國土空間規(guī)劃體系下城市設計管控對策研究

張婧

武漢市自然資源和規(guī)劃信息中心 湖北 武漢 430000

城市設計是城市人居環(huán)境改造和高質量發(fā)展的重要手段和措施，彌補了城市規(guī)劃在空間形態(tài)管控上的不足，在城市特色風貌營造、建設宜居環(huán)境、歷史文化保護等方面發(fā)揮重要作用。《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，“運用城市設計、大數(shù)據(jù)等手段改進國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設計在國土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質中的重要作用。目前國內城市已廣泛開展相關工作，但是對于城市設計的管控要求如何更好作用于規(guī)劃管理還需更加深入的研究探討。

1 城市設計的發(fā)展與實踐

城市設計主要關注空間環(huán)境的塑造，既注重審美藝術性，同時也是一種理性分析行為。城市設計研究人在環(huán)境中的行為特征、分析人與空間的感知和互動關系、傳承物質空間的演化發(fā)展，運用定性和定量的研究方法。早期國外城市設計以設計城市的藝術原則為主，通過大量調查，探索人們如何感知所生活的城市，由此推導出好的公共空間的設計原則，并認為優(yōu)秀的設計將產(chǎn)生積極正面的影響。國內城市設計除了吸收國際城市設計的成功經(jīng)驗外，逐漸發(fā)展出具有自身特點的設計內涵和實踐方式。

2 現(xiàn)階段城市設計面臨的新挑戰(zhàn)

2.1 國土規(guī)劃體系下城市設計價值理念亟需轉變

縱觀城市設計的發(fā)展歷程，城市設計最初內化于城市規(guī)劃中，隨著對城市空間品質要求的提升，城市設計成為獨立的設計形式，作為控制性規(guī)劃與建筑方案間的銜接，初衷是落實控制性詳細規(guī)劃的控制要求并指導建筑方案設計。隨著城市設計應用越來越廣泛，目前需在規(guī)劃編制體系中全域全層次貫穿城市設計的方法，因此，城市設計的目標和價值體系不應僅局限在城市形態(tài)、空間環(huán)境優(yōu)化的范疇，還需要和規(guī)劃體系的價值目標緊密結合。

2.2 城市設計與法定規(guī)劃銜接不足

控制性詳細規(guī)劃是目前建設項目實施的主要依據(jù)，其管控要素包括用地性質、強度分區(qū)、容積率、建筑密度等定量指標。但作為獨立體系的傳統(tǒng)城市設計，以空間要素設計為主要內容，脫離于國土空間規(guī)劃，其管控要素難以納入國土空間規(guī)劃的一張圖，即參與法定化的管控，僅僅作為規(guī)劃指引，其管理力度、管控機制還有待提升完善。

2.3 城市設計新技術應用相對薄弱

隨著信息技術、大數(shù)據(jù)、城市仿真等新技術在規(guī)劃領域的廣泛應用，城市設計也需借助信息化的手段提升城市管理決策的科學性。當前城市設計主要運用三維建模技術輔助規(guī)劃建筑方案決策，在生態(tài)、景觀、風道、海綿城市等定量分析評價方面的運用還不足。

3 新時期城市設計管控優(yōu)化路徑

3.1 加強城市設計對國土空間規(guī)劃價值理念的傳導作用

城市設計不應局限于小尺度的公共空間，要與法定規(guī)劃體系的多層次規(guī)劃融合，不僅要營造個性化的城市特色空間和形態(tài)，創(chuàng)造具有宜人尺度的場所環(huán)境，還應該表達更深層次的價值取向。黨的十八大提出加快推進生態(tài)文明建設，在此背景下，生態(tài)理念應貫穿于規(guī)劃建設管理全過程。按照國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，城市設計的價值理念應在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等內涵進行更多元化的思考，在規(guī)劃體系中突出整體性、協(xié)調性、系統(tǒng)性。在城市設計過程中要樹立生態(tài)城市的建設理念，以此促進城市社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。還應當結合城市主體功能、地域特征、人文環(huán)境等因素綜合考慮。以武漢市為例，將城市設計為抓手，探索實現(xiàn)從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃的轉型，創(chuàng)新提出“全體系、全覆蓋、全周期、全要素”城市設計工作核心框架，形成“武漢模式”。

3.2 將城市設計管控內容納入國土空間規(guī)劃一張圖

在《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，城市設計定位為提升國土空間規(guī)劃的技術手段，因此，需研究探索國土空間規(guī)劃體系五級三類規(guī)劃如何應用城市設計的技術方法，并將城市設計成果反饋、固化到控制性詳細規(guī)劃的控制指標以及規(guī)劃條件中，對城市的風貌特色、空間環(huán)境品質發(fā)揮積極作用。同時，城市設計的空間管控引導的要求應梳理細化，使其條目化、指標化，納入到國土空間規(guī)劃一張圖中，將提高規(guī)劃編制和管理水平貫穿于國土空間規(guī)劃的各層級、各階段。武漢市城市設計在規(guī)劃建筑管理中主要應用在定條件、優(yōu)方案兩個方面，即利用城市設計指導完善地塊出讓條件以及利用城市設計指導優(yōu)化地塊方案設計，對重點片區(qū)的規(guī)劃方案起到很好的指導作用。

3.3 充分運用城市設計新技術

信息技術近年廣泛運用于空間規(guī)劃，在快速獲取分析城市信息、解決處理城市問題、保障城市高效科學運行等方面科學支撐了規(guī)劃管理決策。與過去通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)對比分析不同，規(guī)劃技術方法更注重全面運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、城市仿真等技術，模擬城市運行、輔助城市健康發(fā)展。另外，通過信息網(wǎng)絡，多元主體共同參與城市決策實現(xiàn)利益共贏也是發(fā)展方向。城市設計技術采用構建現(xiàn)狀三維地理信息模型、城市設計模型數(shù)據(jù)庫，結合城市設計管控體系，在城市設計綜合管理平臺實現(xiàn)輔助規(guī)劃審批管理。在目前的技術支持下，該平臺應面向設計者、管理者、公眾提供更加完善的服務，包括決策審批輔助平臺、建設動態(tài)管理平臺、公共參與平臺在內的技術支撐平臺，提供設計方案與周邊環(huán)境協(xié)調性分析、規(guī)劃建設項目選址和規(guī)劃條件推敲、建筑方案比對以及直觀的空間展示功能，讓公眾全面了解城市形象，參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃。

4 武漢城市設計體系的構建與探索

按照2017年住建部發(fā)布的《城市設計管理辦法》，城市設計是落實城市規(guī)劃、指導設計、塑造城市特色風貌的有效手段，貫穿于城市規(guī)劃建設管理全過程。同年7月，武漢市被列為第二批城市設計試點城市，主要工作包括探索建立有利于塑造城市特色的管理制度，因地制宜開展城市設計；堅持問題導向，使用信息化等新技術，做有用實用的城市設計；劃定城市成長坐標，保護城市歷史格局，延續(xù)城市文脈；結合“城市雙修”，開展城市設計，推動城市轉型發(fā)展。按照城市設計試點工作安排，武漢進行了積極探索，推進城市設計全周期管理和全要素實施，構建了“3+1”的城市設計編制體系，即分別對應總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，構建了總體城市設計、分區(qū)城市設計、控規(guī)升級版城市設計，以及專項城市設計為支撐的城市設計編制體系。其中，總體城市設計構建“北峰南澤、一核兩軸、六楔百湖”的城市總體格局風貌，提出打造兩江四岸風貌核心區(qū)、東西山系與長江兩岸的山水十字風貌廊道，完善六條綠楔入城的開放空間體系，以及營造高品質的城市濱水公共空間體系。分區(qū)城市設計主要傳導總體城市設計的要求，主要面向新城區(qū)選擇試點開展分區(qū)城市設計編制。控規(guī)升級城市設計以城市動靜分區(qū)為基礎，在控制性詳細規(guī)劃的基礎上進一步將管控要求精細化，一方面實現(xiàn)地上地下一體化管理，另一方面劃定三個不同等級的分級管控區(qū)域，形成差異化的城市設計管控標準。專項城市設計主要開展了城市街道設計導則研究，老舊社區(qū)環(huán)境改造、城市微空間改造、2019年軍運會重點區(qū)域建筑立面改造等工作。在機制和標準建立上，分別制定了《武漢市中心城區(qū)控規(guī)升級版城市設計編制及管理實施工作方案》、《武漢市城市設計編制與管理技術要素庫》等，為城市設計工作開展提供保障。在城市設計新技術工具的應用上，武漢市針對城市設計的立體化管控要求，升級了現(xiàn)有城市設計三維輔助決策平臺，可以對十余項城市設計管控要素進行三維對比分析，并對城市設計的成果進行評價；利用“眾規(guī)武漢”微信公眾號，及時發(fā)布規(guī)劃設計成果，征求、分析、采納公眾提出的意見，以及策劃城市設計項目，征集國內外設計機構參與武漢城市設計等。在近年的探索實踐中，武漢逐步形成了具有自身特色的城市設計編制管理體系并在不斷完善，重點地區(qū)的城市設計已在規(guī)劃實施中初顯成效。

結語

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和不斷完善，城市設計將作為提升全域國土空間規(guī)劃品質的重要抓手，更加深入與各層級規(guī)劃融合，為塑造城市生態(tài)格局、延續(xù)城市文脈、提升空間品質發(fā)揮積極作用，進一步增強城市宜居性。