淺析高速鐵路建設用地管理

繆睿

東南大學 江蘇 南京 210000

引言

鐵路是我國綜合交通運輸體系中非常重要的一環，自2008年京津城際開通以來，我國高速鐵路迅速發展，在快速推進高鐵建設的同時，土地管理、耕地保護、林地保護等相關制度日益嚴格，項目用地審批難度進一步加大，阻礙鐵路建設順利進行。

1 概述建設高速鐵路的作用與意義

高速鐵路相較于其他運輸形式具有十分優越的優勢，其中最大的用途就是促使運輸更高速且快捷，可有效帶動區域經濟的發展，而且在列車統一調度的管控模式下，促使了其在運行量大和密度高的基礎上又更加的安全，還大大保證了運行的正點率，同時還擁有占地面積較小、輕污染和節能耗的特點，因此高速鐵路建設是極具意義和重大作用的一項工程。由于近些來建設用地管制逐漸嚴格，促使審批項目用地較為艱難，進而阻礙了鐵路建設行業的快速發展。對此，相關工作人員務必要結合當前高速鐵路建設用地的實況特點來展開客觀分析，同時找出當前項目用地管理的一些現狀問題，積極采取相應對策進行妥善解決。

2 高速鐵路建設用地特點

高速鐵路項目點多線長，一般長達數百公里；建設周期久，一般長達4到6年；項目涉及范圍廣，用地權屬紛繁復雜，涉及到農業用地、林業用地、居民住宅、廠礦企業等不同類型，以及電力、通信、管道等多種多樣的附屬物品。因此建設用地根據現場實際分為永久用地、臨時用地和“只補不征”用地。

永久用地是高速鐵路建設用地紅線范圍內的土地，包括站前路基、橋梁、隧道、站場等工程，站后“四電”、房建、給排水等工程的用地。站前工程用地多呈現帶狀化、條狀化；站后工程用地分散且較為零碎，尤其是 “四電”用地，少則幾十處多則上百處，面積不大，有的還涉及基本農田；此外還有因工程建設造成難以進行耕種作業的農村邊、夾角用地等。

臨時用地是為了滿足建設需要，施工期在建設用地紅線外臨時占用的土地，主要用于梁場、便道、取棄土場和材料加工場的建設，該部分臨時用地在建設任務完成后，需要按照批復的復墾方案進行土地復墾[1]。

“只補不征”用地是因高速鐵路建設，涉及到其他土地權益方的不改變土地權屬的用地，主要包括改河、改路、改渠等，該部分土地不征收但需給予用地補償、不辦理組卷報批的用地。

3 江蘇高速鐵路用地管理現狀

近年來，江蘇高速鐵路迅猛發展，在高速鐵路快速建成的同時，也遇到了一系列難題，其中土地問題是一個無法回避的問題。

江蘇高速鐵路建設分階段由不同單位牽頭組織，省鐵路建設領導小組負責統籌推進全省鐵路建設；省發改委負責全省鐵路網布局規劃；省鐵路辦負責預可、可研階段的相關協調、報批工作，該階段代行項目法人職責；省鐵路集團負責全省相關鐵路項目公司的組建，參與鐵路建設項目的前期工作，負責組織開展以省投資為主鐵路項目的初步設計、施工圖設計及相關報審工作，負責自主建設鐵路項目建設管理，對委托代建、設計施工總承包等項目履行省方出資人職責，負責相關建設期監管和協調工作；沿線地方政府履行征地拆遷主體責任，負責全面組織實施征地拆遷工作，做好鐵路建設需地方政府配合的各項工作。

在可研階段，省鐵路辦組織設計單位、設計咨詢單位和用地預審報批單位等對項目路基、橋梁、隧道、站房和四電等用地圖紙進行設計和審核，確定項目用地范圍，隨后向所在地省級國土資源管理部門申請并取得土地預審意見。

在項目開工建設前，項目公司根據施工圖設計方案，進行紅線用地組卷報批。在項目推進過程中，還需要對站后四電用地等進行二次組卷報批[2]。隨后由項目公司與設區市人民政府簽訂征地拆遷包干協議，設區市政府根據土地組卷批復情況，負責落實、組織征地拆遷工作，拆遷費用經雙方確認后計入地方資本金。

4 高速鐵路用地管理中存在的問題

4.1 用地預審中存在的問題

地預審批復是項目可研批復的前置條件，用地預審對引導項目合理選址，促進土地集約化利用和耕地保護、林地保護等方面發揮了重要作用。土地預審規模決定了正式用地規模。該階段工作中存在三個主要問題：一是項目建設單位介入前期工作較晚，根據鐵路建設項目管理特點，項目可研批復前，由省鐵路辦（政府部門）負責牽頭實施，建設單位在可研批復后方開始開展工作，這就導致可研批復的用地規模和經費測算難以與實際建設需求相匹配。二是可研階段，鐵路的線位和站位尚未完全確定，隨著建設方案優化、標準變化，項目建設內容也在不斷調整，實際土地組卷報批總規模往往會超過用地預審控制規模。三是部分項目可研階段用地預審申報時存在漏項現象，不包含四電用地。

4.2 土地組卷報批存在的問題

隨著土地使用制度改革的不斷深入，根據新《土地法》要求，建設項目用地需要先編制征地補償安置方案并公告、征求意見，辦理補償登記，隨后方可以進行土地組卷報批和征地拆遷。建設單位在該階段需向國土資源部門提供大量申請材料。該階段工作中存在兩個主要問題：一是由于高速鐵路建設一般采取站前、站后工程單獨批復，站后工程施工圖一般滯后站前工程6到9個月，如同步組卷報批，則站前工程現場施工將存在未批先建的違法用地現象。因此，在項目推進過程中，對站后四電用地等，需要進行二次組卷報批。根據自然資源部相關要求，重大項目用地組卷報批，需一次性地把全部用地（正線、站后“四電”等）全部組卷上報，但很難做到，在二次組卷上報“四電”等用地時，認為立項依據不充分，不予上報，但在實際工作中很難滿足。二是地方政府對站房等建設有擴大規模的需求，導致組卷報批規模超立項規模。

4.3 征地拆遷中存在的問題

征地拆遷一向是鐵路建設的難點，涉及國家、地方、集體和人的多方利益，各種類型的問題交錯復雜，矛盾相互交織[3]。該階段工作中存在兩個主要問題：一是被征地農民對補償標準存在不滿，由于鐵路線狀工程涉及多個市縣區，各地征地拆遷標準不統一，同時補償標準不能真實反映市場交易價格，被征地農民對補償標準存在不滿，征地拆遷過程中存在討價還價行為，延緩了征地拆遷的進度。二是由于投資控制的原因，鐵路主要靠政府來投資，市場化融資難以展開，鐵路建設的資金缺口較大，征地拆遷批復資金不足，隨著經濟的發展，土地資源越來越稀缺導致價值也日益增長。

5 高速鐵路用地管理對策研究

5.1 高速鐵路用地批復管理注意要點

首先，高速鐵路的建設必須從歷史和結合實際情況出發，并以此來制定出相應的建設用地管理制度以及用地確認權限等相關體系。在此過程上要嚴格按照國家的土地管理辦法以及關于確定土地使用權限的有關規定來進行。比如說：對于實際項目建設用地未超出當前批復用地面積時，可以通過指標調整、置換的形式進行處理，可以按照實際項目建設占用面積來重新調整認定勘查定界書；而對于實際項目建設用地面積超出了批復用地總面積時，可以對超出的用地面積采用確認核準的形式來處理，以實際項目占用面積重新予以調整以及認定勘查定界書的方式處理。

其次要明確已批復但超出鐵路建設實際使用范圍土地的管理使用意見。對于鐵路建設過程中由于線位調整等因素而導致的超出實際建設用地范圍的已批復土地，已批復未征用未占用的土地，與未批復已征用已占用的鐵路實際用地進行指標置換調整后，由地方政府收回使用；已批復、已征用、但未占用的土地，由地方政府與鐵路部門協商處理。

最后是完善控股合資鐵路的土地管理利用政策。目前一些鐵路建設企業控股合資鐵路土地大量閑置，存在違法占用和難以得到保護利用的風險。為解決該問題，需對土地綜合開發和鐵路土地合資合作開發的有關要求進行完善,對控股合資鐵路土地開發利用的管理模式和開發方式進行適當調整。如探索完全委托、部分委托、強化控股合資公司經營機構自主開發等模式，走市場化運作之路等。

5.2 提前開展規劃銜接，建設單位提前參與可研

為解決可研階段建設單位參與深度不足，各項規劃銜接不暢的問題，在鐵路建設用地預審前，由省鐵路辦和項目公司成員共同參與，加強項目建設與土地利用規劃的溝通，提高鐵路建設的預見性，與地方配套規劃相銜接。在項目前期開展用地預審相關工作，充分考慮土地利用問題，降低未來與土地利用規劃部門協調的難度。

5.3 放寬設計周期，提高設計成果質量，建設設計變更

為解決土地二次組卷和用地規模增加的問題，從可研階段就必須要求設計單位提高加強設計把關，認真聽取各方意見，高質量完成施工圖設計，同時根據國土資源部門要求，在站前站后施工圖全部設計完成后，一次性組卷，避免二次組卷缺少立項依據。

5.4 建立符合市場經濟的征地拆遷標準，加強資本金籌措

建議由省級政府以法律形式為基準，建立具有法律權威的征地拆遷補償制度，本著“公平、公正”和市場化的原則，制定征地拆遷補償標準和制度。同時反饋國鐵集團，在設計批復時充分考慮地區經濟發展情況，審核征地拆遷指標。

6 結束語

6.1 在高速鐵路建設項目管理中，要強化各相關方之間的協作，重視用地管理，才能依法合規進行項目建設。

6.2 土地組卷報批工作要創新方式方法，正視存在的問題，站前、站后工程一體化設計，同步報批。