關于加強縣級疾病預防控制體系建設 提升疾病預防控制能力的建議

黃菊芬，曹姝霞，鄭念祥

湖北省漢川市疾病預防控制中心科教科，湖北漢川 431600

2020 年5 月6 日，習近平總書記在政治局常務委員會會議上作出了“改革疾病預防控制體系，提升疫情監測預警能力，完善公共衛生應急法律法規，健全重大疫情、公共衛生應急管理和救治體系”的重要指示[1]。

漢川市疾病預防控制中心于2002 年成立，是全市疾病預防控制的技術指導中心，擔負著全市傳染病、慢性非傳染性疾病防控，突發公共衛生事件應急處置，預防接種，檢驗檢測，健康教育等職責。在黨和政府的關懷重視下，特別是黨的十八大召開以來，漢川市的疾病預防控制體系建設得到了長足的發展，逐步建立了覆蓋城鄉的三級防控網絡，實現了疫情報告、應急處置、疾病監測與綜合防治工作的科學運轉。 同時，疾控系統也存在著基礎設施、技術裝備、學科人才、信息化建設、財政經費不足等問題。 加強漢川市疾病預防控制體系建設，提升疾病預防控制能力已刻不容緩。

1 漢川市疾病預防控制體系現狀

由漢川市疾病預防控制中心、社區衛生服務中心/鄉鎮場衛生院/市直綜合醫療單位公衛科、街道/村衛生室構成了漢川市疾病預防控制的三級防控體系，在漢川市衛生健康局統一領導下負責全市的疾控工作。市衛生健康局有一名分管副局長，設有疾病預防控制科進行綜合協調。

漢川市疾病預防控制中心是漢川市疾病預防控制體系的核心單位，于2002 年元月在原衛生防疫站基礎上組建成立，系一類公益性事業單位，負責全市疾控工作的業務指導、督導考核和人員培訓。 目前中心在編人員91 名（編制在外單位人員8 名），局聘人事代理人員32名，自主招聘人員26 名，退休人員46 名。在編人員中，3名具備正高職稱、11 名具備副高職稱，中級職稱51 名。社區衛生服務中心/鄉鎮場衛生院/市直綜合醫療單位設公共衛生科35 個，共有公衛人員420 名，街道/村醫務室共有村醫830 名。

2 存在的問題

2.1 疾控體系建設重視不夠，疾控中心行政能力缺失、技術權威不夠

疾控體系建設是系統工程、健康工程、民生工程，是重大的安全工程。 疾病預防控制中心加強自身建設、衛生健康部門抓好行業建設是義不容辭的責任。規劃好疾控體系建設更離不開黨的領導，政府的重視。 我國實施預防為主的工作方針。 2000 年開始疾控體系建設，2004年原國家衛生部下發了“關于疾病預防控制體系建設的若干規定”（第40 號令）[2]，第三條明確“疾病預防控制體系建設，遵循“統籌規劃、整合資源，明確職責、提高效能，城鄉兼顧、健全體系”的原則，堅持基礎設施建設與完善運行管理機制相結合，加強疾病預防控制機構和隊伍建設，建立穩定的經費保障體系，保證疾病預防控制工作落實”，同時明確各級疾控機構的職責。縣級疾病預防控制機構的主要職責包括疾病預防控制、突發公共衛生事件監測處理、病原微生物檢測、衛生防病、健康教育與健康促進等7 部分內容。近年來這一文件沒有得到很好的落實。衛生健康、社會各界對預防為主的方針理解不夠，重醫輕防問題普遍存在。雖然這些年國家、各級政府投入一些資金進行了建設扶持，總體來講對轄區內公共衛生資源的統籌、體系建設、保障制度等工作重視程度不夠，未及時出臺相關文件指導意見，疾控體系建設落后于當前社會經濟的發展水平。

疾控中心目前的職能定位是技術指導支撐，沒有行政管理和決策權力[3]，在疫情的發現報告、流行病學調查、防控措施提出與實施上，經常性需要依靠借助衛生健康部門、衛生監督單位、藥品執法單位、公安部門等的行政執法權力來落實，疾控無法發揮主導作用，尤其是在面對重大突發公共衛生事件時。疾控專業人員在指導工作落實防控措施時，只能以技術指導的身份開展，出具的文書約束力不大。 在解決突出的公共衛生問題時，也只能以技術身份向部門領導提出僅供參考的建議，技術權威性不夠。

2.2 疾控體系改革停滯，疾控社會地位下降。

2003 年“非典”危機后，疾控體系改革呈現一度繁榮景象，疾控體系建設也得到了長足的進步。 2009 年國家啟動深化醫藥衛生體制改革，在這一進程中，疾控被遺忘，嚴重邊緣化，醫療和疾控在社會地位、收入分配、話語權等方面的差距迅速拉大[4]，疾控人員的積極性受到嚴重挫傷。近兩年來，取消疾控中心，將疾控中心變成綜合醫院的內設科室的消息層出不窮，疾控中心和疾控人的社會地位進一步下降。 發生大疫情， 疾控中心責任大；疫情一消亡，疾控就被遺忘。現在醫學院校臨床和預防專業錄取分數不在一個層次，是目前醫療和疾控之間差距的一種寫照。

2.3 多部門協作機制尚不健全，醫防結合格局還未形成

2016 年中共中央國務院頒發了健康中國2030 規劃綱要，提出“共建共享、全民健康、把健康納入所有政策”的戰略理念[5]。 提出要促進全社會廣泛參與、強化跨部門協作。 搞好疾病預防控制不單是衛生健康部門的事，也不是疾控中心一家的事，需要多部門協作。我市多部門協作機制尚不健全，許多工作開展經常遇到困難和阻力，有些應該出臺的文件方案不能落實。

醫防結合在傳染病防控、慢性病管理、實施健康中國行動等方面顯得尤其重要，目前漢川市醫防結合的格局還未完全形成，存在體制機制不全、資源共享不夠、信息交流不暢等問題。

2.4 專業人員隊伍不足，素質能力不強

高層次人才不足，專業隊伍出現斷層現象，專業人才流失嚴重，非專業人員大量涌入疾控中心。中心在崗人員共145 名，其中醫學類專業人員為110 名，占在崗人數的76%。高級職稱14 名，中級職稱51 名。受人員編制不足、中心待遇低下等因素的影響，人才引進受到了很大的限制。近年來，中心非預防醫學類專業人才、低學歷甚至是非醫學專業人員的進入，遠遠高于預防醫學類專業人才的引進數量。中心年輕的高層次專業技術人員的缺乏，后續專業隊伍的培養無法跟上，導致中心人才結構嚴重斷檔，直接會出現幾年后學科無帶頭人、疾病預防控制事業后繼無人的局面。 近幾年，有8 名引進的專業人才因待遇等原因離開漢川，另有6 名其他專業人員離開疾控中心，流失到市直綜合單位。

2.5 機構編制未落實。

2002 年2 月，根據漢川市編制委員會《關于市直部分科級事業單位的調整與設置》（川機編[2001]11 號）文件要求，在原市衛生防疫站的基礎上，成立了漢川市疾病預防控制中心，當時雖然實行了機構改革，但至今沒有核編定員。按照《中央編辦、財政部、國家衛生計生委關于印發疾病預防控制中心機構編制標準指導意見的通知》（中央編辦發[2014] 2 號）文件精神[6]，疾病預防控制中心人員編制原則上按照轄區人口萬分之1.75 的比例核定，漢川市總人口約113 萬，疾控中心人員編制數應核定為197 名。由于機構編制管理沒有理順，嚴重制約了中心人才引進和漢川市疾病預防控制事業的發展。

2.6 基層衛生網底薄弱。

疾控中心、社區衛生服務中心、鄉鎮場衛生院構成了疾病預防控制三級網絡。鄉鎮衛生院公衛科是實施疾控工作的基層組織，承擔著大量具體、細致的公衛和防控工作。目前存在專業人員不足、學歷低、技術水平不高、人員流動性大，部分人員責任心不強等現象。經常的情況是某人不能勝任其他工作就被調到公衛科。在公衛科少許有了些成績，鍛煉一點能力，許多人馬上就要求調到其他效益好的崗位。公衛人員的大量工作精力放在接受上級各類檢查考核上，自身鉆研業務的動力不足。 多種原因造成基層技術人員隊伍不穩定， 整體水平不高，基層衛生網底薄弱。

2.7 儀器設備嚴重老化，機構檢測能力嚴重不足

由于每年政府投入少，相應儀器設備的更新主要靠疾控中心自籌資金來解決。各類檢測儀器設備價格高昂，疾控中心只有選擇價格較低急需的來購置，目前中心大量的儀器設備嚴重老化，部分檢測項目不能開展，遇到較大疫情，檢測能力不足的矛盾顯現無遺。

2.8 信息化建設明顯滯后。

因為種種原因，疾控體系信息化建設明顯滯后，做不到互聯互通。疾病監測、預防接種、衛生應急管理、慢性病防治，五大衛生及基本公共衛生服務等信息系統未能統籌開展，無法形成高效統一的公共平臺。疾控中心、社區衛生服務中心、基層衛生院均無信息科學、管理科學和工程學等方面的專業人才，對數據庫管理的能力低下，互聯網+的理念缺失。

2.9 疾控體系的運行支撐保障不足。

疾控機構是公益一類事業單位，近幾年由于國家取消了幾乎所有的收費服務項目，而財政投入不足、補償不到位[7]；這幾年疾控中心的建設改造項目地方配套未落實，儀器設備的購置經費幾乎完全靠自籌，造成疾控體系運行困難，產生了大量債務。 2009 年疾控系統開始實施的績效工資制度改革，形成了新一輪的大鍋飯。疾控人員的收入水平和同級別的綜合醫院技術人才相比，差別不斷拉大，這嚴重影響了疾控專業人員工作的積極性和主動性。

3 建議

3.1 出臺規范性文件

漢川市人民政府把加強疾病預防控制體系建設納入政府年度工作目標管理，做好頂層設計，出臺加強本市疾病預防控制體系建設的規范性文件，對疾控體系建設目標、內容、保障措施等形成具體的指導意見。不斷提高漢川疾病預防控制和生物安全、公共衛生安全保障能力，保障人民群眾的身體健康和生命安全，促進社會經濟平穩發展。

3.2 制定建設階段性目標

從漢川市實際出發，對標國內最高標準、最好水平，加快硬件和內涵建設，努力實現跨越式發展，科學規劃建設階段性目標，爭取到2030 年把漢川市疾病預防控制中心建成設施、技術和綜合實力國內一流的公共衛生專業機構。 疾控體系健全完善基礎設施建設方面，分區改造建設疫情應急指揮中心、慢性病建設管理中心、檢驗檢測中心等。實驗室建設方面，高標準建設P2 實驗室、PCR核酸檢測實驗室、微生物鑒定系統等。核心指標方面，甲乙類傳染病報告發病率、重大慢性病導致的過早死亡率、實驗室檢測參數、全市范圍內突發公共衛生事件快速反應處置能力均達一流。市政府積極支持疾控中心爭取國家級建設項目，并提供配套建設資金。

3.3 深化疾病預防控制體制改革

改革疾控中心的管理體制，建議疾控體系納入國家公務員管理系列[8]。在衛生健康局設立疾控局，賦予更多的自主權和管理權。強化市直醫院衛生機構疾病預防控制責任，加強對基層衛生的扶持力度，統籌疾控機構、醫療單位、基層衛生院三方資源力量，完善三位一體的疾控體系，實現疾病預防控制處置管理能力的現代化。

明確現代疾控體系的定位和職責，理順各級疾控機構能級和職責分工[9]。 充分發揮省市疾控機構在資源技術方面的優勢，對縣級疾控機構給予更多業務上的指導和支持。縣級疾控機構要發揮橋梁作用，協調上下級疾控機構做好信息傳遞和溝通，筑牢基層網底。

3.4 鞏固聯防聯控、多部門協作機制

把這一機制常態化，明確各部門的職責，規范協作流程，落實部門責任，形成工作合力。

3.5 完善突發公共衛生事件應急體系建設

對各類預案進行系統修訂完善，加強應急演練、業務培訓，整合各類應急資源，落實物質儲備[10]。 結合大數據管理，建設好漢川市應急指揮中心，全面提升疫情監測預警能力。 健全重大疫情應急物資保障制度，加強基層防控網格化建設管理，充分發揮群防群控在應急體系中的作用。

3.6 落實機構編制

全面貫徹落實中央編辦、財政部、國家衛生計生委2014 年聯合出臺的《關于疾病預防控制中心機構編制標準指導意見》的文件精神，完善疾控中心的基本職能，精干內設機構設置，嚴格準入門檻，提升專業人員占比。在目標時限內，疾控中心達到業務機構不得低于內設機構總數的70%，按照人口萬分之1.75 比例編制配備疾病預防控制中心人員。專業人員所占編制不得低于總編制的85%，其中衛生技術人員不得低于70%。

3.7 加強學科人才建設

建設一批國內有影響力和競爭力的重點學科和重點實驗室，完善與武漢高校、孝感市高校和科研院所合作共建平臺。把疾控人才建設納入市委人才辦重點扶持范圍。做好人才引進工作，落實引進人才的待遇、編制。重視高端人才建設，培養一批學科帶頭人。加強人才梯隊建設，重點抓好年輕骨干的培養。建立公共衛生醫師規范化培訓機制，通過繼續教育平臺、學歷教育、職業教育等，提高現有疾控技術隊伍的能力水平。開展思想政治教育，培育疾控文化，建設一只聽黨指揮、勇于擔當、忠誠能干的疾控專業隊伍。

3.8 加強信息化建設

參照先進縣市經驗，建設漢川市高標準信息化管理平臺。多方創造條件，依托電子政務云/行業云，提升我市疾病預防控制信息化基礎設施服務能力，對不同數據庫進行整合利用，實現資源共享，加強信息安全管理。

3.9 加強財政投入保障

加大投入力度，對漢川市疾病預防控制中心實施全額撥款。確保疾控中心基本建設、設備購置、人員經費等足額到位，提高應急物資保障水平。 目前疾控中心債務負擔較重，而自身創收能力因職責職能的調整不斷弱化，市政府適時出臺化解疾病預防控制中心存量債務的辦法。