農村土地承包經營權流轉問題探析

陸冬梅，王述芬

(河北科技師范學院，河北 秦皇島 066300)

農村土地承包經營權流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。我國是農業大國，農業人口占總人口的比例很大，而土地是農民的“命根子”，但在城鎮化持續發展的背景下，大量農民已經不再依靠土地生存，導致大量農村土地閑置。再加上我國人多地少、土地破碎化等制約因素，導致我國農業現代化道阻且長。土地作為農業生產必不可少的要素，對農業規模化、現代化以及農村經濟發展都發揮著十分重要的作用。因此，必須積極開展土地承包經營權的流轉，讓農村土地集中起來，使農村土地資源得到充分的利用。隨著我國土地政策的不斷完善，農村土地承包經營權流轉對農業發展的作用越來越顯著，但在實際的流轉過程中，仍存在著許多不足之處，阻礙了我國農業的進一步發展。

1 農村土地承包經營權流轉現狀

1.1 流轉主體多元化

農村土地承包經營權流轉可以有效解決農村土地資源浪費問題，使農村土地資源充分發揮作用。我國不斷完善土地政策，積極引導土地經營權有序流轉，土地流轉主體逐漸多元化，不再僅僅是農民，還包括家庭農場、龍頭企業、專業大戶等新型農業經營主體[1]。在流轉的多個環節中也會牽扯到更多主體，例如農業技術人員、農業合作組織等。在2018年《新型農業經營主體土地流轉調查報告》中顯示，新型農業經營主體土地轉入來源包括普通農戶、種養大戶、合作社、家庭農場、村集體、工商企業等在內的主體，有77.84%的主體土地轉入來源為普通農戶，其次有20.72%的主體土地轉入來源為村集體。目前我國仍有很大一部分土地在普通小農戶手中，土地資源難以發揮最大作用，阻礙了農業規模化開展，因此，土地承包經營權流轉仍然要持續推進。流轉主體的多元化在一定程度上促進了土地流轉的穩步發展，也有利于我國農業現代化的發展。

1.2 流轉形式多樣化

隨著流轉主體不斷增多，流轉的形式也逐漸多樣化，不再僅僅局限于出租或轉包。在《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中提到，農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。土地流轉逐步推進的過程中，流轉渠道也越來越豐富，包括線上、線下渠道。線上流轉渠道主要是一些土地流轉專業平臺網站，和各大分類信息的土地信息頻道，例如：58同城、趕集網、土流網、百姓網等。線下流轉渠道主要有地方土交所、地方聯合產權交易所等。

1.3 流轉規模擴大

由于我國農村地區思想較保守，土地承包經營權流轉起步較晚，前期發展速度也較緩慢，但隨著城市化和工業化的快速發展，從事農業生產收益較低，使得很多農民放棄了“面朝黃土背朝天”的生活，大量農村土地閑置，為土地流轉提供了機會。近幾年我國農村土地承包經營權流轉速度和規模都呈現快速發展態勢，特別是在經濟較為發達的東部地區。

2 農村土地承包經營權流轉過程中存在的問題

2.1 部分農戶思想保守，不愿流轉土地

我國是一個歷史悠久的農業大國，大多數農民的思想觀念都較為保守，甚至有些農民把土地看作自己最重要的東西，不愿意將土地轉讓給他人。并且農民的文化水平普遍不高，很難意識到土地流轉的必要性，也很難理解政府提出的相關政策[2]。還有一部分進城務工的農民，因為他們“落葉歸根”的思想，認為自己老了之后依然要回鄉守著自己的土地生活，所以寧愿讓農村里的土地撂荒也不愿意將土地承包經營權流轉出去。土地對農民而言的確是十分重要的財產，所以農民對待土地問題總是十分的謹慎，使得土地流轉工作開展難度加大。

2.2 土地流轉管理服務體系和社會保障體系不完善

目前我國很多地區都沒有健全的土地流轉管理服務體系，土地流轉后期出現問題也很難得到妥善解決，這也是農民對于土地流轉的一大顧慮。雖然很多地方鄉鎮都建立了農村土地流轉服務中心，但其在很多方面的功能都不夠健全，例如信息的收集和發布不夠及時、全面，并且資金和工作人員缺少，導致不能及時有效解決土地承包經營權流轉過程中出現的各種問題。我國的城鄉二元戶籍制度使很多農民工很難在城市穩住腳跟，很多農民工由于養老、醫療、教育等壓力，不得不回歸農村依靠土地生活，因此他們不會將自己的土地轉讓給他人。

2.3 政策法規不健全，市場機制不夠完善

雖然我國制定的土地政策和相關法律在一定程度上促進了土地流轉，但對于土地權利的研究、司法實踐經驗和總結都較少，專門的土地權利糾紛案例和裁判編撰稀缺，導致在土地流轉中出現的各種糾紛很難有效解決，農民的利益難以保障。例如一些不法分子欺騙農民、村干部逼迫農民將土地轉出，農民不知道用什么方法維護自己的權益。加上土地流轉市場機制不夠完善，土地流轉的供求信息不平衡、定價不夠明朗，并且流轉金不能一次性收齊，導致農民不放心將土地流轉出去。由于土地的特殊性，國家政策對土地流轉市場干預作用很大，很難建立完善的市場機制。

3 解決對策

3.1 加強對農戶的教育和引導

農戶的思想觀念和意愿直接決定了土地承包經營權流轉工作能否順利進行，土地流轉要在農戶完全自愿的情況下進行，所以，加強對農民的思想教育和引導十分重要[3]。據中國統計年鑒2019年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據顯示，6歲以上人口從未上過學的占總樣本的5.11%，小學文化水平的占25.29%，初中文化水平的占37.29%，可見我國還有很大一部分人口文化水平較低，對于此類農戶的思想工作開展起來難度可能較大。特別是在一些偏遠地區，農戶思想觀念十分閉塞，因此要組織相關工作人員到基層走訪，進行宣傳，還可以組織農戶聽課，對他們進行思想開導。在各個村鎮大力宣傳土地流轉的必要性，同時給農民普及土地政策相關的法律法規，讓農民對土地流轉有更進一步的認識。

3.2 完善土地流轉管理服務體系和社會保障體系

土地承包經營權流轉是一個時間較長的過程，在此期間可能會出現各種各樣的問題和糾紛，所以需要一個完善的土地流轉管理服務體系來解決各類問題。各鄉鎮應建立起專業的土地流轉管理服務中心，安排專門的土地流轉工作人員解決農民流轉土地遇到的問題、普及相關的法律，保障農戶的合法權益[4]。還可以通過服務中心發布土地流轉供需信息、為農民提供法律咨詢、傳遞最新的政策等。同時要完善農村社會保障體系，解決農民養老、醫療等問題，讓農民沒有后顧之憂，使農民從土地中解放出來。優化原有的城鄉二元戶籍制度，讓農民工在城市站穩腳跟，令他們放心把農村里的土地流轉出去。

3.3 加強相關法律宣傳

由于農民對土地承包經營權流轉方面的法律了解較少，在土地流轉時存在著很多不規范的行為，比如簽訂的合同不規范，或者直接進行口頭協議。基層工作人員要加強對法律的宣傳工作，政府有關部門應建立健全農村土地流轉相關法律體系，并把相關法規細化，為土地流轉提供更有針對性的保障。同時，要組建一個懂法且會用法的鄉村法律團隊，為有需要的農民提供法律援助[5]。土地有其特殊性，無法像普通商品一樣交易，土地流轉市場也不同于普通市場，構建完善的土地流轉市場需要多方面的努力，政府也要更多地參與到市場活動中去。具體來說，可以結合相關節日，例如“4.22”地球日、“6.25”全國土地日、“12.4”法制宣傳日和“六五”普法活動等，采取適當形式進行土地流轉相關法律知識宣傳。對農村地區可以采用標語、法律知識讀本、宣傳畫冊、網絡小視頻以及當地電視臺專題節目等方式進行大力宣傳，內容上可以宣傳報道正反典型事例便于農戶真正理解掌握相關法律知識。還可以以縣級為單位請專門的律師制作相關的農村土地流轉協議模板，以紙質形式發放到各村作為范本，并由村干部通知到各農戶。

4 結語

人多地少、土地細碎化一直是制約我國農業規模化的重要因素，在農村地區推進土地承包經營權流轉可以有效提高土地利用率，并且能為農業規模化生產提供前提。總之，土地流轉是實現農業現代化的重要路徑，也是促進農村經濟發展的有效途徑之一。因此，要在農村地區持續推進土地承包經營權的流轉，加強對農民群眾的引導，健全土地流轉機制和服務管理體系，確保土地流轉工作能夠順利進行。