法治管理結(jié)合，如此可構(gòu)建良性的政策氛圍，讓有關(guān)規(guī)劃保障措施及時(shí)生效。具體操作中，政府可指定專門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃落實(shí)的部門(mén)，形成具體的管理方案以及監(jiān)察程序，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控，能夠?qū)Σ蛔袷乜傮w規(guī)劃的組織和個(gè)人予以嚴(yán)肅處理。

2.加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理的執(zhí)法檢查

地方政府必須要設(shè)立專門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)土地執(zhí)法，而政府主要負(fù)責(zé)對(duì)該部門(mén)的監(jiān)察和指導(dǎo)，保證該部門(mén)積極執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，能夠?qū)δ壳斑`規(guī)用地行為形成打壓，例如非法交易、非法占地等行為，以保證國(guó)有資產(chǎn)的安全。

（二）保障規(guī)劃實(shí)施的行政管理措施

1.修改土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)設(shè)立與管理方辦法

有必要實(shí)現(xiàn)土地年度計(jì)劃編制工作的精細(xì)化，對(duì)編制方法、編制依據(jù)進(jìn)行推敲，要確保有關(guān)資源得到優(yōu)化，從而提升土地資源利用效率。

2.建立土地利用規(guī)劃許可制度

對(duì)土地許可制度進(jìn)行探究，需要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃來(lái)對(duì)各地土地展開(kāi)排查，要明確每一塊土地使用途徑，讓土地用途管理變得更加高效。

（三）保障規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施

1.完善土地稅費(fèi)調(diào)控機(jī)制

第一，征收規(guī)劃調(diào)整費(fèi)用。可設(shè)立試驗(yàn)點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)某地頻繁地調(diào)整土地規(guī)劃政策時(shí)，需要加收一定額度的規(guī)劃調(diào)整費(fèi)，之后慢慢地形成固定制度。第二，為了保證土地被利用，對(duì)空地閑置情況予以治理，要加收空地稅，這樣可以避免土地浪費(fèi)。空地稅稅額一般要高出地價(jià)稅數(shù)倍，這樣才能讓投資者不敢空置土地。

2.設(shè)立土地發(fā)展權(quán)

該權(quán)利指的是根據(jù)土地目前利用狀態(tài)形成再開(kāi)發(fā)。土地發(fā)展權(quán)是土地利用規(guī)劃當(dāng)中的非常重要的組成，其對(duì)土地利用效率能夠積極進(jìn)行反饋，讓土地管理透明化，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃公正化。

（四）保障規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督措施

1.建立公眾參與制度

在土地規(guī)劃當(dāng)中群眾一直都被邊緣化，在現(xiàn)代社會(huì)背景下則需要重視群眾，要讓其參與進(jìn)來(lái)。其中可以吸收各行業(yè)以及學(xué)科專家意見(jiàn)，結(jié)合群眾為代表的普通公眾的意見(jiàn)來(lái)形成具體的土地管理制度。

2.建立規(guī)劃信息公開(kāi)查詢制度

必須要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息透明化，需要面對(duì)大眾開(kāi)通信息查詢平臺(tái)，讓公眾隨時(shí)可查信息，尤其是涉及到拆遷款的項(xiàng)目必須積極發(fā)布。通過(guò)查詢平臺(tái)也可以獲得群眾意見(jiàn)，接受詢問(wèn)，這樣可以確保查詢制度更加立體。

（五）保障規(guī)劃實(shí)施的科技管理措施

就目前而言，一些地方的土地規(guī)劃實(shí)施管理隊(duì)伍和實(shí)際工作成效沒(méi)有達(dá)到預(yù)期設(shè)想，主要是缺乏專業(yè)的人才。在土地管理當(dāng)中，必須要重視人才，需要對(duì)現(xiàn)有人才展開(kāi)培養(yǎng)，同時(shí)吸收新的人才，這樣可以保證土地管理隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)，讓土地管理工作持續(xù)開(kāi)展。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施有利于土地利用規(guī)劃的實(shí)施，在構(gòu)建土地規(guī)劃實(shí)施保障措施時(shí)可以從加強(qiáng)土地規(guī)劃科學(xué)技術(shù)研究；提高土地利用控制能力；創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)機(jī)制等三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，確保土地利用規(guī)劃能夠有效的展開(kāi)。