淺談國土空間規劃背景下如何開展城鎮空間治理

韓孟強

唐山市規劃建筑設計研究院 河北 唐山 063000

1 相關概念及背景

1.1 國土空間規劃背景

自改革開放以來，我國城鎮規劃發展工作，因國土發展規劃和國土利用總體規劃的實施目標存在差異，使兩者在實際推進中經常發生矛盾與沖突。我國經濟發展存在的區域不平衡問題，造成我國的國土開發強度與發達國家相比存在較大差距。如何在保持區域經濟穩步增長的同時，促進區域協調發展，是未來我國區域經濟發展工作必須解決的重要問題。區域協調發展的重要核心問題是進行新的國土空間規劃，使我國區域經濟在新形勢下繼續保持發展態勢的同時，既促進國民經濟的穩步增長，又實現區域協調發展的任務目標。

1.2 城鎮空間治理概念

城鎮空間治理是在國土空間規劃的基礎上，將山、水、林、田、湖、草、城作為空間要素，構建生態保護空間，對生態空間的現存問題進行充分分析，制定保護目標[1]。對各類自然資源的特點、空間發展定位及職能功用分析后，針對不同類型的生態保護目標進行空間治理。空間治理是根據城鎮要素特點，從城鎮建設用地、城鎮系統規劃、土地利用、城鎮空間結構等方面，對本地資源進行科學規劃和配置，實現國土空間的科學、公平、可持續利用和城鎮相對均衡的發展目標。2020年9月，自然資源部公布了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，對城市一級國土空間總體規劃編制的原則性和導向性做出要求，這對城鎮空間治理具有重要的指導意義。

2 市級國土空間規劃的編制要點

2.1 以“三調”為抓手，摸清市域各類自然資源底數

規劃國土空間的編制，先要掌握自然資源的本底基數，這是最重要的地基。規劃以第三次全國國土調查成果為基礎，結合地理國情普查、年度變更調查等各類自然資源調查監測數據，理清土地、水、礦產、森林、草原、濕地、海洋等自然資源的總量及空間分布情況，為規劃編制提供精準的基礎數據。

2.2 堅持問題導向，做好“評估評價”

對在實施的現行城市總體規劃、土地利用總體規劃等各類空間規劃的實施效能進行評估，重點分析城市在規劃實施過程、城市發展定位、空間布局、土地利用等方面的問題和現實矛盾，為國土空間規劃的編制提供借鑒和參考。開展資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價，即“雙評價”。綜合統籌考慮城市土地、礦產、水、生態等自然資源限制條件，發現城市發展短板、主要限制要素，找準資源調控方向，充分把握自然生態整體性和系統性，通過全面評價資源環境本底狀況，摸清空間發展潛力規模和分布范圍。開展綜合分析，識別資源環境限制性因素及其對國土空間開發利用的影響程度，確定不同開發保護利用方式的適宜程度，根據評價結果發現當前城市發展存在的現實性問題和未來可能的風險，明確各類開發空間剩余潛力基礎和發展規模上限。

2.3 堅持底線思維，科學劃定“三區三線”

“三區三線”涵蓋區域全要素管控與保護的主要內容。“三區”是指農業空間、城鎮空間、生態空間的“三生”空間；“三線”是指城市生活與生產為主的城鎮開發邊界、生態為主的生態保護紅線以及農業生產為主的永久基本農田保護紅線三條控制線。以“雙評價”成果為基礎的“三區三線”劃定，是市級國土空間規劃編制的重點，是實現全域、全要素空間管制的重要手段。部分已批復仍在規劃期內的空間規劃中已經劃定了一些空間管制界限和空間管制分區，“三區三線”的劃定并不是否定既有成果重新劃定，而是要充分利用、科學評估已有的規劃成果，對現行控制線存在沖突的區域進行校正，對合理的空間區域進行落實，對用途尚不明確的空間，結合“雙評價”成果明確劃定空間管制界限與空間管制分區。

2.4 立足全域，構建國土空間新格局

國土空間開發和保護以市級國土空間規劃為藍圖，提出本區域的空間發展格局。在全域范圍內優先劃定主體功能區，對外要建立開發開放格局，謀求區域協調發展，謀劃基礎設施互聯互通、區域生態協調共建[2]。對內要謀劃“山水林田湖草”生態要素的保護利用、國土生態整治修復、城鎮空間發展格局、產業體系布局、鄉村振興發展、公共服務設施共享、綜合交通系統、公共基礎設施支撐、綜合防災減災等重大空間布局，構建全域國土空間新格局，提升空間品質。

3 城鎮低效土地整治規劃

根據城鎮低效土地的類型，制定針對性強、可操作性的政策導向，采取差異化的整治模式，有效推進城鎮低效土地整治工作。

3.1 城鎮低效土地整治方式

3.1.1 土地使用權人自行改造。在城鎮開發邊界范圍內，符合國土空間規劃和年度實施計劃的，由土地使用權人自行改造，涉及土地使用權出讓方式改變的，可采取協議方式補辦出讓手續，補繳土地出讓金。在符合規劃條件下，如改變土地用途或者提高土地利用強度的，補繳土地出讓差價。

3.1.2 引入社會資本改造。對于納入城鎮低效土地整治范圍的工業、商業等經營性用地，由政府將拆遷、安置、補償等前期工作與規劃確定的開發建設活動連同土地使用權整體打包，發揮市場的宏觀調控作用，通過公開招標的方式，引入社會投資人統一實施，以提高土地利用率，提升土地價值。

3.1.3 農村集體經濟組織改造。屬城鎮建設控制區范圍內的由集體經營和管理的建設用地改造，根據國土空間規劃和年度計劃組織實施。可以通過協議出租、出讓方式取得集體經營性用地，自主經營開發，保障集體經濟組織的可持續發展。

3.1.4 政府回購改造。整治規劃區內需改建或調整使用土地，政府根據該建設用地的利用現狀，由政府出資，依法收回或者收購土地使用權，納入土地儲備計劃，優先用于城市基礎設施和公共服務設施建設。

3.2 城鎮低效土地整治差異化政策措施

3.2.1 合理分配土地收益。在城鎮低效土地整治工作中，政府通過征收農村集體建設用地或者回收、回購原國有土地使用權進行經營性開發利用的，將其一定比例的土地出讓收益專項返還原農村集體經濟組織或者國有土地使用權人，用于鄉村文化、體育、衛生、醫療設施的建設及原國有土地使用權人經營利用，促進鄉村振興及實體經濟發展。

3.2.2 推進土地置換，維持增減平衡。對低效工業、商業等經營性用地改造，在符合國土空間規劃及國家產業發展政策的基礎上，通過收回、收購、置換、整合等方式調整原工業、商業等經營性用地，盤活存量用地，增加單位土地產出，進一步提升土地生產率。

4 空間治理解析

4.1 空間治理目的

空間治理的目的在于總結過去發展歷程中，存在的城鎮建設不合理、規劃不科學問題，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城鎮發展方式，完善城市空間治理體系的原則，通過科學協調城鎮不同利益主體的空間關系，實現空間生產關系符合空間生產力發展需求的目標，提高城鎮空間治理能力，實現城鎮環境質量、人民生活質量、城鎮競爭力不斷提升的發展目標[3]。

4.2 空間治理途徑

在國土空間規劃的新形勢下，城鎮空間的治理必須在新形勢基礎上，結合自身發展情況探索空間治理的實施策略。第一，要拓寬視野，在分析城鎮產業發展的基礎上，科學確定城市的發展定位，充分利用自身的優勢和現有基礎設施和資源，對城鎮空間的治理進行科學布局規劃；第二，要統籌發展，對有限的國土空間進行全局策劃，編制城鎮國土空間的規劃方案，平衡生態發展、城鎮開發、文化建設等方面的關系，形成布局合理、集約高效、協調可持續的國土空間發展藍圖；第三，劃清城鎮開發邊界，形成層級治理的布局；第四，對存量土地進行合理開發；第五，堅持以人為本的指導理念，做好基礎設施和安全設施的監控與防護。

5 城鎮空間治理策略研究

城鎮空間治理需確保生態環境的系統性，在治理過程中串聯各生態保護要素，協調不同程度涉及的空間問題。城鎮空間治理應首先優化空間結構，嚴格按照用途實現生態空間、永久基本農田的管理。

5.1 構建空間治理體系

將強化國土空間規劃和用途管控作為目標，從治理關系、治理制度、治理技術三大要素入手，建立相關機制，構建全流程、全鏈條、全要素的城鎮空間治理體系，提高城鎮治理的現代化水平。通過對城鎮空間資源的調查，建立國土空間數據庫，以環境要素為對象，制定相應的治理規則，實現治理的精細化。對重要生態空間開展現狀摸查，按照生態保護重點管理制度、流域管理制度、區域聯防聯控制度、地區間橫向生態補償制度等，實現生態保護重要性分級，建立生態治理空間的“一張圖”，嚴守生態保護紅線。

5.2 逐級梳理治理空間的“一盤數”

城鎮的空間治理工作要強化市域統籌，樹立全市“一盤數”的發展格局，充分發揮國土空間規劃的引領發展作用，提升城鎮綜合實力和競爭力。立足區域特色，根據城鎮的自然資源、產業基礎、發展方向等制定城市規劃設計，使城鎮具有宜業、宜居、宜樂、宜游的特色功能。利用數字賦能，對國土空間治理從體制機制、組織架構、方式流程、手段工具等進行全方位重塑，從上至下，從整體到局部，實現城鎮基礎設施和經濟發展的建設。從項目的研究、設計、決策、指導、投入和監督等方面，逐級梳理治理空間中存在的問題、短板和薄弱環節，制定逐級治理的目標，把城鎮治理作為政府工作目標，形成城鎮空間治理的“一盤數”網格化的管理格局。

5.3 制定分級管控制度

將制度創新與依法行政相結合，創建“多規合一”的分級管控制度體系，構建從設計、實施到監管的全套運行機制。首先，規則一致。多部門聯動的協同工作機制，促進跨部門、跨層級、跨維度的多元空間信息集成與融合，形成空間治理“一張網”。其次，建立法律制度保障機制。將分級管控制度納入地方立法，對生態控制線范圍內的各項土地利用和建設活動實施嚴格管控。再次，通過制定具體的管理制度和實施辦法，完善部門的協調運行機制。

6 結束語

結合城鎮低效土地整治規劃系統，分析了規劃的目的、原則、范圍等要素，研究了城鎮低效土地整治潛力評價的內容及土地利用特點，構建了城鎮低效土地整治模式。通過城鎮低效土地整治規劃的實施，能夠改變原有低效土地混雜交錯的格局，整合土地資源，盤活存量用地，發揮集聚效應，緩解用地矛盾，促進產業升級；完善公共服務設施，改善人居環境；推進環境治理，實現可持續發展。