落實黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展推動水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化

王白春，蘇佳園，2，劉雅麗

(1.黃河上中游管理局 西安黃河規(guī)劃設計有限公司，陜西 西安 710021；2.晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

新中國成立70多年來，黃河流域治理在黨的領導下開創(chuàng)了新局面，流域的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境發(fā)生了翻天覆地變化，但黃河流域水土流失依舊嚴重、生態(tài)環(huán)境沒有根本性轉變、發(fā)展質量有待提高等問題依然嚴重。新時代，黨和國家對黃河流域治理提出了更高的要求，我們需要尋求推進黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化途徑，為實現(xiàn)流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供新的動力機制，讓黃河流域山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美。

1 黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)狀

經過多年的發(fā)展，黃河流域水土流失治理，特別是黃土高原地區(qū)在以支流為骨架、小流域為單元綜合治理的模式下，建立了完整的領導和管理機構，形成了一套較成熟的法律法規(guī)和行業(yè)技術標準體系，構建了業(yè)務服務體系。

1.1 法律法規(guī)

一是修訂后的水土保持法頒布施行、水土保持補償費征收使用管理辦法及征收標準制定出臺，標志著水土流失防治法律法規(guī)體系逐步完善。二是劃分了國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，明確了防治重點。

1.2 監(jiān)督管理

一是明確了流域管理機構監(jiān)督管理的法定職責，黃河流域水土保持監(jiān)督管理工作逐步實現(xiàn)了常態(tài)化、制度化、規(guī)范化；建立完善了各省(區(qū))的水土保持監(jiān)督檢查聯(lián)動機制，實現(xiàn)了對在建部管項目監(jiān)督檢查全覆蓋。二是每年發(fā)布黃河流域(片)大型生產建設項目水土保持公報，主動接受社會監(jiān)督。三是全流域水土保持依法行政和監(jiān)督管理水平顯著提高，認真履行社會管理職能，嚴格把關、依法審批、加強監(jiān)督，有效推動了生產建設項目水土保持“三同時”制度的落實，促進了保護與發(fā)展同步。四是加強了生產建設項目水土保持監(jiān)督管理工作的檢查。五是水土保持重點工程監(jiān)管進一步規(guī)范，水土流失治理紅利持續(xù)釋放，重點區(qū)域水土流失治理和生態(tài)清潔小流域建設繼續(xù)推進，治理區(qū)水土資源利用效率明顯提升，農業(yè)生產生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2 面臨的形勢

2.1 水土流失嚴重依然是流域治理短板

流域取得的治理成果還不穩(wěn)定，面臨“舊賬”未還又欠“新賬”的問題，水土流失依然嚴重，生態(tài)屏障功能弱化的局面沒有根本改變。其中黃土高原生態(tài)環(huán)境最脆弱、水土流失量大面廣的狀況和強烈侵蝕的地形地貌沒有發(fā)生根本性改變并將長期存在，黃土高原地區(qū)水土流失面積大、強度高，尤其是7.86萬km2的多沙粗沙區(qū)自然條件更為惡劣，水土流失更為嚴重，生態(tài)環(huán)境更為脆弱，治理難度更大，是更難啃的硬骨頭。

2.2 水土保持措施標準不高，嚴重制約流域高質量發(fā)展

已治理的區(qū)域措施布局還不完善，工程措施不配套，溝道侵蝕仍相當嚴重；治理標準普遍偏低，60%以上覆蓋度的林草植被面積僅占1/3；山水林田湖草系統(tǒng)治理的水土流失綜合防治體系尚未形成，水土保持整體效益和綜合功能發(fā)揮不充分；黃河上中游多沙區(qū)現(xiàn)有7 305座淤滿的大中型淤地壩，約20%的低標準梯田，急需改造提質增效。水土保持生態(tài)建設仍缺乏穩(wěn)定長效的生態(tài)補償機制及科學合理的生態(tài)補償評價指標與方法，使生態(tài)優(yōu)先原則仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.3 水土保持監(jiān)管不足，對流域改革發(fā)展起到的積極作用有限

黃河流域生產建設項目數量多、規(guī)模大、涉及范圍廣，人為水土流失的潛在威脅依然存在，有效遏制人為水土流失的任務依然繁重，發(fā)展與保護的矛盾依然較為突出。流域監(jiān)管能力仍存在監(jiān)管方式不適應、監(jiān)管信息化程度不高、監(jiān)管機構能力不足、問責懲戒力度偏弱等不適應、不滿足新形勢新要求的問題。地方政府、企業(yè)、民眾主動保護生態(tài)的理念和共同保護生態(tài)的合力還沒有形成，難以有效“調整人的行為，糾正人的錯誤行為”。

2.4 水土保持監(jiān)測能力有限，不能滿足流域高質量發(fā)展需要

水土保持監(jiān)測站網布局不合理，監(jiān)測設備、監(jiān)測手段現(xiàn)代化程度不高，監(jiān)測成果不能滿足流域水土保持公告、水土流失防治、水土保持目標責任考核等流域監(jiān)管任務及服務黃河生態(tài)保護和高質量發(fā)展的需要。科研創(chuàng)新不夠，對流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢等還未作出科學的回答，用以科技指導和推動流域內生態(tài)保護與治理還不夠。

2.5 多部門分頭管理，不能支撐流域健康發(fā)展

黃河流域管理、區(qū)域管理、行業(yè)管理相結合的管理體制及運行機制還不完善，存在著多部門分頭管理，溝通協(xié)調機制不順暢，政策、法規(guī)不健全等問題，制約干擾了流域正常的保護、治理和開發(fā)活動。流域在整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護的協(xié)調性等方面難以統(tǒng)一，使國家批復的有關規(guī)劃難以有效執(zhí)行，影響整體效能的發(fā)揮。

3 提高黃河流域水土流失治理體系和治理能力的途徑

黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，要全面貫徹落實十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署和要求，依照習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的重要講話，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念；堅持以支流為骨架、小流域為單元，山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，調動各方因素共同抓好生態(tài)保護，筑牢黃河上中游生態(tài)安全屏障，減少入黃泥沙，確保黃河下游河床不抬高；提升黃河流域水土流失治理水平，不斷完善制度和政策機制，強化監(jiān)管手段，加強隊伍建設，改善流域生態(tài)環(huán)境質量，建設美麗黃河，讓黃河成為造福人民的幸福河。

3.1 構建治理體系的途徑

(1)加快建立健全以黃河流域主體功能區(qū)為主導的分類治理體系。遵照習近平總書記“治理黃河，重在保護，要在治理”的指示精神，水土流失治理要充分考慮上、中、下游地形地貌和水土流失類型的差異性，落實主體功能區(qū)分類治理是關鍵一環(huán)。河源區(qū)以水源涵養(yǎng)、林草植被保護為重點；黃土高原地區(qū)以小流域為單元，自然修復和人工治理相結合，因地制宜采取工程、植物、耕作等綜合措施，實行山水林田湖草系統(tǒng)治理；黃河下游以生態(tài)修復為主，按照“保證生態(tài)安全、突出生態(tài)功能、兼顧生態(tài)景觀”的原則，加強黃河下游兩岸防護林體系建設及泰山區(qū)域山水林田湖草綜合治理。分類治理體系的建立契合“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的基本定位，有利于推進黃河流域山水林田湖草綜合治理生態(tài)格局的形成。

(2)加快建立健全以提高水土保持率為目標的監(jiān)管體系。以提高水土保持率為目標，建立健全水土保持監(jiān)管體系。一是建立健全法律法規(guī)體系。加快《黃河法》的制定實施，促進《生產建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》修訂，健全水土保持方案承諾、區(qū)域評估等制度。制定生產建設項目水土保持監(jiān)測“三色”評價管理辦法、黃土高原淤地壩工程安全度汛監(jiān)督檢查辦法。建立水土保持信用評價機制，實施聯(lián)合懲戒。完善水土保持措施標準體系，特別是已有水保設施的提質增效，有效提高水土保持措施效能。二是完善監(jiān)督執(zhí)法機制。逐級開展水土保持履職情況督查，確保監(jiān)管責任落實到位。以黃河流域為重點，開展生產建設項目水土保持專項整治。切實履行生產建設活動監(jiān)管責任，嚴肅查處人為水土流失違法違規(guī)行為，加大重大違法違規(guī)案件掛牌督辦力度。要落實水土保持工程監(jiān)管責任、淤地壩安全運用管理主體責任、“三個責任人”責任。探索流域機構與多部門協(xié)同的綜合執(zhí)法模式，形成強監(jiān)管之勢，提高監(jiān)管效率。三是建立健全監(jiān)測服務體系。推進監(jiān)測點優(yōu)化布局，繼續(xù)開展水土流失動態(tài)監(jiān)測。抓好人為水土流失衛(wèi)星遙感常態(tài)化監(jiān)管，開展生產建設活動衛(wèi)星遙感監(jiān)管，確保人為水土流失違法違規(guī)行為及時發(fā)現(xiàn)并依法查處[1]。

(3)加快建立健全以治理帶產業(yè)和產業(yè)促治理為主體的治理經濟體系。治理的成效，歸根到底取決于經濟結構和經濟發(fā)展的方式。流域要從實際出發(fā)，宜水則水、宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，著力推動綠色發(fā)展。一是通過綜合治理，將大量坡耕地改造為梯田，依托基本農田建設和水土保持工程改善農村生產生活條件和農村基礎設施，有效提高土地生產力。二是將水土保持與特色產業(yè)發(fā)展緊密結合，促進農村產業(yè)結構調整，提高農業(yè)綜合生產能力，進而提高農民收入，實現(xiàn) “治理一條流域、保護一片水土、振興一地經濟、富裕一方人民”的目的，加快人民群眾致富步伐。三是以水土流失治理倒逼產業(yè)轉型升級，實現(xiàn)既要綠水青山也要金山銀山的高質量發(fā)展。

3.2 提高治理能力的途徑

(1)提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。按照空間均衡原則，協(xié)調流域內人口與經濟社會發(fā)展、資源、環(huán)境之間的關系，構建黃河流域人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。提高以支流為骨架、小流域為單元的山水林田湖草綜合治理水平，推進水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的大保護大治理，明確生態(tài)保護紅線，明確上中下游生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標，提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。

(2)提高水土流失治理的市場化能力。構建市場導向體系，發(fā)展綠色金融。應用市場化手段，推進治理市場化進程，撬動更多社會資本進入水土流失治理領域。鼓勵多種方式支持政府和社會資本合作項目，堅持資金投入同防治攻堅任務相匹配。再就是以治理帶產業(yè)，打開治理成果的市場，助力當地經濟發(fā)展和群眾致富。

(3)提高水土流失治理的科研攻關能力。將“互聯(lián)網+”的綠色生態(tài)與水土保持監(jiān)測相結合，實現(xiàn)水土流失數據互聯(lián)、互通、開放、共享。加強大數據的開發(fā)和應用，為保護流域生態(tài)環(huán)境、推進水土保持管理轉型、提升水土流失治理能力開辟一條技術創(chuàng)新之路。精準掌握流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢等，對涉及流域發(fā)展的重大環(huán)境問題開展對策研究，加快成果轉化與應用，為科學決策、環(huán)境管理、精準治理提供強有力的支撐。

(4)提高水土流失治理的公眾參與能力。國家鼓勵和支持社會參與水土保持工作，每個人都應該做水土流失治理的踐行者和推動者。構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的水土流失治理體系。提升公眾參與度，是流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的強大內在動力，要保護好黃河，就要依靠廣大人民群眾的力量，通過信息公開、引導公眾參與決策的制定和實施、公眾監(jiān)督等手段，充分發(fā)揮其主動性、有效性和創(chuàng)造性。

(5)提高水土流失治理隊伍的能力。要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔當，提高黃河流域水土流失治理隊伍的能力。堅定人與自然和諧的信念，以法律為抓手，以制度為約束，以專業(yè)為基礎，以責任為動力，行使權力，開展工作，建立一支有斗爭精神、有理想信念、有專業(yè)素養(yǎng)的高素質治黃隊伍。