山地（小）城市規劃建設管理策略研究
——以鎮安縣為例

李紅濤 郭高林 劉濟青

中國建筑西北設計研究院有限公司 陜西 西安 710018

1 概述

我國是多山國家,山區面積廣大,約占全國總面積的2/3，山地城市分布廣、類型多，截至2020年初，我國有建制市686個，據粗略統計其中山地城市至少約200個以上；而在全國2800多個縣城中，屬于山地城市的約有1400多個。21世紀以來，隨著我國城市化程度的不斷提高，城市建設用地規模需求不斷地增加，“攤大餅”形式的發展模式已逐步淘汰，交通發展不斷縮小大城市與周邊城鎮的時間距離，山地小城市具有環境資源優勢，但也存在環境污染等弊病，要使土地得到合理利用，城市更新建設與現狀運行相協調，就要求山地城市的規劃要有地方適用性；城市建設要考慮居民日益增長的精神需求；城市管理從單一的“管理”轉變為多元化的“配合與引導”。

2 山地城市概念及一般規律

2.1 山地城市的概念

山地城市也叫山城，在國外也有稱作斜面都市，如日本；或坡地城市，即指城市修建在傾斜的山坡上，如歐美；以上這些定義只考慮了城市建設的“坡度”這一要素，忽略了山地城市周圍的地貌、環境、垂直梯度上的變化等特征，而這些因素對城市規劃、建設、管理具有重要的影響。我國根據自然特征及發展狀況將山地城市分為基本型山地城市和擴展型山地城市[1]。

鎮安縣為基本型山地城市。

2.2 山地小城市一般規律

在山地城市形態中，地貌占據著至關重要的位置，是其重要的組成部分和因素，對當地的生態和氣候產生了重要的影響[2]。

山地小城市地貌豐富，山水交融，具有豐富的動植物、礦產及水資源。但往往用地極為緊張、地形復雜、坡度大，這使其基建投資費用高于一般大中山地城市，加之與外界交通聯系不便，導致經濟發展滯后。

山地小城市的擴張主要以舊城改造為主，沿河流方向發展，并逐漸向外圍拓展。其初期交通閉塞，逐漸的通往周邊中心城市的道路不斷增加，社會經濟逐步發展。

3 山地小城市問題歸類及剖析（以鎮安縣為例）

山地小城市的規劃建設須在全面分析其特點的基礎上進行。

鎮安縣地處秦嶺南麓中段，陜西省東南部，地勢自西北向東南傾斜，山勢縱橫交錯，形成掌形葉脈狀地貌，最突出的特征是山地面積廣大，山河相間，有“九山半水半分田”之稱。縣域人口約30萬，是典型的Ⅰ型山地小城市[3]。

3.1 問題歸類及剖析

下文以鎮安縣主城區為例，從山地城市的空間布局、建筑風貌、豎向控制、景觀、道路交通、市政基礎設施、公共服務設施、綜合防災、城市管理模式等九方面探討其規劃、建設、管理策略。通過理論與實踐相結合的方法，以期為山地城市的規劃建設管理提供參考策略。

經研究，其現狀特征可概括如下：

（1）用地狀況。鎮安縣四面環山，依山而建。城區人均建設用地低于國家標準，功能分區不明確，空間組織效率低。各類用地混雜，不成體系。

（2）空間組織。一是空間發展邊界不明確；二是當前城市結構過度關注南北向發展軸線，忽視了內部東西向軸帶的發展建設；三是中心城區用地功能過于多樣；四是城區空間結構未成環狀，外圍組團與中心城區缺少交通聯系。

（3）建筑風貌。大多區域無明顯風貌，建筑密度過大。城市天際線無序列感，建筑立面風格多樣缺乏統一。

（4）豎向控制。鎮安縣整體地勢西北高，東南低。建設用地坡度大多在3%-10%，建成區與山腳銜接處坡度在10%-25%，部分區域在25%-50%，其中坡度在10%之內的建設用地所占比例較高[4]。

在地形變化較大區域，建筑長邊大多順應等高線布置，但建筑出入口與道路高差較大，踏步較多，擠占道路空間。沿街建筑室外踏步高度與長度無統一規格。城區建設對土體造成擾動或破壞，在道路與場地、場地與場地之間形成高差，部分地段修建有擋墻、護坡，個別地段未做防護措施，存在安全隱患。

（5）環境景觀。植被生長良好，但整體景觀不成體系。乾佑河、縣河穿城而過，河床泥沙淤積，雜草叢生。兩岸污水排放，并布置有弱電線纜。多數街道尺度宜人，部分尺度狹窄，界面風格不連續，景觀缺乏整體性。占道經營嚴重，衛生條件較差。

（6）道路交通。受水系、山體影響，形成了不成系統的自由式道路網架。火車站1座，汽車站2座。無公共停車場，有3條公交線，至各鄉鎮均有公交，但無固定停靠站。

（7）市政基礎設施。縣城共有水廠三處，供水管道敷設完善，供水能力基本滿足需求。但枯水期水源不足；水源地至凈水廠原水輸水為單管道，用水安全系數低；縣凈水廠供水能力偏小；部分區域供水管道為樹枝狀結構，供水安全性差。雨污合流，污水進入自然水體。

配電網設備自動化程度低，高耗能、老舊待淘汰設備仍在運行；管網調整困難；電纜多為架空敷設。

（8）公共服務設施。城區有一級醫院2所，二級醫院3所，鄉鎮醫院1所。現有床位數不足，設施陳舊，亟待更新。

幼兒園共13所、初中3所，高中3所、小學4所。教育資源不足，學生超員。中學配套設施不全。幼兒園分布不合理，就近入學難度大；學校室外活動空間較小，建筑層數過高等。

（9）綜合防災

排洪渠年久失修、雨污水入渠；消防車作業面小，撲救受限；城區建設已飽和，人防配建難度大；城北有一處特大級地質災害隱患點。

（10）城市管理。目前仍采用傳統的城市管理模式，執法交叉、重復管理和管理“真空”現象屢有發生。

3.2 鎮安縣城市發展主要規律

（1）定位。鎮安縣在老版總規中確定縣城性質為以絲綢和食品工業為主的商貿流通和交通發達的城鎮。目前定位為秦嶺國家中央森林公園核心區、國家和省級重點生態功能區、西安大都市邊緣區、西安市后花園、商洛市北門戶。

（2）空間布局。初期以舊城改造為主，上版總規確定城鎮的用地發展方向為向北、向南發展，適度向西發展，調整北部功能，縣城框架逐漸拉大。

（3）道路交通。由初期的自由式道路網架，逐步形成主干道相接、次干道穿插、支路輔助的完整路網框架。

4 山地城市的發展策略研究

4.1 縣城發展規律啟示

（1）定位。鎮安從封閉逐步走向開放，從陜南小城逐步演變為西安大都市輻射組團、西安后花園、國家生態重鎮。

（2）空間布局。作為山區城市，受地形、河流等因素影響，縣城空間組織效率低，要素流動速度低。隨著縣城框架的拉大，空間結構不斷向串珠式、環狀演化。

（3）旅游產業。西安到鎮安由6小時縮短至30分鐘，必會涌入大量游客，促進旅游發展。

4.2 總體發展策略

全面貫徹黨的十八大、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，順應縣城發展演化規律，轉變城市發展方式，強化新型城市建設，科學組織交通，優化空間結構，提升基礎設施，塑造特色風貌，創新管理體制，打造“魅力、文化、智慧、宜居”新鎮安。

因地制宜，把握山地城市發展特征，做好專項規劃。綜合評估環境容量，確定城市發展規模，科學構建開發指標體系。

4.2 規劃策略

（1）分析現行總規，掌握其發展適應性。老版總規已不適應目前的發展。其在規劃區范圍、禁止、限制和適宜建設的地域范圍、研究中心城區空間增長邊界等部分內容未做說明；各地塊未按照控規進行控制；專項規劃中，各規劃統計口徑、編審程序等不同。

（2）做好規劃調研工作，詳細了解城市發展規律。評估上版總規，掌握城市發展方向和空間布局是否與規劃一致以及階段性目標的落實情況，各項強制性內容的執行情況。通過對山地城市定位變化、城市空間結構演變、城市交通體系建設、基礎設施布局特點等方面的研究，把握其基本規律。合理確定縣城發展規模，科學構建縣城開發指標體系。

（3）掌握現狀發展，加快推進總規修編工作。鎮安縣在主體功能區劃的基礎上，強化縣城與西康高速、G210、G345的聯系。科學劃定城市發展邊界。按照縣城空間拓展要求，結合重大交通項目的建設，合理確定縣城規劃區，對各項建設的用地范圍進行控制。優化縣城交通網絡，理順山水關系，合理確定城區發展方向。

（4）以總規為主導，加強城市設計。優先以縣城門戶區及其他重要節點處開展城市設計，統籌建筑布局，體現地域特征。

（5）因地制宜，加強城市專項規劃的編制工作。適應縣城發展需求，開展專項規劃編制，完善規劃體系，指導城市建設。

（6）完善規劃制度，開展多規合一。按照“發展戰略+空間布局+實施策略”的工作思路，以城鄉規劃為統領，以空間坐標為核心，通過“五定”，實現“五統”，實現各類規劃的有機銜接，建立健全上下銜接的空間規劃體系，提高行政審批效率，構建立體空間格局。

4.3 建設策略

城市建設研究主要從城市用地、空間布局、建筑風貌、豎向控制、環境景觀、道路交通、市政設施、公共設施8個方面入手。

（1）嚴控用地形式。嚴格執行節約土地、集約發展的建設原則，為城區做“減法”，降低居住用地比例，增加公共服務設施比例。行政辦公區，統一外遷，集中建設。

（2）做好空間布局建設。加強通過G210與外界的聯系。確定沿鎮云公路、西康高速向西、向南拓展。優化交通組織，構建“兩軸、八片區”的空間布局結構。優化功能組織，減輕中心城區壓力，帶動外圍組團發展。建設以主干道為主，內外環路為輔的道路網。

（3）建設特色城市建筑風貌。一是城市設計從空間上統籌城市建筑布局，協調城市風貌，體現城市地域特征、民族特色和時代風貌。嚴格把控單體建筑設計方案。二是保護街區歷史文化風貌。

（4）做好城市豎向控制。城市豎向規劃是一項系統的、龐大的工程，是城市規劃的重要組成部分，需要在城市規劃編制的不同層次上逐步深化。[4]嚴格管控豎向規劃，借鑒其他優秀山地城市的相關規定，把完善的豎向控制標準和引導策略納入城市總體規劃中。規劃審批部門應設立對建設項目豎向設計、基地出入口及室外管線綜合銜接口的審批程序。嚴格控制各水體的標高，采取有效措施減少河道淤積，嚴格控制地下水位較高區域施工質量。嚴格控制規劃區內防護工程結構標準、建筑退距結構形式等。

減少對原地形地貌、地表植被、水系的擾動和損毀；嚴禁在地質災害高、中易發區進行深挖高填[5]。

（5）多方面進行環境景觀建設。結合本地特色，遵循“滿足使用功能”，“創造生態效益”，“堅持以人為本”，“確保環境協調”，“體現地域特色” 的原則，對城市景觀進行提升改造。

（6）交通建設。建立布局合理、快捷高效的道路交通體系，對外交通重點強化大區域中道路交通的通達性，加強與周邊區域聯系。對內優化路網結構，建設組團間快速路，構建合理的道路網系統。建設安全快捷的步行交通體系。合理構建公交網絡。

4.4 管理策略

（1）健全管理體制。理順管理體制，構建城市管理執法新體制；實行“聯合管理”，組建規范統一的城市管理執法部門；建立更加有效的管理、執法、監督工作評價考核機制。

（2）推進依法管理。嚴懲規劃建設管理違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規成本。

（3）提高執法水平。規范執法制度與辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。強化外部監督機制與內部監督機制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。

（4）創新城市管理方式。加強城市管理和服務體系智能化建設，積極推進城市管理數字化、智慧化。

（5）創新治理方式。引入市場機制，發揮市場作用，吸引社會力量和社會資本參與鎮安城市管理。

5.結束語

山地城市規劃建設管理與平原城市相比更加復雜，其關鍵在于對山地城市的用地現狀、空間布局、建筑風貌、豎向布局、環境景觀、市政基礎設施、道路交通等現狀特征的把握和了解，山地城市的自然地貌在很大程度上制約了規劃。本文以鎮安縣為例，詳細分析了鎮安縣的現狀特征，總結出了涵蓋縣城各方面的十個要素。針對存在的問題提出了相應的策略。對山地城市進行詳細的規劃、建設及管理研究，不僅是山地城市經濟發展的需要，更是保護好、利用好山地城市土地資源的迫切需要。