政企合作基礎設施投資開發模式探討

劉麗萍

（中航天建設工程集團有限公司 北京 100070）

1 引言

自改革開放以來，我國在城市基礎設施建設方面很顯然較從前來說有了一定程度的發展[1]，并且基礎設施整體建設水平也呈現出不斷提高的狀態，城市本身的承載力有所加強。但是和發達國家相比，這種基礎設施建設的整體水平還明顯薄弱，無論是硬件設施，還是經營與管理，都存在著明顯的差距。所以這也就需要城市在基礎設施項目合作方面實現政府與企業之間的相互合作，這樣將可以有效實現雙方資源的合理利用與對接，切實提高城市基礎設施建設的整體水平，推進城市基礎設施運營的效率，為促進城市發展奠定重要的基礎。

2 政企合作模式下基礎設施項目投資開發的模式與特點

2.1 傳統發包模式

這種模式是一種相對傳統的政企合作模式，其主要表現為城市基礎設施項目的投資主體為政府，并且政府也會建立相應的專業管理機構，主要負責的工作為項目資金的籌措、項目的建設、項目建設過程中的監督管理以及后期維護等等，在這種合作模式當中政府是項目所有權的獲得者。承包企業在此過程當中，是嚴格按照相關協議[2]，針對項目的建設部分進行負責的，并且企業的主要收益為在此過程當中收取相應的項目資金獲取利潤。這種模式本身存在著外行管內行的情況，所以這也就導致了基礎設施項目的建設本身存在著不夠專業的情況，投資開發與管理的實際效果也不明顯，更主要的是政府在資金方面、項目建設方面以及后期的維護方面都承擔著非常沉重的壓力。

2.2 委托代建模式

所謂的委托代建模式，實際上政府也依然是項目的主要投資主體，并且政府工作的重心主要體現在項目最初的立項、資金的管理、資金的審批流程等相關方面。項目實施的整個過程也是需要政府委托給相應的代建方完成的。通過專業化的組織架構，代理政府完成相應的招標任務，簽訂相應的建設工程合同，主要包括項目工程的承包、項目監理以及項目投入運營過程中所需要采購的設備。代建方需要充分依據項目本身的投資規模，按照相應的標準收取一定的管理費用。這種模式所存在的問題，主要表現在投資經常超額并且資源配置效率偏低的情況。另外[3]，項目資金在來源方面也大多依賴財政資金與銀行，是典型的政府債務。

2.3 融資建設模式

這種模式是由政府通過相應的法定程序，選出了相應的項目投資人，并且通過項目投資人自身對項目所進行的投資、融資行為，后期還需要完成組織建設工作、管理工作、項目完工后的移交工作等等。政府可以在3～5年的回購期間之內，通過利用財政資金以每年進行回購。而投資人也必須要嚴格按照合同所規定的預期收益，收回相應的回報。這種模式會使得產業的資本與金融資本之間實現全面的對接，并且也可以形成一種短期內的基礎設施建設融資模式。這種模式本身可以使得項目建設的職能切實從政府的手中分離出來，并且也可以更加保障建設管理過程的專業化以及社會化。這種模式當中，投資企業自身在融資能力以及政府支付能力方面，存在著經營層面的風險。同時，政府也因為是否可以選擇到具有經濟實力的公司而承擔著決策方面的風險。只是說暫時緩解了政府現階段的資金壓力，但是債務問題并沒有從根本上實現解決。政府擔保會造成諸多的負債影響因素，甚至會使得政府面對更為沉重的債務危機。

2.4 PPP模式

這種模式，實際上就稱之為政府和社會資本之間的合作模式，并且也是近些年來始終推行的一種模式。這種模式中政府與社會資本之間的合作模式，從最初的政府完全主導、負債發展沉重逐步轉變為吸引社會資本的不斷注入。并且在相對較長的一段時間內，這部分風險和收益也轉移給了民間資本，在此過程當中可以有效使得政府、企業、金融機構密切結合，大家共同獲得相應的利潤，更加清晰的分工與目標定位，可以切實解決政府因為負債過高所造成的壓力，同時也改善了民間資本無處使用的困局。在這樣的合作模式下，政府和企業之間實際上是一種合作共贏[4]、互相成就的狀態。這種模式中，在收益分配以及退出機制都在不斷優化與完善的背景之下，政府和投資人之間所建立起來的是一種利益共享的關系，同時風險也是共同承擔的，所以這樣的合作伙伴關系也必然會更為長久。政府通過特許經營模式，向投資人支付了相應的費用，并且不再購買公共產品所有權，而政府也除了需要明確公共產品本身的功能以及需求之外，不再負責設計、建設的相關工作。所以在此過程當中政府所承擔的責任也越來越小，這種模式中項目的債務不屬于政府債務，它只是一種項目融資的新模式，更是切實實現基礎設施項目管理的優化辦法。

3 政企合作的原則

3.1 政府統一管理的原則

在政企合作工作開展的過程當中，需要實行政府統一管理的原則。政府需要明確管理機制的建設既包括監督職能的體現，同時也包括服務職能的體現。城市基礎設施建設往往不是某一個企業或者某一個行業能夠完成的，比如其可能會涉及到道路交通建設[5]、城市軌道建設、城市電力完善、城市水利建設等等，所以這也就需要實行一個統一化的管理方案，那就是由政府部門統一監督和管理。而政府監督職能的體現，主要表現為針對城市基礎設施建設具有規劃以及政策執行的職能，對于基礎設施建設以及運營過程當中實際存在的問題認真負責和研究，并且向相關的部門統計相關的決策參考意見，這樣才能有效發揮出政府的調控作用，切實實現了投資、建設以及管理三個部門之間的密切合作。

3.2 相對集中運營原則

由于當前處于多元化的投資體制之下，為此城市基礎設施投資開發企業的股東要想實現相應的投資回報，那么就需要選擇出最為適合當前基礎設施建設以及運營的方案。通過借鑒國外的相關發展經驗，可以選擇培育一家政府參與的運營公司，同時引進一家具有豐富運營經驗的公司，這樣兩家公司之間就可以實現適度的競爭，同時也切實提高了城市基礎設施建設的整體效率。

4 政企合作基礎設施投資開發的建議

從當前政企合作在基礎設施投資開發方面的情況來看，未來在城市基礎設施建設投入方面、城市基礎設施運營監督管理方面，都需要政府予以相應的措施進行保障[6]。

首先，比如對于一些純經營性的項目，因為其具有明確的收費基礎，并且長期以來經營收費還可以有效覆蓋投資的成本，為此也就需要在政府的統一規劃以及監管之下，政府便不再承擔這類項目的投資、管理以及維護責任。逐步形成一種吸引社會資本全程參與的發展模式，進而打造投資、經營、回報的良性循環法。針對準經營項目來說[7]，則可以通過政府給予相應的補貼或者是直接參股投資的方式，切實介入以擴大市場競爭的效果。通過投資者主要負責項目的設計工作、建造工作以及運營工作，在相應的期限內獲得相應的投資收益。而對于一些非經營性的項目來說，因為不存在運營環節，為此可以加強政府層面對其的預算管理以及債務管理，注重政府分期購買服務的方式選擇，或者是將財政支出納入到預算管理方案中的方式，確保承接主體的權益有所保障。

其次，針對不同屬性的城市基礎設施項目建設，由于要素不同且發生變化，那么也必然會導致后期的屬性出現變化。為此在一定的社會歷史條件之下，政府則可以通過經費補貼的方式或者是政策傾斜的辦法[8]，及時調整收費機制的建設情況，使得非經營性項目逐步轉化為準經營性項目，之后再轉變為經營性項目。也就是說，城市基礎設施項目本身因為市場屬性存在差異，這就決定了政企合作模式當中的投資主體、運營方式、資金獲取渠道等等，都會存在差別。為此在針對城市基礎設施項目進行分類管理的時候，需要選擇不同的政企合作模式。通過具有目的性的市場調控手段與方法，促進了城市基礎設施項目屬性本身發生變化[9]。

5 結語

未來在城市基礎設施建設投資開發模式選擇方面，應該盡可能建立起一套相對完善的評估方案，并且通過借助于特許經營的方式，有效鼓勵和吸引社會資本全程參與到政企合作的過程當中，這樣就可以形成一種長期合作參與的形式，并且也可以共同進行風險的承擔，促進政企合作工作的進一步發展。針對非經營性項目的選擇，則應該幫助政府購買相應的服務保障，使得這種項目成為政府與社會資本合作模式的重要補充形式。相信在未來[10]，只有在不斷發展的過程當中完善政企合作的模式，才能實行科學的政策，滿足多效的發展目標，同時切實吸引越來越多的城市基礎設施投資企業積極參與到城市的基礎設施投資開發以及實際運營過程中，促進城市的不斷發展與進步。