國土空間規(guī)劃體系下城市設(shè)計(jì)管控對策研究

張婧

武漢市自然資源和規(guī)劃信息中心 湖北 武漢 430000

城市設(shè)計(jì)是城市人居環(huán)境改造和高質(zhì)量發(fā)展的重要手段和措施，彌補(bǔ)了城市規(guī)劃在空間形態(tài)管控上的不足，在城市特色風(fēng)貌營造、建設(shè)宜居環(huán)境、歷史文化保護(hù)等方面發(fā)揮重要作用。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，“運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)等手段改進(jìn)國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質(zhì)中的重要作用。目前國內(nèi)城市已廣泛開展相關(guān)工作，但是對于城市設(shè)計(jì)的管控要求如何更好作用于規(guī)劃管理還需更加深入的研究探討。

1 城市設(shè)計(jì)的發(fā)展與實(shí)踐

城市設(shè)計(jì)主要關(guān)注空間環(huán)境的塑造，既注重審美藝術(shù)性，同時(shí)也是一種理性分析行為。城市設(shè)計(jì)研究人在環(huán)境中的行為特征、分析人與空間的感知和互動關(guān)系、傳承物質(zhì)空間的演化發(fā)展，運(yùn)用定性和定量的研究方法。早期國外城市設(shè)計(jì)以設(shè)計(jì)城市的藝術(shù)原則為主，通過大量調(diào)查，探索人們?nèi)绾胃兄畹某鞘校纱送茖?dǎo)出好的公共空間的設(shè)計(jì)原則，并認(rèn)為優(yōu)秀的設(shè)計(jì)將產(chǎn)生積極正面的影響。國內(nèi)城市設(shè)計(jì)除了吸收國際城市設(shè)計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)外，逐漸發(fā)展出具有自身特點(diǎn)的設(shè)計(jì)內(nèi)涵和實(shí)踐方式。

2 現(xiàn)階段城市設(shè)計(jì)面臨的新挑戰(zhàn)

2.1 國土規(guī)劃體系下城市設(shè)計(jì)價(jià)值理念亟需轉(zhuǎn)變

縱觀城市設(shè)計(jì)的發(fā)展歷程，城市設(shè)計(jì)最初內(nèi)化于城市規(guī)劃中，隨著對城市空間品質(zhì)要求的提升，城市設(shè)計(jì)成為獨(dú)立的設(shè)計(jì)形式，作為控制性規(guī)劃與建筑方案間的銜接，初衷是落實(shí)控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制要求并指導(dǎo)建筑方案設(shè)計(jì)。隨著城市設(shè)計(jì)應(yīng)用越來越廣泛，目前需在規(guī)劃編制體系中全域全層次貫穿城市設(shè)計(jì)的方法，因此，城市設(shè)計(jì)的目標(biāo)和價(jià)值體系不應(yīng)僅局限在城市形態(tài)、空間環(huán)境優(yōu)化的范疇，還需要和規(guī)劃體系的價(jià)值目標(biāo)緊密結(jié)合。

2.2 城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃銜接不足

控制性詳細(xì)規(guī)劃是目前建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)，其管控要素包括用地性質(zhì)、強(qiáng)度分區(qū)、容積率、建筑密度等定量指標(biāo)。但作為獨(dú)立體系的傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)，以空間要素設(shè)計(jì)為主要內(nèi)容，脫離于國土空間規(guī)劃，其管控要素難以納入國土空間規(guī)劃的一張圖，即參與法定化的管控，僅僅作為規(guī)劃指引，其管理力度、管控機(jī)制還有待提升完善。

2.3 城市設(shè)計(jì)新技術(shù)應(yīng)用相對薄弱

隨著信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、城市仿真等新技術(shù)在規(guī)劃領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，城市設(shè)計(jì)也需借助信息化的手段提升城市管理決策的科學(xué)性。當(dāng)前城市設(shè)計(jì)主要運(yùn)用三維建模技術(shù)輔助規(guī)劃建筑方案決策，在生態(tài)、景觀、風(fēng)道、海綿城市等定量分析評價(jià)方面的運(yùn)用還不足。

3 新時(shí)期城市設(shè)計(jì)管控優(yōu)化路徑

3.1 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)對國土空間規(guī)劃價(jià)值理念的傳導(dǎo)作用

城市設(shè)計(jì)不應(yīng)局限于小尺度的公共空間，要與法定規(guī)劃體系的多層次規(guī)劃融合，不僅要營造個(gè)性化的城市特色空間和形態(tài)，創(chuàng)造具有宜人尺度的場所環(huán)境，還應(yīng)該表達(dá)更深層次的價(jià)值取向。黨的十八大提出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在此背景下，生態(tài)理念應(yīng)貫穿于規(guī)劃建設(shè)管理全過程。按照國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，城市設(shè)計(jì)的價(jià)值理念應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等內(nèi)涵進(jìn)行更多元化的思考，在規(guī)劃體系中突出整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。在城市設(shè)計(jì)過程中要樹立生態(tài)城市的建設(shè)理念，以此促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。還應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市主體功能、地域特征、人文環(huán)境等因素綜合考慮。以武漢市為例，將城市設(shè)計(jì)為抓手，探索實(shí)現(xiàn)從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新提出“全體系、全覆蓋、全周期、全要素”城市設(shè)計(jì)工作核心框架，形成“武漢模式”。

3.2 將城市設(shè)計(jì)管控內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃一張圖

在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中，城市設(shè)計(jì)定位為提升國土空間規(guī)劃的技術(shù)手段，因此，需研究探索國土空間規(guī)劃體系五級三類規(guī)劃如何應(yīng)用城市設(shè)計(jì)的技術(shù)方法，并將城市設(shè)計(jì)成果反饋、固化到控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)以及規(guī)劃條件中，對城市的風(fēng)貌特色、空間環(huán)境品質(zhì)發(fā)揮積極作用。同時(shí)，城市設(shè)計(jì)的空間管控引導(dǎo)的要求應(yīng)梳理細(xì)化，使其條目化、指標(biāo)化，納入到國土空間規(guī)劃一張圖中，將提高規(guī)劃編制和管理水平貫穿于國土空間規(guī)劃的各層級、各階段。武漢市城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃建筑管理中主要應(yīng)用在定條件、優(yōu)方案兩個(gè)方面，即利用城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)完善地塊出讓條件以及利用城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)優(yōu)化地塊方案設(shè)計(jì)，對重點(diǎn)片區(qū)的規(guī)劃方案起到很好的指導(dǎo)作用。

3.3 充分運(yùn)用城市設(shè)計(jì)新技術(shù)

信息技術(shù)近年廣泛運(yùn)用于空間規(guī)劃，在快速獲取分析城市信息、解決處理城市問題、保障城市高效科學(xué)運(yùn)行等方面科學(xué)支撐了規(guī)劃管理決策。與過去通過經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)對比分析不同，規(guī)劃技術(shù)方法更注重全面運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、城市仿真等技術(shù)，模擬城市運(yùn)行、輔助城市健康發(fā)展。另外，通過信息網(wǎng)絡(luò)，多元主體共同參與城市決策實(shí)現(xiàn)利益共贏也是發(fā)展方向。城市設(shè)計(jì)技術(shù)采用構(gòu)建現(xiàn)狀三維地理信息模型、城市設(shè)計(jì)模型數(shù)據(jù)庫，結(jié)合城市設(shè)計(jì)管控體系，在城市設(shè)計(jì)綜合管理平臺實(shí)現(xiàn)輔助規(guī)劃審批管理。在目前的技術(shù)支持下，該平臺應(yīng)面向設(shè)計(jì)者、管理者、公眾提供更加完善的服務(wù)，包括決策審批輔助平臺、建設(shè)動態(tài)管理平臺、公共參與平臺在內(nèi)的技術(shù)支撐平臺，提供設(shè)計(jì)方案與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)性分析、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目選址和規(guī)劃條件推敲、建筑方案比對以及直觀的空間展示功能，讓公眾全面了解城市形象，參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃。

4 武漢城市設(shè)計(jì)體系的構(gòu)建與探索

按照2017年住建部發(fā)布的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》，城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段，貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程。同年7月，武漢市被列為第二批城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市，主要工作包括探索建立有利于塑造城市特色的管理制度，因地制宜開展城市設(shè)計(jì)；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，使用信息化等新技術(shù)，做有用實(shí)用的城市設(shè)計(jì)；劃定城市成長坐標(biāo)，保護(hù)城市歷史格局，延續(xù)城市文脈；結(jié)合“城市雙修”，開展城市設(shè)計(jì)，推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。按照城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)工作安排，武漢進(jìn)行了積極探索，推進(jìn)城市設(shè)計(jì)全周期管理和全要素實(shí)施，構(gòu)建了“3+1”的城市設(shè)計(jì)編制體系，即分別對應(yīng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃，構(gòu)建了總體城市設(shè)計(jì)、分區(qū)城市設(shè)計(jì)、控規(guī)升級版城市設(shè)計(jì)，以及專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)為支撐的城市設(shè)計(jì)編制體系。其中，總體城市設(shè)計(jì)構(gòu)建“北峰南澤、一核兩軸、六楔百湖”的城市總體格局風(fēng)貌，提出打造兩江四岸風(fēng)貌核心區(qū)、東西山系與長江兩岸的山水十字風(fēng)貌廊道，完善六條綠楔入城的開放空間體系，以及營造高品質(zhì)的城市濱水公共空間體系。分區(qū)城市設(shè)計(jì)主要傳導(dǎo)總體城市設(shè)計(jì)的要求，主要面向新城區(qū)選擇試點(diǎn)開展分區(qū)城市設(shè)計(jì)編制。控規(guī)升級城市設(shè)計(jì)以城市動靜分區(qū)為基礎(chǔ)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將管控要求精細(xì)化，一方面實(shí)現(xiàn)地上地下一體化管理，另一方面劃定三個(gè)不同等級的分級管控區(qū)域，形成差異化的城市設(shè)計(jì)管控標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)主要開展了城市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則研究，老舊社區(qū)環(huán)境改造、城市微空間改造、2019年軍運(yùn)會重點(diǎn)區(qū)域建筑立面改造等工作。在機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)建立上，分別制定了《武漢市中心城區(qū)控規(guī)升級版城市設(shè)計(jì)編制及管理實(shí)施工作方案》、《武漢市城市設(shè)計(jì)編制與管理技術(shù)要素庫》等，為城市設(shè)計(jì)工作開展提供保障。在城市設(shè)計(jì)新技術(shù)工具的應(yīng)用上，武漢市針對城市設(shè)計(jì)的立體化管控要求，升級了現(xiàn)有城市設(shè)計(jì)三維輔助決策平臺，可以對十余項(xiàng)城市設(shè)計(jì)管控要素進(jìn)行三維對比分析，并對城市設(shè)計(jì)的成果進(jìn)行評價(jià)；利用“眾規(guī)武漢”微信公眾號，及時(shí)發(fā)布規(guī)劃設(shè)計(jì)成果，征求、分析、采納公眾提出的意見，以及策劃城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目，征集國內(nèi)外設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)參與武漢城市設(shè)計(jì)等。在近年的探索實(shí)踐中，武漢逐步形成了具有自身特色的城市設(shè)計(jì)編制管理體系并在不斷完善，重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)已在規(guī)劃實(shí)施中初顯成效。

結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和不斷完善，城市設(shè)計(jì)將作為提升全域國土空間規(guī)劃品質(zhì)的重要抓手，更加深入與各層級規(guī)劃融合，為塑造城市生態(tài)格局、延續(xù)城市文脈、提升空間品質(zhì)發(fā)揮積極作用，進(jìn)一步增強(qiáng)城市宜居性。