國土空間背景下城市新型基礎設施規劃編制思考

王月煒

遼寧省大連市大連理工大學建筑與藝術學院 遼寧 大連 116024

在國土空間規劃施行過程中，各類空間規劃編制實施迫在眉睫。新型基礎設施作為新型城市的重要組成部分，對構建現代化智慧城市意義重大。當前國家層面尚未確立與國土空間規劃體系相協調的新型基礎設施規劃體系。在沒有明確規劃指導的情況下，工程建設是不可逆的過程，不恰當的新型基礎設施建設容易造成資源浪費和安全風險。

然而，對于新型基礎設施規劃與國土空間規劃的關系及新型基礎設施規劃編制的體系性研究仍較為缺乏。因此，本文嘗試結合各地新型基礎設施規劃實踐，探究和國土空間規劃相銜接的新型基礎設施規劃編制體系，整理各層級新型基礎設施規劃的主要思路與內容，以期為新型基礎設施規劃的建設提供規劃指引。

1 理解創新基礎設施內涵，創新基礎設施是城市現代化重要組成部分

1.1 新基建是穩定投資、擴大內需，新時期經濟增長的主要動力

能源、交通等傳統基建項目經過持續幾十年的高效建設，當前數量及質量都處于世界前列，傳統基礎設施對經濟的拉動作用日漸式微。即使當前新基建規模、數量不能與傳統基建項目相提并論，但因其科技含量高、需求量大，所以發展潛力巨大。在此基礎上，“新基建”的繁榮會帶動數字經濟發展，誕生新的建設需求，進而撬動更大規模投資、形成正向循環[1]。

1.2 新基建是促進產業結構升級、優化產業結構、提升經濟發展質量的重要抓手

近年來，我國一直致力于發展數字經濟，推動產業優化升級，期望抓住新一輪科技革命機遇。加快新型基礎設施建設會使5G手機、車聯網終端、智能家居等智能新產品更受市場青睞，隨之“棲息在云端”的新技術更有用武之地，基礎設施與職能設備設備協同也將加速信息技術與實體制造業經濟產生深度融合，使我國產業的數字化、網絡化、智能化轉型步伐更加穩健[2]。

1.3 新基建是搶占全球新一輪科技戰略高地的長遠戰略部署

新型基礎設施涵蓋信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施，以創新基礎設施為基礎，能會促進其它兩部分基礎設施的研發更新，共同作用于其它類型科技研發、交流、應用，三者協同可全面促進科技提升。

2 轉變基礎設施發展理念，突出規劃的引領作用

2.1 發揮多方合力，集聚創新智慧

新基建具有高科技含量、強專業性，相較于傳統基礎設施，也更容易受到市場經濟的干擾，因此更需要有效地發揮各方合力、集聚創新智慧。傳統基礎設施投資過程中的“玻璃門”“彈簧門”等體制機制障礙需要各方的合力突破，產業、金融、財稅等政策也需及時調整，同時政府方面投資也要發揮好“四兩撥千斤”的作用，鼓勵并引導民營企業等有實力有意愿的企業積極加入，在新型基礎設施領域投資形成可持續發展的良性模式。

2.2 完善頂層設計，共繪國土一張圖

新型基礎設施與傳統基建相比，兩者都具有基礎性、通用性和公共性，政府的政策引領和規劃布局對其建設具有促進作用。因此相關政府部門要繼續加強頂層設計，提前研判、提早謀劃、強化部署，引導各方在新基建中共繪“一張圖”、同建“一張網”，從源頭上避免重復投入、盲目推進，讓建設更有章法[3]。

3 對接國土空間規劃體系，實現多規合一，建立新型基礎設施分級規劃和管控體系

根據《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃分為總體規劃、詳細規劃、專項規劃三大類，又分為國家、省、市、縣區、鄉鎮五級，結合各省份實際情況，例如四川省以此為參考發布《四川省縣市國土空間總體規劃編制技術指南》，四川省國土空間規劃在原有省、市、縣、鄉鎮四級三類的層面均有涉及，應同步開展。

從類別上看，新型基礎設施規劃的編制與總體規劃和詳細規劃均有對應，所以在編制總規和詳規時都應有對應的專項規劃。從層級上來看，以四川省為例，總體規劃類新型基礎設施規劃可以在省域范圍內、市域范圍內、區縣范圍內編制，區市詳細規劃可以在區級和城市集中建設區展開編制。根據國家“指導意見”，不同層級、地區的專項規劃可以對應情況，適當選擇編制的類型和精度，詳細類新型基礎設施規劃可以根據其編制對象的實際情況，選擇單獨編制或靈活融入相應層級的詳細規劃進行編制。

以四川省為例，在新型基礎設施規劃方面，省域國土空間總體規劃已出臺，在設區的市級國土空間規劃下初步構建了“市域-市轄區-城市集中建設區”三個層級總體規劃體系，其中市域新型基礎設施總體規劃已建立，并在重點建設區域展開詳細規劃，為其余地區做出表率，剩余尚未完成部分，有待參考現行舊有體系進一步完善，促進和國土空間體系有效銜接。

3.1 省級新型基礎設施總體規劃

省級國土空間總體規劃綱要具有戰略協調性，是國家戰略意志的承接，省級綱要注重戰略層面的原則、目標、指標的制定，對省域國土空間格局做出全局安排，對下層級的規劃實施提出約束性要求和引導性內容。

四川省政府2019年發行的《四川省加快推進新型基礎設施建設行動方案》將三年作為新基建發展周期，發展目標確定為初步建成具有廣泛影響力的新基建體系，同時將成為全省經濟創新、高速、跨越發展的重要支撐。預備建成技術先進、天地一體、高效協同的信息基礎設施，打造全國中心地位的通信網絡設施并加快信息技術與交通、能源、水利、市政等傳統基礎設施領域的交互應用。

其次在指標制訂方面，方案明確將實施9大工程22項重大任務，分別聚焦信息、融合、創新三大方面，為省域新型基礎設施規劃提出總要求。方案預定在2022年之前在全省建成1000萬臺以上設備互聯網、10萬架以上數據中心機柜、12萬個以上5G基站，達到建設20個以上區塊鏈技術應用示范場景、建成20萬個以上新能源汽車充電樁、30個以上重大科技基礎設施、2萬億元規模的數字經濟規模等目標指標任務。

3.2 市級新型總體規劃總體規劃

市級國土空間總體規劃承上啟下，已對上級指標目標進行市域空間內的全局性安排，在城市空間范圍內有相關體現具有一定實施性。根據四川省對新型基礎設施行動方案，四川省各市對此展開實施方案。結合成都市實際情況，根據《四川省建立國土空間規劃體系并監督實施的實施方案》，成都市在其一下構建出市、區（縣）、街道（鎮）三級體系。

基于全域管控的思維，以城市現有基礎設施條件為先導，系統整合具有新型基礎設施布局相關的空間特征屬性的基礎設施，分別從包含設備、用地、產業三大方面的設備老舊化程度、設備容量、用地水文條件、用地地質條件、分布均衡性、用地可達性、用地產業評級7方面，開展用地級現有設備評估，明確相關基礎設施的空間格局和質量，劃定新型基礎設施的紅線，構建覆蓋全域的新型基礎設施的適宜分區。在此基礎上，從全域統籌、產業功能統籌的視角，結合城市發展建設，綜合新型基礎設施格局和相應規模指標，明確各分區引導要求，明確基礎設施的空間布局和相關要求，從全市層面促進設施資源科學合理布置，進而指導各級新型基礎設施空間規劃。

《成都市新型基礎設施建設專項規劃（2020-2022）》分別從成都新型基礎設施規劃依托現行四項傳統基礎設施體系：通訊網、四級電力供應體系、綜合交通網、產業功能區，進行質量評估檢測等工作，在此基礎上在全域范圍內統籌安排，分別打造新型基礎信息網、交通樞紐網、智慧能源網、科研信息網。

3.3 分區新型基礎設施總體規劃

分區規劃對市級國土空間總體規劃要求的細化落實，是對對應行政下去內的國土空間開發保護活動做出的具有實施性的安排。

在城市新型基礎設施總體規劃的指導下，進一步根據城市行政區劃編制分區層面的新型基礎設施總體規劃，這一層面要在加強在現有資源梳理和基礎數據收集的基礎之上，結合各規劃區特征進一步深化上一層面新基建總體規劃的內容。分區層面的新型基礎設施總體規劃，應該結合市級分區規劃要求，科學地評估空間潛力，系統地整理各類因素，確定發展結構和規模，在此基礎上確定設施適宜建設和限制建設區域范圍，有效協調各類設施布局。同時分區層面地新型基礎設施規劃應該明確各類設施地規模布局，協調各類布局，促進設施綜合使用。由于城市中區域發展的不平衡性，規劃面向不同分區時還應該針對各地區的發展特點確定有特色的的應對方法策略。

3.4 分區新型基礎設施詳細規劃

為了更好地引導土地資源高效利用，在編制分區基礎設施總體規劃后，結合成都市新型基礎設施規劃的經驗，在針對一些重點示范片區，應進一步編制分區街區的控制性詳細規劃，進一步細化在空間結構、布局和規模等方面地規劃管控要求，全面落實分區總體規劃要求，形成街區層面的新型基礎設施管控引導。

3.5 城市特定區域詳細規劃

城市高校集中片區、產業開發片區、交通樞紐片區等城市區域承載更多城市科技提升的任務，是城市新型基礎設施建設開發的重點片區。在承接上位規劃的同時，結合城市發展規劃，應在城市重點建設區域編制詳細規劃。鑒于新型基礎設施相互關聯的復雜性，應該比傳統基礎設施控制性詳細，重點區域的新型基礎設施規劃可采用加入修建性詳細規劃或城市設計等方式對建設進行深入交互設計，詳細規定此能從基礎設施的布局和要求，明確各類設施之間的布局和規模，并對開放性設施提出給出規劃引導。

4 加強創新基礎設施建設，完善新型基礎設施規劃實施保障

4.1 健全城市新型基礎設施綜合管理機制

新型基礎設施不是對傳統基礎設施的全盤否定，而是對傳統基礎設施的補充、升級，涉及原有規劃多個專項規劃系統。由于新型基礎設施具有綜合功能，需要多樣空間配置，并且在運行上具有復雜交互性，長期來看更對未來智慧城市建設具有重要的支撐作用，所以將新型基礎設施作為專項規劃統一開發建設勢在必行，同時也應在法律層面確定新型基礎設施管理機制和負責部門，統籌編制管理工作，綜合推進規劃編制工作，促進工作協調和信息銜接。

4.2 促進城市新型基礎設施空間技術標準整合

新型基礎設施涉及原有專項較多且原有專項標準銜接較少，標準缺乏協調，各類工程技術指標整合工作亟待進行，結合規劃建設經驗，可嘗試從基礎標準、規劃設計、專項建設、工程技術、環境安全五個層面來建立新型基礎設施技術標準體系，為其規劃設計、工程建設和運營管理提供相應技術指標依據。

4.3 建立新型基礎設施一張圖

隨著國土空間“一張藍圖”理念的推出，各類新型基礎設施相關數據信息應當盡快整合納入統一信息平臺。鑒于當前規劃數據普遍不公開、不共享等問題，應加快開展基礎設施普查工作，整合各類基礎設施信息數據，建立新型基礎設施的三維信息平臺，為國土空間三維管理提供支持。與此同時，應暢通各政府部門之間、政府與社會之間應進一步數據共享和信息交互應用，共同促進信息的動態更新與維護。

5 規劃與結論

隨著國土空間規劃體系的全面深入推行，新型基礎設施規劃作為其中專項規劃的組成部分，應建立與之相協調的空間編制體系。在規劃層級方面，建立起“省-市-分區-特定地區”的規劃編制體系層級，促進編制有序推行；在規劃內容方面，新基建作為經濟持續增速的重要抓手，應立足現有相應設施和空間評估結果，明確新型基礎設施的布局體系，有效確定利用及建設重點區域，調和各類新型基礎設施布局關系；在規劃實施方面，應健全基礎設施空間的剛性管控傳導機制,加強相關體制機制建設,完善設施管理、技術標準、信息管理等方面的相關法律規范，科學指導新型基礎設施的合理有序改造開發。