新時期下的國土空間規劃問題與對策研究

王麗菊

建德市規劃和自然資源局 浙江 杭州 311600

引言

我國人口眾多，尤其一些城市的人口密集度相對比較高，為了有效提高土地資源的利用率，就需要相關部門做好國土空間規劃工作。但是由于國土空間規劃工作所涉及的范圍比較廣，工作內容相對比較煩瑣，還需要多個部門的協同合作才能完成，比如國土空間規劃工作中會與資源環境保護部門密切相關，國土空間規劃工作的質量直接關系著我國社會經濟的發展情況，這就需要相關部門國土空間規劃與其他工作、部門之間所存在的一些矛盾點進行正確的協調處理，全面提升國土空間規劃的成效[1]。但是目前，我國國土空間規劃工作的效果并不樂觀，其中還存在著一些影響工作成效提升的因素，下面就對這些因素進行了詳細的分析。

1 新時期做好國土空間規劃工作的重要性

近年來，隨著我國國土空間規劃工作的不斷深入，新時期，我國國土空間規劃工作有效地促進了社會的發展，提高了我國國土空間的有效利用率，比如將一些存在浪費現象的土地資源進行了重新整合，物盡其用，極大地降低了土地資源浪費情況的發生，同時，國土空間規劃工作的有效進行在很大程度上促進了地區經濟的發展，比如部分地區將一些土地建設成了促進經濟發展的產業園，同時還從源頭上對環境惡化的問題進行了遏制，國土空間規劃工作的進行，由于提高了空間的有效利用率，促使一些項目在開發期間就明確了資源環境的承載力，在開發的過程中，避免了過度開發的行為，在提高了空間利用率的同時還實現了保護環境的目標，促進了我國國土空間資源的可持續發展。

2 新時期國土空間規劃工作中存在的問題及難點

2.1 國土空間規劃方式比較單一

目前，我國國土空間規劃工作中所使用的規劃方式比較單一，對一些地區荒廢的土地資源進行規劃時表現出了一定的局限性，由于受到計劃經濟模式的影響，在國土空間規劃方面只關注了土地的使用經驗，對土地的使用情況進行了定性分析，而忽視了對國土空間的定量分析，但是這與當前新時期下國土空間規劃任務的要求是不相符的，同時對我國國土規劃工作的發展也是非常不利的。一般情況下，由于國土空間的利用情況呈現除了動態化發展的特征，因此一些靜態的數據也就不能代表國土空間的最終情況，此時如果不能將國土空間的靜態數據與動態數據進行結合，所做出的 國土空間規劃方案也就缺乏了前瞻性，尤其不能對日后社會經濟的發展提供準確的方向。

2.2 一些土地的用途未能得到充分的發揮

因為國土空間規劃屬于一項長期的工作，這就需要相關工作人員能夠有效地解決國土空間規劃與社會經濟發展之間所存在的一些矛盾，從而促使國土空間規劃工作能夠適應一些突發事件，如果國土空間規劃方案缺乏預見性，要想實現國土空間規劃的任務目標是非常困難的。目前，在國土空間規劃工作中，一些地區缺乏對耕地的保護，尤其對于一些位置比較偏遠的耕地，并沒有對其進行有效的規劃，導致部分國土空間資源出現了浪費。

2.3 未能重視的環境資源產權的重要性

目前在國土空間規劃工作方面，由于與環境保護工作存在著一些矛盾問題，比如未能及時認識到環境資源保護的重要性，缺乏對環境資源安全方面的了解，在對一些國土空間資源進行開發的過程中，忽略了生態環境資源的保護。

2.4 區域資源優勢未能得到發揮

部分工作人員在進行國土空間規劃工作時，未能將區域資源的優勢充分發揮出來，尤其對于一些局部與整體之間的關系沒能得到較好的解決，國土空間規劃工作中的短板無法補充，導致所制定的國土空間規劃方案可行性較低，實施效果不佳。現階段國土空間規劃依舊聚焦在了土地利用的方式以及轉變方面，只是針對“農轉非”、耕地及林地的占補平衡等做出了一些規定，但是在其他空間用途轉用方面的審批制度并不完善。另外，由于一些機構在改革前對土地各空間開發利用的審批權限被分散在了不同的部門，缺乏對空間整體立體資源的考慮，導致缺乏對空間利用強度、空間布局結構的約束。

2.5 實現規劃的“多規合一”仍任重道遠

國土空間規劃的根本目的就是實現“多規合一”，確保一張藍圖干到底。受制于上位政策及多部門管理要求等方方面面的制約，在規劃編制過程中要完全做到“多規合一”仍比較困難。例如生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、生態公益林、人工商品林、采礦權等各類要素之間難免存在交疊，且分屬不同部門管控，若要消除各要素之間矛盾，不但需要各部門之間行有效磨合，還要對一些管控政策進行優化調整，促使社會經濟的發展與環境保護之間實現平衡。

2.6 全域全要素規劃的本底支撐仍需加強

國土空間規劃體系要求對行政管轄范圍內全域全要素做出統籌安排，建設用地范疇內大部分沿用了原有的城鄉規劃體系，相對比較成熟。非建設用地主要包括林地、園地、耕地，占比較高，未來主導利用方式以規模化、現代化統一經營為主，需要對林地、耕地、園地等經營權、使用權進行流轉，但目前該類用地權屬邊界尚不清晰，導致規劃引導存在一定制約。

3 新時期提高國土空間規劃工作質量的策略

3.1 實事求是，對國土空間規劃工作的方式進行優化

傳統的國土空間規劃工作中，由于受到一些主觀因素的影響，工作人員只是對國土空間資源進行了定性分析，其缺點較為明顯。在新時期，應在此基礎上對國土空間資源進行定量分析，比如可以通過一些數據模型、數學公式等，將定性分析與定量分析的結果進行有效的結合，制定出較為科學的國土空間規劃方案，這樣能夠有效提高國土空間規劃方案的有效性。由于國土空間的使用情況處在一個動態變化的過程中，相關工作人員在實施國土空間規劃時，不可停滯不前，一定要根據具體的情況對國土空間規劃的方案進行不斷的優化，工作人員也一定要具備前瞻性，對國土空間未來可能會出現的一些問題進行預測，比如可以采用分階段法進行國土空間使用情況的規劃，根據每一個階段社會經濟的發展情況、環境保護情況相應的國土空間規劃目標，在明確目標的基礎上，以此為中心實施國土空間規劃工作。在具體的過程中，工作人員要遵循實事求是的原則，結合每個時間段社會經濟的發展狀況、生態環境的保護情況等對國土空間規劃方案進行適當的調整，需要注意的是，國土空間規劃人員在工作中不能只專注于社會經濟的發展，生態環境的保護，按照國土空間規劃方案逐步落實[2]。還要考慮到多個因素的影響，兼顧經濟收益和社會效益。這不但要依賴于相關政府部門的支持，還要要求國土空間規劃部門相關工作人員具備較強的專業技能，同時還要加強對民眾進行相關知識的宣傳，發揮出公眾的優勢，利用社會輿論，促進國土空間規劃工作的高效進行。

3.2 加強宣傳，提高國土空間土地的利用率

在國土空間規劃工作的過程中，工作人員不但要對國土空間資源進行有效的管理，還要在管理中對一些國土空間資源的使用情況進行科學的規劃。這就要加強對大眾進行國土空間規劃思想的宣傳，讓更多的人能夠明確新時期的國土空間規劃工作的思想方針，通過宣傳，讓群眾能夠進一步明確國土空間規劃工作的主要任務以及目標，然后從多個方面了解國土空間規劃方案的主要作用，通過多種措施增強群眾規劃管理的意識。使其在日常工作中能夠愛惜國土資源，一些國土空間資源開發企業也能夠更加合理的利用空間土地資源，進一步避免土地資源浪費現象的發生，同時減少一些空間資源不必要的消耗。通過宣傳，讓更多的群眾能夠具備保護國土空間資源的意愿，遵循政府部門下發的一些國土空間資源保護的措施及原則，自覺的參與到國土空間資源的保護隊伍中。另外，國土空間資源管理部門還要加強對一些土地用途的管制，結合各地區實際情況，針對國土空間資源制定出一些完善的有空間資源管理制度，讓工作人員在國土空間資源的保護工作中能夠有章可循、有據可依。比如不但要加強對農耕土地的管理，讓更多的農耕地能夠發揮出其種植農作物的作用，還要加強對一些非農耕土地的管理，尤其是一些非能跟土地的用途，工作人員要加強對非農耕土地使用用途的監督力度，根據城市經濟的發展情況，對一些建筑用地進行合理的規劃。還要建立完善的空間資源使用許可證制度，嚴格要求個人及建筑企業在取得許可證后才能進行土地的使用。

3.3 增強環境資源產權意識

在新時期，國土空間還要考慮到國土空間資源的承載力，落實環境保護的政策，制定完善的國土空間規劃方案，保證國土空間規劃方案在滿足城市經濟發展需求的同時，實現環境資源保護的目標。充分考慮到國土空間資源供給情況與需求之間的矛盾，合理的評估國土空間資源的承載力，以此為依據對空間資源的使用情況進行合理的規劃。通過對各項指標進行評價，將國土空間規劃的區域優勢充分地發揮出來，實現城市與城市之間經濟、環境的平衡。環境資源產權是比較重要的，工作人員要具備環境資源產權的意識，對現有的空間資源進行合理的配置，避免環境受到破壞[3]。

3.4 統籌兼顧，促進國土空間規劃優勢的發揮

新時期下國土空間規劃工作的順利實施，工作人員還要對各區域空間資源的優勢及劣勢進行科學的分析，按照各區域空間資源的優勢對空間資源的使用情況進行分配。在明確空間資源承載力的基礎上，對空間資源的用途進行規劃，比如確定土地的使用類型，并對國土資源的使用情況實施全過程監控，應用一些創新的科學技術，通過對生產力的優化，各個區域之間空間資源的有不是互補，促使空間資源的優勢就能夠得到有效的發揮，從而促進當地社會經濟的發展。在落實相關政策的同時，實現各區域之間空間資源的有效配置、平衡發展。比如可以采用“以點帶線，線再帶面”的方式，先給某一個城市一些優勢明顯的空間資源，然后通過其帶動其他周邊城市，通過打造經濟圈，促進共同發展[4]。

3.5 部門全過程參與國土空間規劃編制

加強國土空間規劃編制工作基礎保障，由市政府組織成立規劃編制專班，各個職能部門需要全過程參與到國土空間規劃編制工作當中。編制初期摸清家底、梳理主要問題和部門之間各類矛盾，就開發與保護的區域和模式達成共識；編制中期就共同繪制規劃方案，消除部門之間管理矛盾；編制末期明晰各類要素管控范圍和管控要求。比如可以考慮將土地、林地、草地、濕地以及水資源等多個資源要素的利用情況進行統一的管理，制定完善的空間要素占用審批規則，加強對農業用地、草地、林地、濕地以及水資源等空間占用情況的申報審批、節約集約等情況，進一步對用地情況進行評估，建立完善的管理制度。可以與當地區的實際情況進行結合，對當地空間用地審批以及規劃許可制度進行優化，按照《關于授權和委托用地審批權限的決定》中的具體要求，開展試點用地審批權限下放工作，對用地的審批程序進行適當的優化，構建一個“上下聯動、左右協調”的用地審批規劃許可機制。在具體落實的過程中，要嚴格落實“不見面審批”制度，結合當地發展情況，采用先進的信息技術，比如可以利用大數據技術，用地申請人員或者單位只需要將相關的材料上傳至平臺，經相關部門審核后就可通過，進一步提高行政事項的辦理效率。

3.6 加快推進自然資源確權工作

按照國家生態文明體系建設的總體要求，在不動產登記的基礎上，構建自然資源統一確權登記體系，逐步實現對耕地、水系、森林、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，推進確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，支撐自然資源有效監管和嚴格保護。為非建設用地規劃引導提供基礎支撐。

4 結束語

總之，國土空間規劃工作和國家經濟的穩定發展密切相關，高質量的國土空間規劃工作能在很大程度上促進社會經濟的發展，提高整個國家的綜合實力。相關工作人員在具體的工作中，要充分考慮到多個方面的因素，使得國土空間規劃方案與新時期社會經濟的發展、生態環境的保等相符合，進一步保證國土空間規劃方案的科學性與合理性。