通遼市種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

付 哲，郭哲峰，王 磊，叢琳，董蘊(yùn)琦

(通遼市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古 通遼 028000)

通遼市地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，下轄1個(gè)市轄區(qū)、1個(gè)縣級(jí)市、1個(gè)縣、5個(gè)旗；農(nóng)作物總播種面積在2100萬(wàn)畝以上，近年來(lái)，隨著《種子法》的實(shí)施，全市種子市場(chǎng)如雨后春筍般發(fā)展，主要表現(xiàn)為門店多、品種多、品種更新快等特點(diǎn)（2021年通遼市生產(chǎn)備案的公司有6家，備案生產(chǎn)品種32個(gè)。備案的種子門店總計(jì)1479家，備案銷售品種總計(jì)1196個(gè)，其中雜交玉米品種823個(gè)、高粱品種117個(gè)、谷子品種104個(gè)、辣椒品種78個(gè)）。這方便了廣大農(nóng)民購(gòu)種。但也同時(shí)出現(xiàn)了種子經(jīng)營(yíng)無(wú)門檻，經(jīng)營(yíng)品種“多、亂、雜”，經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)參差不齊，市場(chǎng)監(jiān)管難等問(wèn)題。而種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案制度是確保用種安全的第一步，可以有效把控種子流通環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)種子流通的可追溯管理，是規(guī)范種子市場(chǎng)秩序和凈化種子市場(chǎng)環(huán)境的重要舉措，全國(guó)各級(jí)部門開(kāi)展此項(xiàng)工作見(jiàn)仁見(jiàn)智[1]，備案方法差異較大。

1 種子備案工作中存在的問(wèn)題

1.1 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

通遼市有的旗縣由種子管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)；有的旗縣將種子經(jīng)營(yíng)備案工作納入政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局[2]；有的旗縣種子經(jīng)營(yíng)備案工作由種子管理機(jī)構(gòu)和政務(wù)中心合作共同完成。2021年7月通遼市農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)自治區(qū)農(nóng)牧廳的文件精神，對(duì)種子生產(chǎn)田進(jìn)行檢查，某旗農(nóng)業(yè)主管部門接到檢查通知后，才去政務(wù)審批局領(lǐng)取到該旗轄區(qū)內(nèi)種子生產(chǎn)備案的相關(guān)信息。備案就是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體向農(nóng)業(yè)主管部門報(bào)備所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的過(guò)程。備案到政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局，而農(nóng)業(yè)主管部門不能及時(shí)掌握了解到相關(guān)備案信息，這樣的備案沒(méi)有意義。政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局是農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)，所以備案不應(yīng)該由政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局來(lái)做。

1.2 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案材料形式不統(tǒng)一

有的旗縣要求既可以網(wǎng)上上傳材料，也可以提交紙質(zhì)材料備案；有的旗縣要求只能網(wǎng)上上傳材料；有的旗縣要求既要網(wǎng)上上傳材料，同時(shí)要求提交紙質(zhì)材料。

1.3 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案材料內(nèi)容不統(tǒng)一

備案不是行政許可，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案是告知行為，只要種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提交的材料符合《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的要求，就應(yīng)當(dāng)受理備案，做到“應(yīng)備盡備”“備后再查”。但是，由于各旗縣轄區(qū)范圍大，門店多、品種多，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法檢查必然存在很大的滯后性，很多種子違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)，違法種子已經(jīng)銷售入戶，甚至已經(jīng)種到地里；有的已經(jīng)備案的違法種子，甚至已經(jīng)造成了減產(chǎn)損失，農(nóng)戶上訪時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，后續(xù)解決很困難。

有的旗縣備案機(jī)關(guān)為了通過(guò)實(shí)施種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作，從源頭上預(yù)防未審先推、假冒偽劣或淘汰退出品種種子進(jìn)入市場(chǎng)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。除了上述材料外，還需要提供加蓋供種企業(yè)公章的農(nóng)作物品種審認(rèn)定證書、種子供應(yīng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、申請(qǐng)者的法人身份證等材料。有的還要求提供種子的包裝或包裝照片供審核。這樣卻背離了備案初衷，把備案變成了前置審批。因?yàn)閭浒妇褪巧a(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體向主管部門報(bào)備所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的過(guò)程。

1.4 備案主體不統(tǒng)一

備案主體應(yīng)該是本轄區(qū)的經(jīng)營(yíng)戶，有的旗縣備案機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)外的在本旗縣有種子經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的外地公司、種子銷售代理商也進(jìn)行備案。這就造成統(tǒng)計(jì)本轄區(qū)備案網(wǎng)點(diǎn)時(shí)，很多外地的公司、代理商也被系統(tǒng)當(dāng)做本轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，造成統(tǒng)計(jì)結(jié)果不準(zhǔn)確。2021年有的旗縣已完全改正。

1.5 備案不方便，經(jīng)營(yíng)戶缺乏主動(dòng)性

有的經(jīng)營(yíng)戶位置在離旗縣政府所在地較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要提交紙質(zhì)材料備案的經(jīng)營(yíng)戶就會(huì)因?yàn)樯蠄?bào)材料時(shí)交通不便和花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)、耽誤店內(nèi)經(jīng)營(yíng)而不愿意主動(dòng)備案。經(jīng)營(yíng)戶備案態(tài)度很不積極，導(dǎo)致備案效率低。

1.6 備案戶水平參差不齊，種子備案工作困難

部分備案經(jīng)營(yíng)戶的經(jīng)營(yíng)人員文化水平有限，不能獨(dú)自完成備案中各項(xiàng)內(nèi)容的填寫。品種一欄填寫不規(guī)范[3]，如本地主推品種“京科968”，由于品牌、商標(biāo)較多，部分商戶填寫為“德農(nóng)968”“屯玉968”“登海968”“現(xiàn)代968”“SPR968”等；種子企業(yè)一欄填寫的與種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證上的不一致等。上報(bào)的材料內(nèi)容總是缺少或填錯(cuò)，備案時(shí)零售商名稱時(shí)常填寫為經(jīng)營(yíng)者姓名或簡(jiǎn)稱，與營(yíng)業(yè)執(zhí)照的名稱不一致；種子類別填錯(cuò)；各種情況，漏洞百出，給備案審核工作增添了不少困難。

1.7 種子備案內(nèi)容不實(shí)，存在假備案現(xiàn)象

種子備案工作由備案主體自行在網(wǎng)上填報(bào)，缺乏監(jiān)督，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容不實(shí)，數(shù)據(jù)造假。檢查種子經(jīng)營(yíng)門店時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的備案經(jīng)營(yíng)戶怕麻煩，上報(bào)的備案品種個(gè)數(shù)與實(shí)際經(jīng)營(yíng)的品種個(gè)數(shù)不符、品種實(shí)際的進(jìn)貨數(shù)量與備案數(shù)量也不相符等現(xiàn)象[4]。制種田檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的公司沒(méi)有實(shí)際落實(shí)種子生產(chǎn)，卻進(jìn)行了種子生產(chǎn)備案。

2 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作的改進(jìn)對(duì)策

2.1 加強(qiáng)備案機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門銜接，提高執(zhí)法的效率

農(nóng)業(yè)主管部門不能根據(jù)備案申請(qǐng)者提交的有限材料來(lái)認(rèn)定備案申請(qǐng)者的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是否合法合規(guī)；受理備案不等于該種子審定情況、生產(chǎn)主體情況符合有關(guān)法律法規(guī)要求。

在備案管理中，部分管理人員發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提交的備案申請(qǐng)材料符合形式要求，但是審定情況或生產(chǎn)主體可能違法違規(guī)時(shí)，做簡(jiǎn)單的駁回處理或要求當(dāng)事人撤回申請(qǐng)，這樣的簡(jiǎn)單處理實(shí)際上放棄了對(duì)可能違法線索的進(jìn)一步追查，不利于凈化種子市場(chǎng)，打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子行為。

在受理備案后應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查品種審定情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體情況；對(duì)于在備案管理中發(fā)現(xiàn)的可疑線索，應(yīng)及時(shí)移交綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，尤其在市場(chǎng)執(zhí)法檢查中對(duì)未備案的品種以及備案管理人員移交的可疑線索逐項(xiàng)核實(shí)，重點(diǎn)檢查；從而提高執(zhí)法的效率，降低執(zhí)法成本，增強(qiáng)對(duì)違法行為的打擊力度[5]。

2.2 完善種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)

要發(fā)揮農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的監(jiān)管作用，必然要求對(duì)受理備案的品種進(jìn)行審查。人工搜索品種審定情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體情況時(shí)，工作量極大。現(xiàn)在，人工搜索相關(guān)信息的權(quán)威平臺(tái)就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

目前，雖然種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)已經(jīng)比較完善了，但還是有一些品種審定、登記及種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可信息等在大數(shù)據(jù)平臺(tái)上查不到，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)一步完善主要農(nóng)作物品種審定信息、非主要農(nóng)作物品種登記信息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可信息，使種子管理工作人員能及時(shí)查詢到備案種子中違法種子的信息。

2.3 統(tǒng)一備案的機(jī)構(gòu)、材料形式、材料內(nèi)容、主體等，加強(qiáng)對(duì)各地農(nóng)業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

備案不是審批行為，沒(méi)有必要由政務(wù)中心或政務(wù)審批局備案，致使備案工作與種子管理、執(zhí)法工作脫節(jié)，農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況不能及時(shí)、完全掌握。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自治區(qū)農(nóng)牧廳應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地農(nóng)業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)不符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的做法及時(shí)給予糾正，統(tǒng)一備案材料形式、材料內(nèi)容、備案主體等。下一步，通遼市農(nóng)業(yè)主管部門會(huì)督促旗縣種子備案部門落實(shí)自治區(qū)的有關(guān)文件精神，督促旗縣管理部門依法備案。

2.4 積極組織相關(guān)培訓(xùn)，提高種子從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)

加大對(duì)種子從業(yè)人員法律法規(guī)宣傳培訓(xùn)力度，詳細(xì)講解種子備案的法律責(zé)任及備案程序，讓經(jīng)銷商能從根本上了解自身的職責(zé)和權(quán)利，確保種子經(jīng)銷商能充分了解種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作的基本流程。目前培訓(xùn)工作的困難是沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，也不允許向受培訓(xùn)商戶收取經(jīng)費(fèi)，這需要有關(guān)部門給予支持。

2.5 完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章，使備案工作能起到相應(yīng)的預(yù)防作用

經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)踐工作發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在實(shí)行的備案制度存在較大的缺點(diǎn)、漏洞，是不完善的。若嚴(yán)格按照目前的備案制度執(zhí)行，弊端很大，就像漏勺打水，耗費(fèi)了人力、物力，沒(méi)能起到預(yù)防違法的作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自治區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)該修改備案相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章，設(shè)置合理的備案條件，比如：受委托代銷及原包裝銷售備案的品種應(yīng)該經(jīng)過(guò)國(guó)家或自治區(qū)審定、登記（在適宜的生態(tài)區(qū)內(nèi)），或經(jīng)過(guò)同一適宜生態(tài)區(qū)引種備案等。使備案工作產(chǎn)生違法預(yù)防功能，這樣才能節(jié)省人力物力，事半功倍。