基于農村公路工程項目建設方管理模式研究

王飛

蕪湖市鳩江區(qū)交通運輸局/公路運輸管理所 安徽 蕪湖 241007

引言

農村公路，是指納入農村公路規(guī)劃，并按照國家和省公路工程技術標準修建的縣道、鄉(xiāng)道和村道，包括農村公路的橋梁、隧道和渡口。農村公路是保障農村居民交通出行的重要基礎設施，是農業(yè)和農村發(fā)展的先導性、基礎性設施，為農村經濟發(fā)展和社會進步提供了基礎保障，農村公路建設對加強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，提升農村基本公共服務水平，為全面鄉(xiāng)村振興提供鄉(xiāng)村公共基礎設施保障。

由于農村公路建設單位工作項目資金投入小、項目工期短、工程設計標準較低，導致農村公路養(yǎng)護管理工作不被重視。基層項目管理人員專業(yè)水平參差不齊，管理工作混亂導致產出效能低下，不利于農村公路可持續(xù)發(fā)展。選擇合理高效農村公路管理模式，對農村公路未來的建設發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

1 我國農村公路建設管理現(xiàn)狀

我國農村公路建設管理還處在發(fā)展階段，不僅專業(yè)管理人員缺乏、資金短缺、管理機構不健全，導致農村公路項目的建設管理處在較低的管理水平。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理養(yǎng)護機構不健全，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了公路站、交通辦等公路管理機構專門對鄉(xiāng)村道路管理養(yǎng)，但是很多地方沒有建立公路管理養(yǎng)護機構，沒有安排專業(yè)人員開展相關工作，人員屬于地方建設辦、城建辦等建設部門，沒有形成專人專管的體制[1]。

第二，農村公路建設及養(yǎng)護資金投入不足，農村公路點多面廣，道路里程長，以蕪湖市2020年為例，公路總里程10918公里，其中縣、鄉(xiāng)、村道總里程9599公里，農村公路占公路總里程的87.9%。大量的農村公路需要大量的建設養(yǎng)護資金，但是基層財政往往負擔不起。

造成了農村公路中縣道建設和養(yǎng)護經費投入最多，部分經濟能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)道自行養(yǎng)護管理，這部分的鄉(xiāng)道量非常少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金非常有限，對鄉(xiāng)道養(yǎng)護管理往往重視不夠，無法正常養(yǎng)護和路政管理。絕大多數(shù)村道沒有被列入交通主管部門的養(yǎng)護范疇 ，村道只能靠村民組自行維護，很多村道實際上處在無人養(yǎng)護管理的境地。

第三，專業(yè)技術人員十分缺乏，蕪湖市鳩江區(qū)2021年交通運輸局擁有工程管理相關人員15人，其中工程系列專業(yè)技術人員5人，全日制專科以上4人，全日制本科以上3人。專業(yè)技術人員缺乏導致工程管理水平及信息化、科學化水平不高，制約了公路交通事業(yè)發(fā)展[2]。

2 農村公路建設主要管理模式分析

農村公路點多面廣，在基層輻射區(qū)域大，項目管理面臨監(jiān)管分散、檢查困難、配套設施不夠完備、管理措施落實難到位及管理技術水平低等管理難的問題，這樣不僅提高了項目管理實施風險，還容易產生廉政風險，選擇更高效的管理模式，對農村公路項目管理有著重要的意義。

2.1 集中式管理

這種模式是將縣道、鄉(xiāng)道及村道農村公路項目管理主要的工作及職責交由縣級交通運輸主管部門及下屬公路管理機構完成，而項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責項目的外部協(xié)調、項目實施外部保障工作，以縣級管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與輔助管理。例如：項目實施用地協(xié)調、用于水用電保障等，保障項目的順利實施。集中式管理的特點是層級簡單，橫向部門少，溝通協(xié)調效率高。縣級公路管理機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織機構之間通過項目聯(lián)系、行業(yè)規(guī)范、部門運行機制及公文系統(tǒng)形成有效的溝通，共同為農村公路養(yǎng)護管理工作的開展提供支持與保障。

集中式項目管理模式的優(yōu)點主要有：第一，作為技術力量較強的縣公路管理機構將主要的力量集中在農村公路項目本身的建設中，工程的質量、安全、進度能夠得到有效的實施保障。第二，項目大量繁雜的外部協(xié)調工作由基層經驗充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完成，能夠充分發(fā)揮屬地政府資源調配和矛盾化解及群眾工作的優(yōu)勢。第三，縣級公路管理機構統(tǒng)一管理，招標統(tǒng)一的設計單位和施工、監(jiān)理單位，有利于項目內部的協(xié)調溝通，內部信息的暢通，保證了信息傳遞更準確、準時，利于項目管理目標的實現(xiàn)。第四，集中管理模式能夠保證投入較高水平的縣級公路管理機構工作管理人員，對農村公路項目管理起著至關重要的作用。第五，有利于項目資金統(tǒng)一管理。

集中式項目管理模式的缺點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及公路管理機構無法實際負責屬地農村公路項目建設管理，必然會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設發(fā)展積極性，不利于長期公路事業(yè)的建設發(fā)展。第二，縣級公路管理機構對所有項目的統(tǒng)一管理，造成與基層群眾的聯(lián)系少，不容易了解村民群眾的要求和想法，容易造成群眾需要無法實現(xiàn)的情況，產生項目所在地群眾與項目參建各方沖突及信訪需求。第三，縣級公路管理部門工作量增大，項目管理力不從心，一線項目管理人員怨言增加，及責任心減少，在有限的人力資源和物資保障的情況下，項目管理過渡分散。第四，缺乏廉政監(jiān)管，沒有監(jiān)察部門駐點，容易出現(xiàn)基層腐敗問題。第五，沒有審計部門跟蹤，存在項目經濟風險，項目成本控制難度加大。

2.2 分攤式管理

這種模式是將縣道公路項目由縣級交通運輸主管部門負責管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責部分外部協(xié)調工作；鄉(xiāng)道及村道農村公路項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理機構負責，縣級交通運輸主管部門負責技術指導及工程項目質量和安全監(jiān)管，項目所在行政村參與項目的建設。

分攤式項目管理的特點是職責層次劃分明確，實際負責的主體增加，參與的單位增加，管理人員及力量加大，管理范圍增大，溝通協(xié)調效率降低，縣級公路管理機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府公路管理機構之間更多的監(jiān)督及上報關系，增加了各單位的溝通頻率，但是項目管理上級監(jiān)督、多方參與項目建設更加公開、公正。

分攤式項目管理模式的優(yōu)點主要有：第一，遵循了縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管的基本原則，實現(xiàn)了對農村公路養(yǎng)護管理職責的層次性劃分，確保工程項目管理工作計劃開展的有序性與規(guī)范性。第二，村民作為農村公路最直接的使用者，通過分攤式管理模式的應用，能夠使其更加積極參與到對農村公路項目實施的工作過程中，發(fā)揮一線的監(jiān)督管理作用，并以村委會作為村道的管理載體，發(fā)揮其對村道項目監(jiān)管的能效，降低上級政府及部門的監(jiān)管頻率及現(xiàn)場管理難度。第三，調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對地方農村公路建設發(fā)展的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府及公路管理機構對于農村公路項目資金的安排更加合理與科學，有助于養(yǎng)護管理工作計劃的科學落實。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及公路管理機構在成為農村公路養(yǎng)護管理工作責任主體，行政村參與項目管理及外部協(xié)調，提高了項目管理的工作效率，項目建設更加透明化，降低了現(xiàn)場監(jiān)管的難度。第五，使得縣級交通管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理機構的指導監(jiān)督以及檢查等項目建設管理監(jiān)管工作更加統(tǒng)一與協(xié)調，能夠形成良好的信息溝通與反饋機制，有利于全面了解縣域范圍內的農村公路管理養(yǎng)護工作的開展情況。

分攤式管理的缺點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及公路管理機構養(yǎng)護技術能力以及管理措施方面出現(xiàn)明顯的不足，導致項目管理質量參差不齊。第二，由于參與負責項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及單位增多，縣級公路管理機構的監(jiān)管工作增加，難度加大，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府公路管理機構之間更多的監(jiān)督及上報關系，增加了各單位的溝通頻率。第三，缺乏廉政監(jiān)管，沒有監(jiān)察部門駐點，容易出現(xiàn)基層腐敗問題。第四，沒有審計部門跟蹤，存在項目經濟風險，項目成本控制難度加大。

2.3 項目部式管理

就是將農村公路項目管理中組建一個或者多個綜合管理項目部，每一個項目部可以管理一個或者多個農村公路建設項目，項目部成員有縣級公路管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公路管理部門、項目所在地村委會，縣級跟蹤審計部門，縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點監(jiān)察部門。縣道建設管理由縣級公路管理部門人員負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級村級負責協(xié)調配合，審計部門負責審計監(jiān)管，駐點監(jiān)察部門負責廉政監(jiān)督。鄉(xiāng)道及村道由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村負責管理，縣級公路管理部門負責技術指導及技術監(jiān)督，審計部門負責審計監(jiān)管，駐點監(jiān)察部門負責廉政監(jiān)督。

項目部式管理模式的優(yōu)點主要有：第一，提高了各相關單位的參與度及各相關單位之間的工作效率及反應速度，使得項目溝通更加快捷，項目實施過程中處理問題及困難的效率大大提高。第二，各項目部作為一個綜合管理單位的技術水平、外部溝通協(xié)調能力及整體工作水平處于較高水平，能保證農村公路項目管理質量穩(wěn)定發(fā)展，有利于基層項目監(jiān)管水平的提升。第三，有了駐點監(jiān)察部門的參與，廉政監(jiān)管加強，不容易出現(xiàn)基層腐敗問題，項目建設管理透明化更高。降低了項目管理人員的廉政風險，一定程度上實現(xiàn)了項目部人員相互監(jiān)督，相互提醒，既保護了基層一線的管理人員，又給施工方及監(jiān)理方造成一定的廉政壓力，提高其廉政成本，迫使其按質按量完成項目施工。第四，審計部門跟蹤，從經濟方面對項目管理進行了監(jiān)督，減少項目隨意變更及簽證，加強了工程計量監(jiān)管，降低了項目經濟風險，項目成本控制更準確。第五，各部門參與有利于管理人員的互相學習提高，利于培養(yǎng)基層工程項目管理人員。

項目部式管理模式的缺點主要有：第一，各參與部門項目管理權力平衡較難，容易出現(xiàn)互相不支持的工作局面，導致項目推進難度大。第二，對于施工單位及監(jiān)理單位處于多頭領導的狀態(tài)，施工方正常情況下要接受多個部門的領導，容易造成指令矛盾，項目推進減緩。第三，項目部成員均是根據(jù)項目施工的時間組建，項目結束后項目部即解散，項目部成員的工作穩(wěn)定性低[3]。

3 對農村公路建設方管理工作模式的幾點建議

隨著我國“四好”農村公路建設的深入推進，提高農村公路建設方項目管理水平，對“四好”農村公路建設也是很大的推動作用。首先要加大對基層工程項目管理人員的技術及管理知識培訓，提高項目管理人員的水平；其次在項目管理中提倡跟蹤審計和駐點監(jiān)察，降低廉政風險，提高項目監(jiān)管的可控性及實施過程的準確性；最后繼續(xù)科學化各單位的分工，對管理制度進行合理的規(guī)劃，提高項目管理系統(tǒng)的運行效率，高質量完成農村公路建設管理工作。