我國鋼鐵產業投資體制改革回顧和建議

趙 宏 包曉穎 王文博

鋼鐵產業既具有拉動投資、吸納就業、產業關聯度高的特點，又具有高耗能、高排放的屬性，因而鋼鐵產業的發展一方面對地方經濟社會發展具有重要的支撐作用，另一方面對節能減排和環境保護帶來負面影響。這種鮮明的“兩面性”特征，使鋼鐵產業成為社會各界廣泛關注的熱點，也使企業投資鋼鐵項目的審批成為多方利益博弈的焦點。

新世紀以來，隨著我國投資體制改革的不斷深化，鋼鐵項目審批制度先是經歷了從“管”到“放”的重大轉變，而隨著鋼鐵產能嚴重過剩和環境保護形勢愈發嚴峻，近年來鋼鐵項目審批又呈現出從“放”到“嚴”的趨勢。

在“十四五”開局之年，面對經濟發展新常態下的新形勢、新任務、新要求，回顧總結鋼鐵產業投資體制改革的得失利弊，提出進一步深化項目審批制度改革的意見建議，促進政策優化，對保障我國鋼鐵行業健康可持續發展具有重要意義。

一、我國鋼鐵產業投資體制改革回顧

改革開放以來，我國鋼鐵產業投資體制改革經歷了審批、核準、備案、暫停、從嚴備案共5個時期：

（一）審批期（2004 年之前）

這一時期的投資體制仍具有較強的計劃經濟色彩，新增生產能力的煉鐵、煉鋼、軋鋼項目由國務院投資主管部門審批項目建議書、可行性研究報告和開工報告。

（二）核準期（2004—2013 年）

為深化投資體制改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，2004年7月國務院發布了《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號），按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，將鋼鐵項目由審批制改為核準制，并由國務院投資主管部門核準項目申請報告，不再審批項目建議書、可行性研究報告和開工報告。

（三）備案期（2014—2019 年）

為進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權力度，2014年11月國務院發布了《關于發布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發〔2014〕53號），將鋼鐵項目移出政府核準的投資項目目錄，企業投資鋼鐵項目由核準制改為備案制，鋼鐵項目審批權限由國務院投資主管部門下放至地方各級人民政府，標志著鋼鐵項目審批實現了從“管”到“放”的重大轉變。期間，工業和信息部于2015年4月發布了《關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號），將產能置換方案作為鋼鐵冶煉項目備案的前置條件。

（四）暫停期（2020 年1 月—2021 年5 月）

為遏制違規新增鋼鐵產能，鞏固鋼鐵行業供給側結構性改革成果，國家發展改革委、工業和信息化部發布《關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知》（發改電〔2020〕19號），規定自2020年1月24日起，不再公示、公告新的鋼鐵產能置換方案，不再備案新的鋼鐵冶煉項目，我國鋼鐵項目審批首次進入全面暫停的“空白期”。

（五）從嚴備案期（2021 年6 月起）

為鞏固化解鋼鐵過剩產能成果，推進鋼鐵產業結構調整，推動鋼鐵行業實現碳達峰、碳中和，促進綠色低碳、高質量發展，2021年4月國家發展改革委發布了《關于鋼鐵冶煉項目備案管理的意見》（發改產業〔2021〕594號），規定自2021年6月1日起恢復鋼鐵冶煉項目備案，并對重點區域建設鋼鐵冶煉項目、搬遷改造項目的產能規模、工藝裝備水平、綠色化水平提出了更加嚴格的要求，意味著國務院投資主管部門對鋼鐵項目審批的態度發生了從“放”到“嚴”的明顯變化，行業管控力度進一步強化提升。

二、鋼鐵產業投資體制改革的啟示

回顧我國鋼鐵產業投資體制改革歷程，無論是改革初期具有較強行政色彩的審批制、核準制，還是后來更加突出企業投資主體地位的備案制，都是為了順應我國投資體制改革大勢而做出的積極變革，對促進我國經濟轉型升級、推動產業健康可持續發展，起到了關鍵作用。但同時也存在著一些問題和不足，值得深思。

（一）抓住了重大項目建設的“點”，忽視了平衡市場需求的“面”

2014年之前，我國對鋼鐵項目采取由國務院投資主管部門負責的審批制和核準制，按照“鼓勵先進、限制一般、淘汰落后”的基本原則，陸續通過審批并開工建設了寶鋼三期、首鋼京唐、鞍鋼鲅魚圈、寶鋼湛江等一批代表世界先進水平的精品項目，奠定了我國鋼鐵產業生產力布局優化調整的基礎。

“少而精”的行業投資管理導向也存在明顯的局限性，主要是忽視了市場對一般水平鋼鐵產品需求旺盛的基本面，行政審批與市場需求的矛盾突出，加上缺少對民營鋼鐵企業新建鋼鐵項目的監管機制和手段，導致以民營為主的一大批鋼鐵企業一哄而上，造成我國鋼鐵行業產能規模的爆發式盲目增長和組織結構的劇變。2000-2014年，我國粗鋼年產量由1.28億噸迅速擴大到8.23億噸，增長了約7億噸，鋼鐵產能嚴重過剩矛盾激化，制約和影響了行業的健康發展。同時，民營鋼鐵企業的快速發展，導致國有鋼鐵企業產量占比從90%降低到50%，我國鋼鐵行業長期以來以國有為主導的格局發生了根本轉變，對“十三五”時期鋼鐵行業化解過剩產能、推動兼并重組、提升產業集中度等重點工作形成了不利影響。

（二）備案制具有市場化的先天優勢，但弱化了“集中力量辦大事”的制度優勢

2014—2019年，為了進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，同時也為了化解鋼鐵行業產能嚴重過剩矛盾，我國對鋼鐵行業施行了以產能置換為前置條件的項目備案制。這種制度具有三大優點:一是市場性強，用“滿足前置條件即可建設”的市場化手段代替行政審批手段來調節行業供需形勢，進一步強化了市場在資源配置中的決定性作用，也最大限度減少了中央政府對微觀具體事務的管理。二是普適性強，一碗水端平的產能置換政策，適用于不同所有制、不同規模、不同水平的各類鋼鐵企業，激發了整個行業技術改造升級的活力。三是透明性高，通過公示公告等一系列舉措，把所有鋼鐵建設項目都放在了藍天白云下，接受社會各界的廣泛監督，提升了項目審批制度的公信力。

但項目審批制度的市場化是一把雙刃劍，在滿足市場需求的同時，也減弱了國家對涉及生產力布局的調整、關乎社會民生的城市鋼廠搬遷等重大項目的把控力和話語權，導致河北、江蘇、山東等鋼鐵大省的城市鋼廠搬遷和沿海鋼廠新建項目扎堆，影響了我國鋼鐵行業供給側結構性改革進程，擾亂了我國鋼鐵產業生產力空間布局。

三、對深化鋼鐵產業投資體制改革的幾點建議

回顧歷史，總結得失，未來一段時期，我國鋼鐵產業投資體制改革應通過強化頂層設計、加強事中事后監管、強化節能環保硬約束等途徑不斷優化和完善，為推動我國鋼鐵行業高質量發展營造更加開放、公平、風險可控的營商環境。具體建議有以下幾點：

（一）堅持從嚴把控項目備案制度

近年來，隨著供給側結構性改革的不斷深化，我國鋼鐵行業盈利能力達到歷史最高水平。在高額利潤的驅使下，新增鋼鐵產能沖動明顯，粗鋼產量持續增長，對產業鏈上下游供需穩定帶來較大壓力，國家發展改革委、工業和信息化部等行業管理部門已對鋼鐵控產能、減產量做出相關部署。在此形勢下，鋼鐵項目審批仍須從嚴把控，遏制新增鋼鐵產能沖動，鞏固來之不易的鋼鐵去產能成果。

（二）強化重大項目頂層設計

針對一些新建鋼鐵項目與全國鋼鐵產業空間布局不一致、不協調的問題，應充分借鑒石化行業由國務院批準產業規劃布局方案的模式，加強頂層設計，強化中央政府對重大項目的統籌協調能力，提高地方政府對重大項目的科學決策水平，避免江西省彭澤縣承接河北省鋼鐵產能轉移項目被有關部門緊急叫停和處置等事件的再次發生。

（三）加大事中事后監管力度

下決心把項目投資管理的事中事后監督管理上升到與事前決策同等重要的高度，對已備案開工建設項目，應建立企業自查、地方核查、國家抽查相結合的長效監管機制，把監管范圍擴大到包括咨詢、設計、施工、監理在內的項目投資建設全過程，重點加大對批小建大、未批先建等違法違規行為的處罰力度，加強對項目審批單位的問責力度，強化負面警示作用，提高既定產業政策的執行力和公信力。

（四）強化外部要素條件硬約束

在嚴格執行現行產能置換政策的同時，充分發揮鋼鐵煤炭行業化解過剩產能和脫困發展工作部際聯席會議的平臺作用，積極探索將環境、土地、能耗等外部要素作為建設鋼鐵項目前置約束條件的可行性，綜合施策，進一步提高鋼鐵項目與地方經濟社會發展的適應性，規避項目建設潛在風險。