縣域公共文化服務政策執行滿意度提升研究

金萬鵬 孫道進

摘 要 論文基于重慶市北碚區17個鄉鎮（街道）的實地調查數據，利用描述性統計、相關性分析、回歸模型，從政策科學性、政策執行環境、政策執行人員等六個因素對縣域公共文化服務政策執行滿意度及影響因素進行分析。研究發現：當前居民對縣域公共文化服務政策執行的總體情況基本滿意;政策科學性、執行環境、執行人員及目標群體因素對縣域公共文化服務政策執行滿意度存在顯著的促增作用，但政策執行資源與執行機構對其提升效果卻并不顯著。對此，應積極營造良好政策執行環境，切實保障政策科學性，同時全面提升政策執行人員素養，努力激發群眾參與熱情，以期提升縣域公共文化服務政策執行滿意度。

關鍵詞 縣域 公共文化服務 政策執行 滿意度 影響因素

分類號 G249.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.02.002

Research on Improving the Satisfaction of County Public Cultural Service Policy Implementation： Based on the Questionnaire Survey Analysis of Beibei District， Chongqing

Jin Wanpeng， Sun Daojin

Abstract Based on field survey data of 17 towns （streets） in Beibei District， Chongqing City， using descriptive statistics， correlation analysis， and regression models， the countys public cultural service policies are evaluated from six factors including policy science， policy implementation environment， and policy implementation personnel. Implementation satisfaction and influencing factors are analyzed. The study found that： current residents are basically satisfied with the overall situation of county public cultural service policy implementation; policy science， implementation environment， executive personnel， and target group factors have a significant role in promoting satisfaction with county public cultural service policy implementation， but policy implementation of resources and implementing agencies on its improvement is not significant. In this regard， we should actively create a good policy implementation environment， effectively ensure the scientific nature of the policy， and at the same time comprehensively improve the quality of policy implementation personnel， and strive to stimulate the enthusiasm of the people to participate， so as to improve the satisfaction of county public cultural service policy implementation.

Keywords County. Public culture service. Policy implementation. Satisfaction. Influencing factors.

0 引言

公共文化服務政策是基本公共文化服務體系的制度基礎[1]，指政府為協調并保障人民群眾公平地享有基礎性公共文化服務而制定的相關法律法規和計劃措施[2]，通常表現為文化法規、文化規劃、文化綱領性意見及操作性辦法等多種形式[3]，其有效落實，不僅關系到人民群眾基本精神文化需求的滿足，也關系到我國公共文化服務體系建設的進程，是實現鄉村文化振興、全面建成小康社會的重要抓手。自黨的十六大以來，黨中央和國務院對公共文化服務的重視程度與日俱增，相繼頒布《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》 《中華人民共和國公共文化服務保障法》等一系列綱領性公共文化服務政策，這為建立覆蓋全面的公共文化服務體系、滿足群眾多元文化需求提供了制度支持，也為當前廣大基層公共文化服務建設工作指明了正確方向。縣域處在國家政權結構和治理體系中，是承上啟下的重要環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎，更是文化改革發展的立足點、落腳點和試金石[4]，其對于保障民眾最基本的公共文化服務需求，為民眾提供公平、正義的基本公共文化產品和服務，發揮著關鍵作用[5]。那么，當前在群眾眼中，縣域公共文化服務政策是否得到有效執行？他們對縣域公共文化服務政策執行滿意度究竟怎樣？如何切實提升縣域公共文化服務政策執行滿意度？這既是本文需要予以回應的問題，也是本文的研究重點。北碚區是重慶市教育文化重鎮，也是西部地區首個獲得“國家公共文化服務體系建設示范區”創建資格的區（縣），其建設經驗和發展模式可以為西南乃至西部各區（縣）提供有益借鑒參考。因此，以北碚區為樣本，深入分析我國縣域公共文化服務政策執行滿意度，對促進公共文化服務政策真正落地，推動公共文化服務體系建設，具有重大現實意義。

1 理論分析與研究假設

公共文化服務政策執行滿意度是指居民基于自身在接受公共文化服務、參與公共文化活動、使用公共文化產品的過程中所體會到的幸福感或獲得感，而對公共文化服務政策執行情況所作出的主觀評價。這一概念區別于過去單純側重最終實施結果的公共文化服務滿意度評估，而更強調居民對政策執行的評價，能夠合理反映政策執行過程的真實情況。但通過文獻梳理發現，國內學界以往針對公共文化服務政策滿意度的研究，大多基于體系建設、滿意度評估及執行效果評價等，少有學者從政策執行視角對公共文化服務政策滿意度進行研究;同時，國外學界并未從理論上對“公共文化服務”和“公共文化服務政策”的基本概念加以明確界定，使其對公共文化服務及其政策的研究始終缺乏針對性，大多數公共文化服務及其政策的研究往往被包含于文化政策或公共服務范疇之中，專門針對公共文化服務政策滿意度的研究更是少之又少。因此，若要從政策執行視角考量公共文化服務政策滿意度，就需要借鑒國內外傳統政策執行研究的成果，將政策執行影響因素的識別作為本文的重中之重。

事實上，自西方“政策執行運動”興起至今，國內外學界對政策執行的探討從未休止，并從不同視角提出了大量模型、影響政策執行的變量及彌補政策執行失敗的政策建議[6]，其中最具代表性的學術觀點有：Thomas B. Smith[7]（1973年）最早創建了政策執行模型，認為理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素是政策執行的四大主要變量，并論述了四大變量間關系;Van Meter和Van Horn[8]（1975年）則將Smith的觀點進一步細化，強調政策目標與標準、政策資源、組織間溝通和執行活動、執行機構特征、政策執行者處置、政治經濟和社會環境是決定政策執行績效的關鍵因素;Michael Hill和Peter Hupe[9]（2002年）在《執行公共政策》一書中對政策執行的影響因素進行細致闡述，認為其應包括政策特征、政策形成、垂直公共行政、影響執行機構反應的影響因素、橫向的組織間關系、政策受眾所做出反應的影響、廣泛的宏觀環境因素;陳振明[10]（2004年）系統梳理了西方主流觀點，指出政策執行的影響因素應從政策問題的特性、政策本身的因素和政策以外的因素三個方面考慮;于波、周伯春[11]（2005年）則認為，影響公共政策執行的因素主要包括環境（政治、經濟和文化環境）、資源（執行人員、必要財力和管理資源）和組織（組織機構的合理性和組織權責的明確性）;趙建英[12]（2016年）以政策高效執行為目標，將政策本身合理性（科學性、合法性、實踐性）、政策執行主體的態度和能力、政策目標群體的認同感和服從度、制度和組織文化作為關鍵影響因素;馮英[13]（2017年）基于西方各政策執行模型的共同點，結合中國特定情境，認為問題的可解決性、政策和制度的規制能力、政策的外部環境是影響和制約政策執行的三大關鍵因素。

綜上所述，可以較為清晰地認識到：一方面，經過多年發展，國內外學術界對政策執行及其影響因素的研究已然較為豐富和完善，學者們的學術觀點各具特色，但尚未達成明確共識且影響因素不盡完善，如存在部分學者忽視政策目標群體和政策環境因素的影響等;另一方面，盡管長期以來國內外學者對于政策執行及其影響因素觀點不一，但隨著研究逐步成熟和深入，凸顯出趨同化、穩定化的發展特征，影響因素主要集中于政策科學性、政策執行環境、政策執行資源、政策執行人員、政策執行機構及政策目標群體。總之，現階段政策執行及其影響因素研究雖取得卓越成果，但在影響因素全面性上仍有優化提升的空間。鑒于此，本文基于系統性文獻梳理，以各理論普遍指向的共性因素為重點，最終選取政策科學性、政策執行環境、政策執行資源、政策執行人員、政策執行機構及政策目標群體六個關鍵性因素作為解釋變量，試圖從更全面的視角剖析其對縣域公共文化服務政策執行滿意度的影響。

政策執行是目標的確立以及適應這些目標的行動之間相互作用的過程[14]（Pressman，2008年），而政策執行滿意度是公民對政府政策執行給予其目標和期望得到滿足的心理體驗[15]（陳磊、廖逸兒，2017年）。現階段研究已充分表明，公共文化服務政策的執行效果普遍受到政策科學性、政策執行環境、政策執行資源、政策執行人員、政策執行機構及政策目標群體等因素的綜合影響，進而決定公共文化服務政策執行滿意度。

首先，政策執行本身是一個極為復雜的過程，往往受到諸多因素的影響和制約，其中政策制定的科學與否對政策執行效果至關重要[16]（汪慧，2002年）。公共文化服務政策必須符合“構建公共文化服務體系，滿足群眾精神文化需求”的既有政策目標，且具備較強的可操作性，同時在執行過程中還需多部門聯合出臺配套性政策，使各類相關政策法規與公共文化服務政策產生協同作用，尋求一致性、連貫性、綜合性以及和諧兼容的政策產出[17]（朱光喜，2015年）。可以說，政策方案的科學性能保證政策的一致性、客觀性和全面性，政策方案的科學性越強，執行的可行性和政策獲得的支持也就越高[18]（胡棟梁，2003年）。

其次，環境因素對事物本身總會發生或多或少、或直接或間接、或強烈或一般、或明顯或隱晦等形式多樣、程度不一的影響[19]（謝明，2012年）。公共行政與生態環境之間存在相互依賴、相互影響的關系，會對行政系統內部的功能結構與運行效率產生影響[20]（孫崇明等，2020年）。政策環境可被劃分為經濟環境、政治環境、文化環境、社會環境以及國際環境[21-22]（陳慶云，2005年;周慶行，2009年）。在某種程度上講，公共政策始終是政策執行環境的產物，二者相互聯系、相互依存又相互作用，存在辯證統一的關系，公共政策伴隨著社會發展和環境需要而產生，政策執行環境的變化和發展必然導致公共政策的調整和消亡。

再次，政策的執行離不開政策的投入， 政策投入的主要因素是資源[23]（申喜連，2009年），一般來講，政策資源分為有形資源和無形資源，前者包括機構設置、人員經費、場所設備等，后者包括政策權威、政策信賴、政策信息等。對于公共文化服務而言，地方財政投入、場館硬件設施、組織規章制度、服務技術支持等政策資源均會對其執行產生關鍵影響。

從次，政策執行主體是指在公共政策過程中專門負責執行政策目標與措施的人或組織，可分為政策執行者與政策執行組織[24]（林聰，2012年）。一方面，政策執行人員由于自身態度、素質能力以及激勵方式和可獲得資源[25]（崔運武等，2019年）等因素影響，消極、被動、低效地執行政策，甚至影響和阻撓政策有效執行，進而產生“中梗阻”現象[26]（錢再見、金太軍，2002年），另一方面，優秀的人才、清晰的權責劃分、專門的協調機構、管理效率的測量以及政事分開是判定行政組織優劣的標準[27]（Leonard D. White，1926年），能夠從組織層面影響政策執行效果。

最后，作為政策規范、管制、調節和作用的對象，目標群體在政策體系中具有舉足輕重的地位[28]（李金龍等，2019年），其對政策內容的認同、接受程度和態度直接影響政策執行的效率、效果及進度[29]（胡吉明等，2019年）。

基于上述，我們可以提出如下假設：

H1：科學合理的政策與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系;

H2：良好的政策執行環境與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系;

H3：充足的政策執行資源與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系;

H4：高素質政策執行人員與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系;

H5：高水平政策執行機構與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系;

H6：能動的政策目標群體與縣域公共文化服務政策執行滿意度是正向關系。

2數據說明與研究方法

2.1 數據說明

本文所采用的數據悉數源于文化和旅游部文化藝術研究項目“貧困地區公共文化服務體系精準建設研究”（17DH04）課題組于2018年11—12月期間對重慶市北碚區17個鄉鎮（街道）的實地調研。為使樣本更具代表性，在調查過程中遵循以下三個原則：一是在調查區域分布上，將調研地點劃分為街道、鄉鎮、社區、行政村四類，對不同類型區域按人口分布比例進行問卷投放;二是在受訪人群選擇上，調研團隊對不同性別、年齡段、學歷、職業及收入均進行一定合理控制;三是在調查方式運用上，嚴格遵守隨機抽樣原則，由團隊成員對問卷進行實地發放。本研究的調查對象為北碚轄區內的全體居民，調研過程主要采用實地發放和隨機抽樣方式，問卷填寫后立即收回，并利用Excel對問卷錄入和檢查，最終導入SPSS20.0處理。此次調查共發放問卷346份，回收問卷331份，同時篩選并剔除了無效問卷26份，最終回收有效問卷305份，有效回收率為88.2%，問卷總體回收情況較好。經樣本人口特征統計，在表1的結果中顯示，在受訪對象中，男性群體為144人，女性群體為161人，年齡集中在31～45歲，約占總體的62.6%。同時，受訪對象文化程度以大專、本科為主，占總體的73.4%，受訪對象職業分布較均勻，其中個體戶有75人占總體的24.6%，公職人員有52人，占總體的17%。此外，受訪對象的月收入集中在1501～4500元，占總體的68.2%。總體而言，此次問卷調查的受訪對象總體情況較為理想，具有一定代表性。

2.2 模型選擇與數據處理

當前，學術界針對政策滿意度及其影響因素的研究大多采用回歸模型，其中包括多元線性回歸、Logistic回歸和Probit回歸等[30]。本研究采用多元線性回歸模型，利用SPSS20.0進行數據處理與模型構建。如前文所述，當前國內外學術界對于公共文化服務政策執行滿意度的研究尚不夠豐富，且大多集中于公共文化服務政策滿意度評估、政策執行效果評價等方面。因此，本文參考借鑒了與主題相關或相似研究的變量設置，并綜合考量概念定義及具體內容，設計出影響因素變量和政策執行滿意度變量，進而形成包含7個一級指標和23個二級指標的評價體系。除個人基本信息部分外，各題均采用李克特五分法，從“非常不符合（滿意）”到“非常符合（滿意）”分別賦值1～5分，分值越高代表受訪對象對該題項內容的認可程度。具體變量說明及參考來源如表2所示。

根據變量說明與賦值，結合近年來學術界對政策執行滿意度及其影響因素模型的建構要素，可以建立回歸模型：

Y=B1X1+B2X2+B3X3+B4X4+B5X5+B6X6+C

上式中，Y 為每個回歸模型中對應的政策執行滿意度（因變量）;X1～X6分別表示政策科學性因素、政策執行環境因素、政策資源因素、政策執行人員因素、政策執行機構因素、政策目標群體因素6個關鍵性影響因素（自變量），B1～B6為自變量X1～X6在回歸模型中對應的回歸系數，C為常量。

3 實證分析過程

3.1 信度與效度檢驗

在進行回歸模型構建之前，需對調研數據進行信度與效度檢驗。結果顯示：本研究所采用的整體問卷Cronbach'sα系數為0.939，而政策科學性、政策執行環境、政策資源、政策執行人員、政策執行機構、政策目標群體的Cronbach'sα系數值分別為0.898、0.934、0.974、0.962、0.936、0.962，表明問卷的信度均較好;問卷數據的KMO值為0.887，Bartlett球形檢驗的卡方值為8724.503，（自由度為253）達到0.01的顯著性水平，顯著性概率值P=0.00<0.01，可拒絕零假設，說明總體的相關矩陣間存在共同因子，適合因子分析。同時，對數據進行探索性因子分析后，綜合總方差解釋表、旋轉成分矩陣以及因子碎石圖的結果可推知，本研究應提取6個因子（前六個因子解釋了所有變量的87.652%，且它們的特征值均大于1），表明問卷具備良好的建構效度。

3.2 描述性統計分析

描述性統計結果顯示，北碚區居民對公共文化服務政策執行總體滿意度的均值為3.17，介于“一般”到“比較滿意”之間，標準差為1.108，中位數和眾數均為3，極大、極小值分別為5和1。各影響因素中，政策執行環境的均值最高，達到了3.249，其對應的標準差為1.065，政策執行機構次之，達到了3.237，其對應的標準差為1.122，接著是政策科學性，達到了3.18，其對應的標準差為1.073，;相比之下，政策目標群體、政策執行人員、政策資源的均值較低，分別為2.949、2.95、2.963。這表明當前北碚區居民對公共文化服務政策執行情況基本滿意①，認為本區擁有良好的公共文化服務政策執行環境、執行機構，政策具備一定科學性，但也反映出政策目標群體、執行人員和政策資源方面還有待提升。

3.3 相關性分析

相關分析能夠測量變量之間是否具有緊密關系，對北碚區公共文化服務政策執行滿意度及其影響因素的各變量做相關分析，能夠明確各變量間的密切關系，為后續的回歸分析奠定基礎。

政策執行滿意度及其影響因素的相關性分析結果表3顯示，政策科學性、政策執行環境、政策資源、政策執行人員、政策執行機構、政策目標群體與公共文化服務政策執行滿意度的皮爾遜相關系數分別為0.427、0.479、0.359、0.411、0.374和0.413。總體上看，政策執行滿意度及其影響因素之間的相關系數介于3.44～4.79之間，呈現出中度正相關關系（P<0.01），均通過了顯著水平為0.01的顯著性檢驗。通過上述分析，確定了各變量之間存在中度正相關關系，但尚不清楚各變量之間的因果關系及各影響因素如何對公共文化服務政策執行滿意度產生影響。因此，有必要對其進行回歸分析加以確定。

3.4 回歸結果

以政策科學性、政策執行環境、政策資源、政策執行機構、政策執行人員、政策目標群體因素為自變量，公共文化服務政策執行滿意度為因變量，進行回歸分析，結果如表4所示。

從理論上講，回歸分析中可能存在變量的多重共線性問題，有必要對其進行共線性診斷。多重共線性一般通過容忍度或方差膨脹因子VIF（Variance Inflation）加以判別。通過表4可知，各影響因素的方差膨脹因子的最大值為1.537，介于0到10正常指標值之間，且Durbin-Watson檢驗值≈2（1.949），這表明各變量間存在多重共線性的可能性很低。

同時，由表5所示的數據可知，政策科學性、政策執行環境、政策執行人員、政策目標群體的回歸系數通過顯著性檢驗且顯著異于零（Sig<0.05），而政策資源、政策執行機構的回歸系數未通過顯著性檢驗（Sig>0.05），因此予以剔除。綜上，政策科學性、政策執行環境、政策資源、政策執行機構、政策執行人員、政策目標群體與政策執行滿意度之間的未標準化回歸模型可以表示為：

Y=0.494+0.178*X1+0.271*X2+0.167*X4+0.124*X6

該模型表明：在其他條件不變的情況下，政策科學性每提高一個單位，公共文化服務政策執行滿意度則提高0.178個單位;政策執行環境每提高一個單位，公共文化服務政策執行滿意度則提高0.271個單位;政策執行人員每提高一個單位，公共文化服務政策執行滿意度則提高0.167個單位;政策目標群體每提高一個單位，公共文化服務政策執行滿意度則提高0.124個單位。

4 研究結論與政策啟示

4.1 研究結論

本文首先從利用文獻分析法，從理論上探究和選取了縣域公共文化服務政策執行滿意度的可能性影響因素，并以微觀樣本數據為基礎，實證檢驗了六個關鍵性影響因素對其產生的實際作用。研究結果表明：第一，北碚區居民對縣域公共文化服務政策執行總體滿意度為3.17，這說明當前居民對公共文化服務政策執行情況基本滿意，認為本區擁有良好的公共文化服務政策執行環境、政策執行機構，政策本身也具備科學性，但對于政策目標群體、政策執行人員、政策資源三方面評價偏低，仍有較大提升空間。第二，政策科學性、政策執行環境、政策執行人員以及政策目標群體因素對縣域公共文化服務政策執行滿意度具有顯著的促增作用，按影響程度從大到小排序依次為政策執行環境、政策科學性、政策執行人員和政策目標群體，假設H1、H2、H4和H6成立。具體而言：政策執行環境和政策科學性因素對于提升公共文化服務政策執行滿意度具有關鍵性作用，但行政部門領導不重視、配套政策的不完善問題在很大程度上削弱了二者的正向影響;同時，政策執行人員和政策目標群體是政策執行過程最活躍的因素，能為改善公共文化服務政策執行滿意度提供內生動力，然而執行人員的業務能力和品德修養欠佳、培訓不足，群眾參與度不高問題突出，成為政策執行滿意度的提升的掣肘。第三，政策執行資源、政策執行機構因素對公共文化服務政策執行滿意度的影響未達到統計學上的顯著性，假設H3、H5不成立。這可能是由于：信息不對稱弱化了群眾對縣域公共文化服務政策執行滿意度的評價準確性。一方面，群眾對公共文化服務政策資源的了解程度較低，另一方面，群眾在日常參與文化活動時更直接地與執行人員接觸，而對執行機構的整體狀況認識不足。

4.2 政策啟示

本文的研究結論對縣域公共文化服務政策執行滿意度提升具有兩方面政策啟示。

第一，積極營造良好政策執行環境，切實保障政策科學性，為公共文化服務政策落地提供發展空間。首先，要強化基層領導干部對公共文化服務政策貫徹落實工作的重視程度。由區（縣）委書記牽頭成立縣域公共文化服務體系建設專項領導小組，統籌安排區域公共文化服務政策執行工作，組織區（縣）文圖兩館及各鄉鎮（街道）文化服務中心負責人定期開展公共文化服務體系建設專題會議，加深基層干部對政策的認識理解，傳授政策執行科學理念，形成穩定統一的組織執行文化，推動區（縣）文化行政部門或文化服務機構等領導崗位人員以掛職鍛煉方式深入基層指導和參與公共文化服務政策執行工作，營造出“人人關注文化、人人重視文化”的政策執行環境。其次，要不斷完善經濟、文化和社會等配套性政策。優化地方財政稅收政策，（區）縣級政府要將基本公共文化服務保障資金納入財政預算，強化縣域文化專項財政資金管理使用的監督審計和績效評價，通過調整轉移支付結構、加大轉移支付力度對落后地區予以必要傾斜，并對文化類市場主體提供專項稅收優惠;實施文化產業扶持政策，從組織經營、活動舉辦、產品營銷等對文化類企業、社會組織予以多方位支持，為公共文化服務社會化發展培育基層主體，深化文旅融合發展政策，整合優化縣域文旅資源，打造文博精品旅游路線，開展文旅聯動營銷推廣活動，支持文旅產品綜合開發，努力構建縣域公共文化服務政策群。

第二，全面提升政策執行人員素養，努力激發群眾參與熱情，為公共文化服務政策執行注入內生動力。一方面，要促進基層公共文化人才建設工作的標準化、機制化、體系化發展。調整區（縣）公共文化人才選用標準，適度提高準入門檻，將選聘條件向擁有專業學歷、工作經驗的人才傾斜，建立區（縣）公共文化人才雙重激勵機制，深化職稱管理改革，賦予區（縣）文化館、圖書館等基層單位更多職稱評聘自主權[50]，提高基層文化人才薪資待遇、專項獎金，構建以引領人才、專業人才和民間人才為主的區（縣）文化人才分類培養體系，尤其是要將品德建設擺在突出位置，樹立“德才兼備，以德為先”的人才選聘理念，實現對公共文化服務政策執行人員綜合素養的嚴格把控、綜合考核、動態管理。另一方面，要推動區（縣）文圖兩館以多元方式提高群眾公共文化服務參與度。深入廣大基層社區和農村，開展由區（縣）文旅委牽頭、區（縣）文圖兩館合作、“線上線下”相結合的公共文化服務政策宣講和活動宣傳工作，增進人民對公共文化服務政策的認識理解，拓寬群眾參與公共文化服務活動的信息獲取渠道，同時豐富區（縣）文圖兩館開展日常文化活動的形式和內容，增強文化活動的創新力、吸引力，特別要重視留守婦女兒童、孤寡老人、殘障人士等社會弱勢群體平等參與權利，建立健全服務聯群工作機制，鼓勵區（縣）文圖兩館舉辦“文化進村壩”“流動文化進社區”等活動，保障其參與活動、享受服務的基本文化權益，促成“愿意參與、想要參與、更樂于參與”的良好局面。

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金萬鵬 西南大學政治與公共管理學院碩士研究生。 重慶，400715。

孫道進 西南大學政治與公共管理學院教授、博士生導師。 重慶，400715。

（收稿日期：2020-06-18 編校：謝艷秋，曹曉文）