商業(yè)銀行城市更新業(yè)務實踐及風險管控

石一帆

2019年的中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)了“城市更新”概念。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》進一步明確提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。可以預見，城市更新既是新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃、布局調(diào)整、城市內(nèi)涵和功能提升的重點領域，也是存量資源盤活和存量資源價值提升的聚焦領域，將成為城市發(fā)展的新增長點。

城市更新的內(nèi)涵、特征及意義

城市更新業(yè)務因其發(fā)展的必然趨勢、巨大的市場空間，為商業(yè)銀行業(yè)務發(fā)展提供了新的增長空間。

城市更新是城市化進程的必然產(chǎn)物。2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達60.6%，部分東部沿海城市的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%，接近發(fā)達國家水平。與此同時，我國部分存量空間功能品質(zhì)與現(xiàn)代化建設還不匹配，特別是在應對新冠肺炎疫情中暴露出城市韌性不足等短板。從國外實踐來看，西方發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時，往往會從“外延式擴張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。因此，未來城市更新的方向?qū)拇笠?guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

城市更新市場空間廣闊。目前約有30個省市公布了2020年城市更新計劃。據(jù)住建部統(tǒng)計，截至2020年上半年，全國共有老舊小區(qū)約17萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，預計投資額將達4萬億元，集中分布于北上廣深四大一線城市以及西安、武漢、天津等二線城市。另據(jù)測算，中國房地產(chǎn)總市值已超過300萬億元，按每年2%的城市更新速率計算，每年的城市更新規(guī)模將達到6萬億元。

城市更新為商業(yè)銀行帶來新機遇。一方面，城市更新有助于拓展銀行服務邊界，創(chuàng)新服務產(chǎn)品，持續(xù)深化對區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)及居民的金融服務能級。另一方面，城市更新涵蓋交通基礎設施、能源、生態(tài)環(huán)保、民生服務、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基建補短板領域，以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基建領域，有助于優(yōu)化銀行客戶結(jié)構(gòu)。目前已有多家銀行涉足城市更新業(yè)務。截至2020年6月末，工商銀行已在北京、上海、深圳、廣州、武漢、南京等15個城市開辦城市更新業(yè)務，貸款余額超330億元;2020年7月，建設銀行與重慶、沈陽、南京等9個城市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，預計未來五年內(nèi)將提供1750億元貸款，重點支持市場力量參與的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目。

我國城市更新融資業(yè)務實踐分析

廣義概念上，城市更新類型主要包括棚改項目、老舊小區(qū)改造和以存量升級為核心的城市更新三大類。其中，棚戶區(qū)改造起步較早，但由于政府購買服務易形成隱性債務，2019年后棚改的政府購買服務模式被明確叫停，商業(yè)銀行已難以介入;老舊小區(qū)改造試點屬公益性質(zhì)，政策規(guī)范尚不完善，操作規(guī)范、商業(yè)模式、合規(guī)性手續(xù)把握、融資產(chǎn)品配套等尚須探索，商業(yè)銀行積極性不高。而核心城市更新業(yè)務因資金需求體量突出、商業(yè)模式可持續(xù)、綜合收益撬動明顯等優(yōu)勢，逐漸成為商業(yè)銀行激烈爭奪的主戰(zhàn)場。

我國城市更新的三種主要模式

根據(jù)目前的業(yè)務實踐，城市更新業(yè)務主要有三種典型的模式，即廣州的政府主導型、上海的政府與市場雙向并舉型以及深圳的市場主導型（見表1）。

廣州——政府主導型。2009年廣東省與國土資源部展開部省合作，率先開始廣州“三舊改造”試點，于2015年出臺《廣州市城市更新辦法》，以地方立法形式開始常態(tài)化城市更新工作，模式則由前期的市場化主導轉(zhuǎn)為政府主導。廣州版城市更新以“三舊改造”為主調(diào)，城市更新包括全面改造和微改造兩種，前者涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更，后者基本不涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更。此類業(yè)務模式下，一二級開發(fā)推進主體或不一致。如廣東舊村改造中，根據(jù)改造主體的不同分為征收儲備（政府）、自主改造（原權(quán)利人）和合作改造（引入合作企業(yè)）三種方式，經(jīng)過80%村民表決后即可實施，待二級開發(fā)階段再引入商業(yè)化實施主體。

上海——政府與市場雙向并舉型。上海于2015年出臺《上海市城市更新實施辦法》，其后完善實施細則。上海版城市更新更加明確了市場和政府的力量并行的城市更新模式。其中，項目分類包括舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造;措施分類包括拆除重建、改建擴建、風貌保護（拆改留）。更新項目一般由區(qū)市兩級合資成立城投公司推進，一二級開發(fā)主體保持一致。

深圳——市場主導型。深圳由于城市面積狹小，較早開始進行存量的舊房改造再利用，2009年發(fā)布《深圳市城市更新辦法》（2016年再修訂），已經(jīng)形成包括法規(guī)、管理規(guī)則、操作指引、技術標準等層次完善的制度體系。深圳自身產(chǎn)業(yè)基礎雄厚，政府財政收入以稅收為主，較少依賴土地收入，實踐中采取政府引導、市場運作的市場主導模式，由市場主體進行經(jīng)營，激勵市場主體參與的積極性。更新方式包括綜合治理、功能改變和拆除重建。由于多數(shù)城市在拆遷完成后采取招拍掛方式轉(zhuǎn)讓土地，所以允許土地的協(xié)議出讓是深圳城市更新的優(yōu)勢。

銀行參與城市更新的業(yè)務流程分析

由于城市更新項目無法參照傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項目向銀行申請房地產(chǎn)開發(fā)貸，商業(yè)銀行可根據(jù)各地不同業(yè)務運作模式、開發(fā)階段和推進主體，配套專項貸款產(chǎn)品，進行差異化融資服務。

立項前期啟動階段。如在廣州舊村改造中，可為改造主體配套保函增信或融資，用于城市更新項目支付合作意向和競標所需。但此階段主要經(jīng)濟技術指標和項目盈利前景未確定，融資人自身信用風險也較大。

立項后至實施主體確認階段。這一階段的主要融資需求是項目拆遷補償安置等支出。此階段經(jīng)濟技術指標和盈利性已基本確定，商業(yè)銀行應優(yōu)先選擇項目拆遷簽約率高或拆遷主體較少的項目，取得政府認定為城市更新項目的文件或批件，以及取得實施拆遷安置行為的相關批件。原則上應滿足動拆遷補償安置協(xié)議簽約不低于85%（或政府部門的最低要求），項目資本金不低于總投資的20%。此階段的融資方式較多元，除銀行貸款外，還可以利用私募基金、信托、資管等渠道獲得資金。

實施主體確認后階段。項目進入商業(yè)化開發(fā)，主要根據(jù)項目整體商業(yè)前景和承債能力的評估并配套項目建設融資支持，此時融資難度已不大。需要注意的是，按照監(jiān)管對房地產(chǎn)開發(fā)貸款的要求，融資不能用于支付土地出讓金，銀行參與城市更新貸款只能在開發(fā)商與政府簽訂土地出讓合同并足額繳納地價款后，才可進行開發(fā)。銀行也可配套提供建成區(qū)域更新改造融資，用于支持綠色建筑改造建設及信息化、數(shù)字化智慧城市建設和功能提升。此外，若一級土地整理與二級土地開發(fā)實施主體不一致，在項目建設啟動前期，銀行可為實施主體提供股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資，通過股權(quán)并購實現(xiàn)對實際投資建設企業(yè)的控制，杠桿比例一般不高于60%。

城市更新融資業(yè)務面臨的風險

城市更新本質(zhì)上是房地產(chǎn)開發(fā)的一種特殊形態(tài)，具有房地產(chǎn)行業(yè)資金需求量大、開發(fā)周期長的特點。城市更新項目申報審批程序復雜、搬遷中的利益博弈、還款渠道單一及可能的政策變動，都增加了城市更新項目投資的不確定性和風險。

法律合規(guī)風險。城市更新仍是一項新生事物，發(fā)展前期雖值得期待，但更新方向和理念尚不夠明確，在土地權(quán)益上也存在一些矛盾，市場主體參與亦不充分。目前一二級聯(lián)動開發(fā)主要由地方政府推動合法化，各地配套政策和實施標準不盡一致，也缺少全國層面的統(tǒng)一立法和規(guī)范。

監(jiān)管政策不確定風險。由于城市更新業(yè)務涉及土地一二級聯(lián)動，各地方運作、融資模式和政策解釋均不盡相同，更新業(yè)務或涉及房地產(chǎn)企業(yè)、土地出讓及政府隱性債務等國家監(jiān)管關注領域。如：根據(jù)財綜〔2016〕4號文規(guī)定，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，存在商業(yè)銀行貸款不被認定為土地儲備貸款的風險;若前期開發(fā)類項目融資以土地出讓收入返還作為還款來源，則有被認定為新增政府隱性債務的嫌疑;直接或變相為房地產(chǎn)企業(yè)支付土地購置費用提供各類表內(nèi)外融資可能被誤認為不符合國家房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管調(diào)控政策;經(jīng)營性用地應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，存在土地一級開發(fā)與二級開發(fā)主體銜接困難等問題。

項目商業(yè)運作風險。城市更新項目在一二級土地聯(lián)動開發(fā)所取得的融資最終依賴項目建成后商業(yè)運作產(chǎn)生的經(jīng)營現(xiàn)金流作為還款來源。一旦經(jīng)濟效益未達預期，將引發(fā)項目經(jīng)營期償債風險，甚至影響前期拆遷階段融資。

商業(yè)銀行的應對策略

城市更新作為一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到政府、市場及社會各方的利益。在此過程中，商業(yè)銀行應從宏觀和微觀兩個層面強化風險合規(guī)管理和商業(yè)化評估，推動城市更新業(yè)務發(fā)展。

宏觀方面，加強與政府和監(jiān)管機構(gòu)的溝通與協(xié)作，降低政策合規(guī)風險。對于商業(yè)銀行來說，一方面要積極對接政府，了解重點區(qū)域規(guī)劃和城市更新業(yè)務訴求。重點鼓勵所在地分行重點結(jié)合長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、京津冀協(xié)同等國家戰(zhàn)略重點區(qū)域規(guī)劃，挖掘核心城市具備區(qū)位優(yōu)勢和商業(yè)升值潛力的更新項目，通過“一行一策”推進業(yè)務試點，先行先試，探索城市更新業(yè)務差異化發(fā)展路徑。在服務地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，深化銀政合作，提升綜合收益。另一方面，要積極響應監(jiān)管，通過加強溝通與匯報，審視和把握監(jiān)管規(guī)則和可能的政策紅線。在符合監(jiān)管合規(guī)的前提下，合規(guī)合法地為項目提供配套商業(yè)化融資服務，有序促進城市更新業(yè)務健康發(fā)展。

微觀層面，持續(xù)強化合規(guī)管控，做好創(chuàng)新試點的過程管理。一是加強合規(guī)管理。借款主體應經(jīng)正式授權(quán)具備與城市更新業(yè)務相匹配的經(jīng)營資質(zhì)，城市更新項目要經(jīng)過必要的審批決策流程;涉及的并購交易融資，應重點審核并購交易決策和審批等相關文件。二是審慎核定融資金額和融資用途，注意控制各階段的項目融資比率，避免企業(yè)高杠桿經(jīng)營或重復融資。加強資金用途監(jiān)管和封閉運作，融資不得用于繳納土地出讓金等國家禁止領域，不得增加政府債務。三是重視項目商業(yè)可行性和還款來源評估考察。注意評估現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、可持續(xù)性以及對債務的保障能力，對主要依靠政府資金實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的公益性項目，應優(yōu)選采用PPP模式的項目，涉及政府補貼資金的，應注意結(jié)合地方政府中長期債務保障能力進行評估。四是加強風險緩釋。項目開展前期應爭取有實力的第三方階段性擔保，待項目條件成熟時，追加項目土地及在建工程抵押;大額融資項目可通過籌組銀團和對外分銷分散信用風險。

（作者單位：交通銀行總行授信管理部）