大中型水電工程用地手續辦理工作探析

古 作 良

(雅礱江流域水電開發有限公司，四川 成都 610051)

1 概 述

用地手續辦理工作是大中型水電工程征地移民工作的重要組成部分，主要包括用地預審、用地手續報批(包含農用地轉用審批、土地征收審批)和不動產登記三項工作內容。三項工作對建設單位的作用十分重要，但用地手續報批更為突出，因為最終呈現出來的供地手續完結時間才是真正意義上遵循法律的項目動土開工時間。筆者從建設單位角度分析大中型水電站工程用地手續辦理工作，尋求政策創新，為建設單位能在項目獲核準后即盡快動土開工提供參考思路。

2 大中型水電工程涉及的主要土地工作

大中型水電工程一般地處偏遠山區，交通不便，占地面積廣，樞紐施工區一般要占地數千畝，庫區則可達數十萬畝甚至百萬畝土地。筆者結合大中型水電工程建設的實際情況，將項目涉及用地分為核準申請階段、開工建設階段、工程竣工驗收后三個階段，分別對應用地預審、用地手續報批、不動產權登記等三項工作進行探析。其主要工作內容、土地相關工作目標、與項目關系等見表1。

3 三項土地工作在建設單位中的不同地位和作用

用地預審、用地手續報批、不動產登記三項工作所依據的主要法律法規包括：《中華人民共和國土地管理法》及實施條例、《中華人民共和國森林法》及實施條例》《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》《建設項目用地預審管理辦法》《建設用地審查報批管理辦法》和《不動產登記暫行條例》等。

表1 項目不同階段的土地工作與項目關系表

土地預審工作和不動產登記工作相對簡單，與項目開工建設沒有直接的關系，只有間接關聯。土地預審批復是項目核準的前置要件之一。不動產權證書是使用權受法律保護的證明。從經濟關聯角度來講，這兩項工作與項目資金使用量關系不緊密。

土地報批手續完備是項目開工建設的前置條件。土地管理法中對取得合法使用土地手續的關鍵條款表述包括必須辦理農用地轉用審批手續，市、縣國土資源主管部門頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》。取得《建設用地批準書》才表明項目可以合法使用土地，可以開工建設。

表2 大中型水電工程項目開工實際時間與土地手續完備前提下最早開工時間比較表 單位：月

由表2可以看出，項目實際開工時間遠遠早于土地手續完備前提下最早開工時間，平均提前59.4月，表明期間均屬違法用地性質。

4 大中型水電工程項目獲核準后各方需求和嘗試工作

4.1 項目核準后主要相關利益者的需求

4.1.1 項目前期準備歷時長久

大中型水電工程是在流域水電規劃基礎上，經過預可行性研究階段、可行性研究階段之后，再進行項目核準申請工作。項目前期準備周期最短時間也不低于5年，多數持續10年左右，甚至幾十年。比如四川雅礱江兩河口水電站，自20世紀90年代，就開始前期勘測，2002年后即正式開始前期準備階段，直至2014年9月才獲國家核準。

4.1.2 核準后及時轉入建設階段

項目主要相關者均要求盡快開工建設，尤其是建設單位表現更為突出[1]。開工建設的前提是取得合法的土地手續，但一般情況下不會在項目核準后短期內取得。大中型水電工程建設單位一般都為國有，決定了項目需持續建設，否則，人才閑置流失，企業失去凝聚力。水電工程項目資金量巨大，其資金籌措，以正式動工建設為基礎。其資金的及時籌措使用，是水庫移民安置順利實施的重要保證[2]。

4.2 利用現有政策嘗試推動項目開工建設

4.2.1 利用先行用地政策

水電工程控制性工程施工受季節性限制，若無法盡快動工建設，將推后一年才能開始相應工作(如導流洞下閘等)。大中型水電工程性質決定其占地面積大，涉及地類復雜。其控制性過程使用土地一般在2000畝以上，地類一般均包括林地。

參照現有用地手續相關政策，建設單位在絕大多數情況下是無法完成項目先行用地手續報批工作的，相應地就無法獲取先行用地批復。先行用地申請范圍和面積在一般情況下，均限制在20公頃以下，這個規定限制了項目的全面開工建設。在申請先行用地時，若有林地就無法繼續辦理下去，因林地無先行用地政策支持。假設林地有先行用地政策支持，取得林地先行用地同意后再向國土部門申報先行用地，該過程一般持續至少3個月才能獲得土地先行用地手續。在先行用地管理中，同時要求在獲得先行用地同意后須6個月內報送整個項目用地獲得審批。

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4.2.2 項目核準后及時組織開展用地手續辦理

表2反映的就是建設單位辦理用地手續工作的最終成果。實際結果表明，在獲得項目完備用地手續之時，項目事實上已經全面開工持續建設四、五年以上。

4.2.3 尋求政府主導安排開工

該情況也面臨法律上的風險。若被有關部門執法查處，不僅會面臨停工的處罰，還可能嚴重影響所在省的用地報批工作。目前基建項目能提前開工，都是政府作為主力推手，要求加快經濟發展，推進項目建設的大背景下促成的。

5 項目核準后無法盡快在用地手續完備前提下開工的原因

5.1 用地審查體系設置要求繁雜

5.1.1 審批層級多 審查部門多 程序性要求多

大中型水電工程用地一般均涉及縣、市、省、部四級政府及相關職能部門[2]。各級政府逐級報送審批，涉及相關部門、科室多，經手工作人員多，審查標準理解執行不一，存在重復審查等。

5.1.2 建設用地報件材料內容多、復雜[3]

文字材料：如請示文件、建設項目用地報件審查意見、建設用地申請表及建設單位有關資質證明、“一書四方案”、補償及保障措施情況說明、用地預審意見、核準文件、初步設計批準文件、是否壓覆重要礦產資源意見、地質災害危險性評估報告備案表、征地書面告知文書及聽證材料、有無違法用地情況相關承諾、土地現狀調查結果的認證書及土地權屬證明材料、林地審核同意書[4]等。

圖件材料：勘測定界技術報告及勘測定界圖、土地利用現狀圖、補充耕地位置圖、補劃基本農田位置圖、土地利用總體規劃圖、建設項目平面布置圖等。

5.2 政府新出臺一系列改革措施

5.2.1 用地預審及用地審查報批辦法的修訂

《建設項目用地預審管理辦法》《建設用地審查報批管理辦法》于2017年1月1日開始生效執行。優化對補充耕地和征地補償的重復審查，減少對符合土地利用總體規劃和土地使用標準的重復審查；簡化申報要件，包括用地預審環節簡化了規劃修改要件材料；用地預審環節不再要求提供地質災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產資源證明材料；簡化部分報國務院批準土地征收的申報材料；區分實質性審查和形式性審查，各自把關負責；推進報件標準化，降低報件難度。

部分省已全面推行無紙化報批，建設用地審批進入“互聯網+”時代。有的地方政府推行用地報批容缺審批制度。建立重大項目用地上門服務制度等。

5.2.2 土地管理法修正

2020年1月1日起，修正后的土地管理法正式生效，同時陸續出臺一系列改革措施。具體包括：改革規劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業和群眾；改革國土空間規劃審查報批制度，這主要是面向地方人民政府。對于劃撥土地，實行建設用地規劃許可證和劃撥決定書同步辦理、同步核發。

土地征收程序方面重大完善和調整，規定地方政府在申請土地征收前應當完成現狀調查、社會穩定風險評估、公告、聽證、登記，簽訂補償協議等程序。

2020年3月12日，國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》，賦予省級人民政府更大用地自主權。2020年3月上海市印發《關于優化本市重大項目規劃資源審批和供地流程的實施意見》，對項目用地預審階段不再作節地論證。

雖然上述改革措施有一定的實際效果，但對于大中型水電工程來講，仍然面臨項目核準后無法盡快在用地手續完備前提下開工的問題。

6 兩種思路

結合大中型水電工程實際，以項目核準時間為參照，達到在用地手續完備前提下的開工時間和實際開工時間趨于基本一致的目標，以保證項目開工建設完全合法使用土地，現提出兩種思路供政府部門參考。

(1)項目核準部門和有關土地主管部門聯動核準。在遵循現有審批體系下，在項目核準文件下達同時，建議文中有終級土地審批主管部門的關于項目在核準后即可以合法開工建設，要求用地報審需在12個月內完成上報至終級的審批意見。

(2)將林地、土地組卷報件提前至項目核準申請階段。在項目核準前，完成林地、土地組卷上報材料中除核準批復文件外幾乎所有報件材料的預審批復。對現有林地、土地組卷上報要求做出創新改革，對林地和土地上報材料的核心前置條件作出重新規定。將土地預審批復設置為組卷上報林地、土地的唯一前置條件，將核準批復文件作為容缺材料報審。將林地審核同意書作為土地上報材料的容缺材料，保證林地、土地報件在項目核準前能報送至終級林業和土地主管部門，并獲預批復文件。

在項目獲得核準后，建設單位憑核準文件直接向終級林業和土地主管部門申請正式的林地、土地批復文件，或者核準主管部門聯動終級林業和土地主管部門核發正式的林地、土地批復文件。

上述兩種思路，均需要配套細化關于費用繳納或預存的政策，比如：項目開工前需將耕地開墾費全部繳納或部分繳納；在專門帳戶存入移民直接補償費用總額的10～80%(視補償總額劃分比例范圍)等[5]。

7 結 語

通過研究大中型水電工程涉及的主要土地工作與項目關系發現，嚴重存在在現行法律框架下的土地報批政策無法滿足項目核準后在合法使用土地前提下盡快開工的情況。為了化解這一難題，維護和體現土地相關法律法規的權威，在保護耕地的前提下，最大程度減少違法用地現象，減少土地管理成本。筆者對現有土地報批政策的深入挖掘分析，找出問題癥結點，提出兩種審批程序的思路。

在當前國家持續深化土地審批“放管服”的背景下，期望這兩種思路能夠引起相關部門的重視，進一步完善細化土地報批程序，強化大中型水電工程建設征地報批可執行性，達到項目在開工之日便完全合法使用土地的要求。同時，也為項目單位在信用體系建設、融資貸款、入駐資本市場等方面提供支撐服務，提高企業遵法守規的抗風險能力，為項目建設順利完工投產提供基礎性保障。