鄉村空間與國土空間規劃體系的鏈接路徑探索

張嘉宏

廣東國地規劃科技股份有限公司 廣東 惠州 510000

引言

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出將各級各類規劃整合融入“五級三類”的國土空間規劃體系中，實現城鄉全域空間用途管制，對鄉村空間的全域空間管控提出了要求。自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》明確了村莊規劃是鄉村地區的法定規劃，需要達到詳細規劃的深度。但鄉村與城市一樣，存在宏觀、中觀、微觀等不同層面的問題，需要相應層次的規劃來進行管控，僅靠村莊規劃難以滿足鄉村空間全域管控的需求。因此，在國土空間規劃體系下，如何統籌整合各級各類鄉村規劃，完善鄉村空間管控內容，構建鄉村空間規劃框架，使各級各類鄉村規劃融入“五級三類”的體系中，形成“能用、管用、好用”的規劃是需要研究的重要問題。

1 國土空間規劃實施及鄉村空間終端位置解讀

綜觀整個國土空間規劃體系，總體規劃強調宏觀的管控和引導，詳細規劃則以總體規劃為依據進行具體落實，規劃實施的關鍵在于空間用途管制和空間治理。在城鎮開發邊界內，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。國土空間規劃體系的事權終端在市縣一級，即由國家—省—市（縣）等分層級規劃管理，經由自然資源部及其垂直管理機構具體執行，從宏觀上解決了國土空間“分治”的困境。鄉村空間位于城鎮開發邊界以外，包括生態空間、農業空間以及區域基礎設施網絡，在總體規劃階段，通過劃定“三區三線”來實施土地用途管制，在市縣域層面劃定城市開發邊界、生態紅線和永久基本農田保護線；在詳細規劃階段，通過村莊規劃引導建設，包括農村居民點布局、各項設施建設、人居環境保護等方面的內容。因此，鄉村規劃的實施有兩層意義：一是對自然生態環境和農業資源的保護，避免空間建設行為對自然環境造成破壞和侵蝕；二是通過村莊空間規劃建設的引導，建設良好的人居環境，促進村莊整體有序發展。

鄉村空間在國土空間體系中占據重要的位置，其規劃處于國土空間規劃體系的終端，鄉村空間能否實現有序治理是國土空間治理實現現代化的關鍵。鄉村規劃的推行在一定程度上改善了農村的生活環境，保障了農田水利、道路等基礎設施和公共服務設施等的建設，后期結合土地用途管制，為保護耕地和生態環境提供了法律依據。鄉村規劃是基于空間科學的理性工具，是國家空間規劃體系的一部分，旨在通過全面統籌鄉村建設來實現鄉村的可持續發展。然而，鄉村空間是一個包括生產、生活、生態空間的復雜系統，由于鄉村規劃技術和理論體系長期承襲城市規劃的方法和思路，鄉村規劃在很多村莊出現“水土不服”。這一方面是因為由政府主導的鄉村規劃，試圖通過科學、理性的空間思維，對復雜的系統進行整體謀劃，但在實踐中無法按照規劃藍圖進行理想敘事；另一方面是因為實施的鄉村規劃不符合村民實際的需求，且呈現“千村一面”“鄉村城市化”等現象，偏離了編制鄉村規劃以助力鄉村復興的初衷。鄉村是基于不規則的社會關系的異質性空間，也是覆蓋大量既有建設的存量空間，其治理主體及治理資源更加復雜與多元。鄉村規劃作為一項實施性的規劃，需要在保護和發展中尋求平衡，既要落實上位規劃的宏觀政策，也要解決空間與人的需求問題，協調資源分配、環境保護和地方發展之間的矛盾。因此，從治理視角來審視鄉村空間具有重要的意義，有助于突破原有的物質空間規劃的剛性思維，以治理協同規劃來解決國土空間規劃實施的“最后一公里”問題[1]。

2 鄉村空間與國土空間規劃體系的鏈接路徑

2.1 順應城鎮化規律，持續優化鎮村布局

2.1.1 優先推進城鎮化，促進城鄉融合發展。面臨著人多地少、資源緊缺的省情特征，始終堅持優先推進城鎮化的原則，優先鼓勵引導長期穩定從事二三產業的農村居民進入城鎮就業居住。規劃編制時強調注重縣（市）域城鄉空間格局和人口遷移變化趨勢的分析研判，合理確定鄉村人口進城、入鎮、留村的比例和分布特點，為開展村莊分類提供依據。同時，強調要在縣域層面制定明確鄉村分區發展的策略要求，在此基礎上綜合考慮鄉村發展基礎、資源稟賦、發展潛力、生產半徑、設施服務能力等因素，進一步細化明確不同分區的村莊分類規則要求[2]。

2.1.2 優化村莊分類，引導差別化設施配置。考慮到鄉村規劃政策的延續性，自然村莊分類從原來的三類（重點村、特色村、一般村），對應國家鄉村振興戰略規劃要求調整為五類（集聚提升類村莊、特色保護類村莊、城郊融合類村莊、搬遷撤并類村莊和其他一般村莊）。在制定涉農政策、確定資金投放、進行公共設施配置時，優先向集聚提升類村莊、特色保護類村莊和城郊融合類村莊這三類規劃發展型村莊傾斜，提升資源配置效率。對于暫時無法分類的村莊，規劃采取了“留白”措施，將其納入“其他一般村莊”，保證了規劃彈性。

2.2 對舊居民點進行改造

首先，應避免進行大拆大建，造成嚴重的資源以及資金浪費。在鄉村規劃過程中，不能生搬硬套其他成功案例和模式，不能在經濟條件不成熟的情況下進行拆村并居，以免造成較大的經濟負擔和浪費，破壞長久以來形成的社會倫理結構和鄰里空間組織，使得勞動者農耕勞作的場所割裂。其次，以新舊結合的方式進行土地資源整理。傳統鄉村布局均是散居和群居相結合的方式，規模較小，但順應地勢，耕作半徑適宜。在鄉村規劃過程中，應重視維持這種傳統的空間布局，根據原有居民居住特點和結構，對土地資源進行整合，使得原有農房和新的居民點之間可以形成完整的組團聚落。同時，要為居民提供完善的公共基礎設施，提高人們的生活水平，使得公共基礎設施、交通、空間場所之間可以相互聯系和溝通，在提高人們居住環境的同時，維持原有的生活氛圍和社會倫理結構。最后，在鄉村風貌規劃過程中，應對原有的一些建筑進行保護，使得新建房與原有農房相結合。在實際發展過程中，應節約資源，對有歷史價值的農房進行保護。對于村民自建的房屋，如果質量以及結構完好，則可從實際出發，結合村民的利益對其進行改造，以保護鄉村原有的風貌特色，保持村中原有的地域特色；對于質量較差的一些建筑農房需進行拆除新建，在新建過程中應統一規劃、合理布局。

2.3 合理利用鄉土田園村莊的自然生態格局

國土空間規劃背景下，對鄉村風貌規劃的過程中，應結合鄉村原有的地理、人文資源、自然風貌等特點，進行鄉土田園村莊的規劃和布局，使其可以以山水為依托，形成鄉村聚落環境，結合經濟建設以及環境效益，提高鄉村的環境質量，帶動鄉村可持續發展。首先，利用鄉村獨有的田園風光資源進行規劃。在規劃設計過程中，可以以田園風光為核心，合理利用土地資源，在對耕地以及山林保護的基礎上，實現鄉村風貌規劃與周圍環境和諧統一，使得原有的自然環境與村莊格局可以保留，進而加強對空間特色的設計，形成具有特色的鄉村風貌聚落。其次，重視開發鄉村文化資源，不斷挖掘鄉村獨有的歷史文化、紅色革命文化以及鄉村地域文化，創造出具有地域特色的鄉村文化新格局。最后，重視自然人文景觀的規劃。鄉村中有很多農田、種植區、小山丘，形成了非常寶貴的自然景觀，而歷史文化景觀以及建筑景觀形成了獨特的人文景觀，將自然景觀與人文景觀進行有效結合，促使田園風光、鄉土人文景觀、自然景觀等相互滲透，可形成富有層次感的鄉村風貌規劃格局。

2.4 以促進村莊四項基本功能發展為目的

2.4.1 生產功能首先應該強調的是村莊基本農田的保護，嚴格守住耕地面積不減少，這不僅關系著村莊生產功能的健康及居民生活的幸福，更是出于對國家糧食安全的考慮。除此之外，在鄉村產業發展方向上要推進農業生產技術現代化、生產資料利用集約化、產業經營規模化、管理精細化、產品市場化、生產方式可持續化6個方面的相互協同，以達到農村產業升級，農民創富增收的目的。

2.4.2 生活功能應該以宜居宜養為建設標準，不僅要服務于農村居民，還應該對暫居農村的農業從業者、康養度假者及部分城市參觀體驗居民提供優質的與城市生活場景不同的鄉村田園式生活空間，嚴格落實村莊建設用地規范化建設與管理，避免村莊低效建設。

2.4.3 生態保護具有時間和空間上的連續性，在地域上生態安全不分農村還是城市，在時間上生態安全將是人類長期的話題，生態保護應該是國土空間規劃背景下鄉村體系編制的重要內容之一，在其編制形式上除了對林地、濕地、水網、郊野等國土空間上的安排也可以是對綠色建設的要求、低碳生活方式的倡導等，根據不同的村莊因地制宜，制定易懂易行的方法，確保達到可持續發展的目的。

2.4.4 村莊作為留存和保護歷史文化遺產的重要載體，屬于不可再生的文化資源，在傳統農耕文化向現代農業文化轉型的過程中，以及城鎮化的裹挾下，已有相當部分村莊文化受到破壞和扭曲，出現了諸如鄉村建設同質化、審美趨同化和村莊發展嚴重“營養不良”導致的村莊文化凋零，新型鄉村體系規劃的編制中應該提出對村莊傳統文化繼承保護的原則性指導。所以，有必要在鄉村體系規劃中劃定國土空間上的“文化保護紫線”。

2.5 建立鄉村發展綜合評價體系

建立鄉村發展綜合評價體系的意義在于：第一，結合國土空間規劃中“雙評價”內容，客觀有效地認識村莊自然本底條件；第二，通過對村莊各項指標進行“體檢”式的分析處理，有利于及時發現村莊發展的潛在風險；第三，為村莊發展變遷提供客觀記錄，是村莊發展糾偏的有力證據；第四，能夠極大補充國土空間規劃一張圖的數據庫。除資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價之外，在鄉村體系規劃中主要評價因子還包括區位與交通條件、建設與人口規模、傳統風貌、產業發展、產值變化、人才與人口吸引力、基礎設施建設與公共服務配套情況等。“雙評價”在鄉村體系規劃中的運用可以分為基礎性功能與非基礎性功能，基礎性功能指評價結果直接反應的客觀情況，如國土空間的自然條件與宜居度等。非基礎性功能，如以發展適宜性和環境承載力為主要判斷依據的鄉村格局優化、鄉村國土空間發展保護的風險分析與防控、鄉村發展潛力分析與發展情景模擬等。除此之外，基于“雙評價”，還可以探索“雙評價+”的分析與決策模式，例如雙評價+鄉村文化、雙評價+鄉村經濟、雙評價+鄉村保護等模式。“雙評價”在作為一種鄉村本底條件認識工具的同時，也可作為不同專業的鄉村建設目標的統一口徑。鄉村發展變遷記錄與反饋糾偏評價體系。首先通過將鄉村空間分為側重發展型、側重保護型、其他類型等三類空間，然后建立與三類空間聯系度較高的如鄉村生態保護、產業與經濟發展、耕地保護情況、地均產值、鄉村文化建設、鄉村活力等各類發展目標的綜合評價體系，對鄉村建設的“健康狀況”進行跟蹤評價，指標體系的設定要兼具客觀性與可操作性，對鄉村建設情況進行定期“體檢”，找出鄉村發展的短板和偏差[3]。

3 結束語

鄉村空間治理包括規劃和治理雙重內涵，將規劃納入治理體系中，不再局限于一攬子的藍圖式規劃，而是由治理主導的一系列政策和制度設計。鄉村空間治理的三個層次都需要治理和規劃的協同，以保證空間治理的系統性和可實施性，避免部門之間各自為戰，規劃不接地氣和不可持續。合理的規劃和有效的治理，能夠使鄉村空間富有活力，空間與社會自洽，村民能夠自主、自覺地參與鄉村空間的治理，形塑有序的鄉村社會。