中國家庭養老服務支持政策：需求、評估與政策體系構建

郭金來

(1．國家衛生健康委員會 中國老齡科學研究中心，北京 100054; 2．清華大學 一帶一路戰略研究院，北京 100084)

一、引 言

家庭養老是中國傳統的養老模式，和其他養老方式相比，家庭養老具有獨特的優勢，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用。[1]然而，由于工業化和城鎮化的迅速發展帶動下的人口大規模流動、計劃生育政策直接影響下的家庭規模縮小，以及現代社會價值觀急劇轉變等因素的影響，當前中國家庭養老功能不斷弱化。伴隨中國人口老齡化的快速發展，這一問題日益凸顯，具體表現為城鄉空巢和獨居老年家庭戶增多，獨生子女無力照顧老年父母，農村留守老人問題嚴峻等。

黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化國家戰略，積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。根據中國的國情，國家確定了以居家養老為基礎、以社區服務為依托、以機構養老為補充的“三位一體”養老服務模式，其基本內涵是發揮家庭養老的基礎性作用，滿足大多數老年人在家養老的需求，發揮社區和機構養老的補充性作用，滿足一部分老年人通過社區和機構養老的需求。[2]

目前，中國人口老齡化已經進入快速發展期。截至2019年末，60歲及以上人口25 388萬人，占全國總人口的18.1%。[3]預計2035年中國老齡化人口將超3億，席卷全國的“銀色浪潮”對我國經濟、社會、文化、政治等方面都將產生深遠的影響。中國養老問題尤其是家庭養老服務支持體系建設問題尤為突出。目前中國家庭養老服務的建設與發展仍處于初級階段，存在供需不匹配、家庭養老服務便捷性和靈活性較差；家庭養老服務范圍窄，內容少，精神關愛缺失；家庭養老服務質量難以衡量，管理效率較低；家庭養老服務存在供給滯后、設施及服務功能單一、布局不合理等諸多問題。[4]這和家庭養老服務支持政策缺位、漏位或錯位關系密切。中國自古以來重視家庭養老、以家庭為本提供全方位的養老支持。因此，探討家庭養老服務支持政策具有重要的理論和現實意義。[5]

二、家庭養老服務支持政策概念及其內涵闡釋

(一)家庭養老概念界定、內容與定位

家庭養老是由家庭成員承擔養老責任的文化模式和運作方式的總稱。作為一種文化模式的家庭養老不僅是老年人贍養問題，還是踐行中國文化核心價值觀的方式和手段。根據子代贍養老人的外在形式，家庭養老可分為共居(子女與父母共同居住并由子女直接提供贍養)、分居和獨居養老(子女不與父母共同居住，可能存在父母異地養老的情況，子女定期或不定期地回家探望并盡贍養義務)等多種形式，其核心在于家庭成員特別是子代承擔養老責任、提供養老資源。 家庭養老的內容主要涉及經濟供養、生活照料和精神慰藉。在經濟供養上，家庭養老是代際之間的經濟轉移，以家庭為載體，自然實現保障功能，自然完成保障過程。隨著經濟社會的發展，以及高齡化、空巢化的加劇，老年人對生活照料和精神慰藉的需求日益強烈。從經濟供養、生活照料和精神慰藉三項內容的發展趨勢看，家庭養老和社會養老在三個方面各自發揮著不同的作用。就經濟供養而言，家庭養老主要是作為社會養老的補充，作為社會保險和企業年金制度外的必要保障而存在；生活照料既可以由家庭成員提供，同時也是社會化養老保障的重要組成部分，前者的優點在于照料的過程中融合著濃濃的親情，后者的優勢在于專業性；而在精神慰藉方面，家庭養老具有社會養老無法比擬的優勢。

(二)家庭養老服務支持政策概念內涵闡釋

家庭養老服務是指國家和社會為保障家庭養老提供經濟支持、生活照料、精神慰藉和健康促進等相關服務的總稱。家庭養老服務支持政策是社會政策的重要組成部分，指為支持和鞏固家庭養老采取的各項政策措施的總稱。家庭養老服務支持政策是一個寬泛的概念，其主要內涵表現在以下五個方面。第一，家庭養老服務支持政策首先是家庭政策，進而是社會政策的重要組成部分，是政府用于穩定家庭和承擔家庭養老功能而針對家庭所推行的社會政策。第二，家庭養老服務支持政策可以對老年人、配偶、子女進行直接支持，也可以對老年人之外但與老年人存在各種程度聯系的配偶、子女、非營利機構、營利性企業、志愿者等進行間接支持。第三，和支持對象相對應，家庭養老服務支持的提供者是多元的，包括家庭、政府、社會、市場，體現了責任共擔原則。第四，家庭養老服務支持政策以“能力”取向為目標。家庭發展的核心在于家庭能力的發展，即作為家庭成員的人的發展。家庭養老服務支持政策以增強家庭成員養老能力、修復和強化家庭養老功能為目的。從這個意義上講，家庭養老服務支持政策不但要通過“輸血”協助家庭成員贍養老人，更重要的是通過“造血”恢復和強化家庭成員的養老能力。政府、社會、市場提供的家庭養老服務支持與家庭成員對居家老人的支持不是機械的替代關系，而是在統籌協作的前提下充分發揮這些不同資源各自的積極作用，更重要的是通過對家庭成員的支持增強“造血”功能，進而延續或擴展家庭養老功能。第五，家庭養老服務支持政策遵循“適度普惠”的原則。家庭養老服務支持政策在重點支持特殊困難老年人家庭的基礎上，應覆蓋所有老年人家庭。

三、中國家庭養老服務支持政策需求分析

當前中國社會對家庭養老服務支持政策需求仍十分迫切，其基本特征如下。

一是老年人的家庭照護需求強烈。失能老年人是老年人中最需要得到照料和護理的群體，而在失能老年人中，只有很小一部分能夠在養老機構得到照護，大部分仍然依靠家庭照料者的幫助。隨著人口老齡化的快速發展，高齡、失能老年人數量不斷增多，老年人對居家長期照護的需求明顯增大，但由于家庭小型化等因素的影響，這方面的需求遠未得到滿足。

二是老年人對于社區醫療康復服務的需求非常迫切。由于老年人患慢性病的比例較高，需要經常到醫院或診所治療和領取藥物，而大部分老年人的經濟能力較弱。因此，老年人對位置臨近和價格低廉的醫療服務機構的需求很高。雖然衛生部門在社區衛生服務方面已經開展了一系列工作，但老年人對上門就診、家庭病床、上門康復護理指導等方面的服務需求仍未得到很好的滿足。

三是高齡、空巢、失能老年人家庭亟需送餐服務。在吃飯問題上，農村老年人更多是依靠自己的配偶或子女，但隨著社會化養老服務理念的推廣，一些農村老年人和他們的子女也逐漸可以接受家庭以外的生活服務。與農村相比，城市子女幫助老人解決就餐問題相對困難，因此城市老年人更期望社區幫助解決就餐問題。由于需要的迫切性，不少城市社區都開展了送餐服務，這一服務在一些經濟較發達地區的農村也開始出現。[6]

四是家庭照料者對于經濟補貼的需要強烈。中國部分老年人的經濟狀況較差，保障水平偏低。尤其是長期患病和生活不能自理的老年人的經濟狀況更加困難，并且部分子女因照料老人而無法外出工作，加劇了整個家庭的經濟壓力。為使老年人獲得更好的家庭照顧，同時緩解照料者的經濟壓力，一方面應鼓勵子女盡量和失能老人同住，另一方面應給予失能老人的家庭照料者一定的經濟補貼。

五是家庭照料者需要喘息服務。無論照料者是老人配偶還是老人的子女，如果長期照料失能老人，對他們的身心健康都有很大影響。尤其是高齡老年人作為主要的照料者，因其自身也年老多病，無論從身體上還是從精神上都承受著巨大的壓力，部分老人甚至產生了輕生的念頭。照料者和老人都十分需要喘息時間，但目前我國的喘息服務還處在起步階段，只有個別地方開始試點。

總之，當前我國城鄉老年人家庭對于家庭養老服務支持政策的需要非常迫切，今后隨著高齡、失能以及空巢和獨居老年人群體規模的快速增加，需要照料的居家老年人數也將急劇增加，這對家庭養老服務支持政策將提出更高的要求。

四、中國家庭養老服務支持政策現狀

習近平總書記對我國老齡事業發展做過重要指示，即將“制定家庭養老支持政策”作為著力完善老齡政策制度的重要內容之一。[7]政府在家庭養老服務中發揮著主導力量，主要體現在三個方面：一是要制定宏觀的戰略規劃，確保發展方向的正確性；二是要在政策上給予相應的支持，讓家庭養老服務在真正的實踐過程中有政策上的依靠；三是加大資金與人力的投入，確保養老工作的可持續發展。[8]

(一)政策主體

到2019年底，國家層面出臺家庭養老服務相關政策文件272個(見表1)，地方層面出臺家庭養老服務相關政策文件220個(見表2)。根據家庭養老服務支持政策的直接支持對象和間接支持對象的需求，家庭養老服務支持政策涉及到諸多機構和地區，國家層面，主要集中在民政部、國家衛健委、人社部及全國老齡辦等部門；地方層面，主要集中在北京、上海、福建、江蘇、廣東等直轄市或沿海發達省份。

表1 國家層面家庭養老服務支持政策匯總

表2 地方層面家庭養老服務支持政策匯總

(二)歷年家庭養老服務支持政策出臺總體情況

我國家庭養老服務支持政策自2005年左右開始頒布，但涉及面窄且數量較少，到2013年起在政策內容和數量上都有了較大進展，到2015年已覆蓋8個方面的內容(見表3)。其中，頒布較早且數量較多的是扶持政策，占比為26%，其次是宣傳引導，占比為21%，而精神慰藉和人才隊伍建設方面的政策較少，分別僅占比3%與4%。經濟支持、醫療護理和資金投入方面的政策出現時間較晚，均在2014年前后，但出臺的政策數量較多、力度顯著，幾年之內占比就提升至10%以上，其中醫療護理占比更達到14%。總體而言，2013年以來，我國家庭養老服務支持政策在內容覆蓋和數量上都取得了較大進展，整個支持政策體系初具規模，為今后的持續提升奠定了較堅實的基礎。

表3 歷年中國家庭養老服務支持政策出臺總體情況

五、中國家庭養老服務支持政策評估

家庭養老服務支持政策體系以緩解家庭養老的現實壓力、增強家庭養老能力、提高老年人晚年生活質量為重點，現有研究從不同角度對支持政策進行了分類，進而展開政策評估。支持系統可以分為正式支持和非正式支持，其中來自政府、社區的支持作為正式支持的重要來源，來自社會組織、企業、鄰里的支持作為非正式支持的主要來源。總的來看，各項政策之間存在較為密切的互動關系，相互支撐共同構建家庭養老服務政策支持體系，然而目前的分類方法未能體現這種內在關聯，在評估過程中也就難免存在片面性。

對此，本研究采用主成分分析的方法對國家層面的家庭養老服務支持政策進行量化分析和綜合評價，嘗試從整體上把握政策支持體系的現狀，進而提出更加科學、合理的對策。主成分分析是多元分析中降維的一種方法，在本研究中的應用主要是進行多指標的綜合評價，在科學分析中，經常需要考察一個對象多方面的情況，最終又需要對該對象給出一個整體評價，這就涉及到多指標的綜合評價問題，主成分分析是解決綜合評價問題的一條有效途徑。

(一)政策評估指標體系構建

在現有文獻中，大多將家庭養老服務支持政策按不同視角進行簡化分類來評估，比如扶持政策就歸入宏觀，精神慰藉就歸入微觀。這種劃分方法較為直觀簡便，但未能充分考慮同一政策事實上可能對宏觀和微觀方面同時造成影響，這是因為社會經濟環境作為一個整體運作的系統，各層級和部門之間不斷進行著資源和信息交換，同一種政策可能對宏觀和微觀環境都造成影響，而同一環境可能受多種類型的政策的影響，可以說，其間的相互作用關系網絡極為復雜，學界也尚未對此有定論。本研究嘗試在以往研究基礎上有所推進，應用了主成分分析方法，通過抽取公因子進行具有Kaiser標準化的正交旋轉，整體上對不同類型的政策進行測量和分析，從統計學的角度初步建立起不同類型政策與宏觀、微觀影響之間的關系網絡，基于分析結果構建一個更加科學、全面的政策評估指標體系(見表4)。

(二)基于支持政策指數的政策評估

在已有的政策評估指標體系基礎上，本研究將歷年政策數量代入計算支持政策指數,見表5。

從發展趨勢來看，中國家庭養老服務支持政策自2013年以來取得顯著進展，到2016和2017年間達到一個峰值，實現全面、快速布局，為應對老齡化帶來的挑戰爭取到了更多主動性和有利位置，2018年進入調整期，數量上有所回落，但從長期來看還有較大空間(見圖1)。

表4 家庭養老服務支持政策評估指標體系構建

表5 歷年家庭養老服務支持政策指數

圖1 歷年家庭養老服務支持政策指數分布情況

從支持類別上來看，中國較長時期內是以宏觀支持政策為主，注重從政策扶持、宣傳引導等方面進行支持，特別是2016年和2017年間這一特征更為顯著。這一情況在2018年得到緩解，宏觀支持調整回落，而微觀支持穩中有升。

從作用機制上來看，隨著中國家庭結構的微型化、小型化和功能趨于弱化，導致家庭養老自身需要來自政府、市場及社會等多方支持和扶助，宏觀和微觀支持政策各有其優勢作用，在宏觀支持政策構建起初步框架之后，還要以微觀支持政策加以銜接方能發揮最大效果，統計分析表明目前兩者權重相差不大，且差距正在減小，近期的主要任務應更注重現有政策的微調和協同。

六、中國家庭養老服務支持政策體系構建與思考

(一)中國家庭養老服務支持政策體系構建

結合本研究對“家庭養老服務支持政策”的定義，本部分構建了中國家庭養老服務支持政策體系，重點回答家庭養老服務支持政策的幾個主要問題。

1.支持的目的——政策目標

長期以來，傳統的“孝”文化和“家庭養老”觀念使家庭成為中國老年人養老資源的主要承擔者，但隨著經濟社會的發展以及家庭戶規模的縮小，家庭在承擔養老責任方面開始面臨著種種挑戰，但絕大多數老年人仍然愿意選擇家庭養老，愿意留在自己熟悉的環境中度過晚年。因此，家庭養老服務支持政策的最終目的就是通過家庭養老服務支持政策來提高家庭養老的能力，通過各種方式來補充并強化家庭的養老功能，盡可能長地延長老年人在家養老的時間，滿足老年人的家庭養老愿望。

2.支持誰——目標群體

本研究中所提到的家庭養老，是指家庭成員在直接為老年人提供養老資源的同時，也可以借助外力來實現在家贍養老年人的責任。據此，我們可以將家庭養老的支持對象分為直接的支持對象和間接的支持對象兩種。

一是直接的支持對象。直接支持對象包括：居住在家中的老年人，以及為老年人提供養老資源的家庭成員，包括配偶、子女以及其他家庭成員等。

二是間接的支持對象。間接的支持對象是指可以為家庭成員提供支持，彌補家庭成員在贍養和照料老年人方面不足的機構、組織和企業。通過支持、發展這些機構、組織或著企業，間接地為家庭成員提供相應的支持和服務，來鞏固和提高家庭在為老年人提供養老支持方面的能力，從而滿足老年人家庭養老的愿望。

3.支持什么——政策內容

(1)直接支持內容

首先，從老年人個體的需求來看，他們除了有人類的普遍性需要外，還有作為老年人的特殊性需要。總的說來，學界普遍認同將老年人的基本需要分為經濟支持和照料服務兩大類，而后者又可進一步分為生活照料、醫療護理和精神慰藉。

一是經濟支持。即通過社會保障、社會救助、社會福利等制度來滿足老年人的經濟保障需求。

二是生活照料。這是老年人的主要養老需求，包括老年人的日常起居飲食照料、洗浴、就醫等方方面面的照顧。

三是醫療護理。對于那些罹患較嚴重疾病的老年人來說，除了生活照料，還需要較專業的醫療護理服務，老年人的醫療護理服務需求僅僅依靠家庭成員是難以滿足需求的，必須通過專業的衛生醫療機構和護理服務機構提供相應的服務支持。

四是精神慰藉。家庭所能提供的精神慰藉對老年人來說是最為理想的，這也是中國老年人更認可家庭養老的一個重要原因。

其次，從家庭成員的需求，特別是家庭照料者的需求來看，照料的長期性可能導致照料者健康狀況變差，社會交往、閑暇時間減少，心理壓力增大，最終陷入身心俱疲的狀態和異常艱難的境況。因此，家庭養老服務支持政策的一項重要內容就是要對家庭照料者給予應有的支持，包括經濟、就業、心理、培訓、喘息服務等方面都應該給予家庭照料者更多的關注和支持。

(2)間接支持內容

第一，扶持政策。即為市場和社會發展家庭養老服務提供相應的行政審批、用地、稅收、水電等優惠和扶持政策。

第二，資金投入。在扶持市場和社會力量發展家庭養老服務初期，政府的投入是必不可少的，除了要不斷提高老年人及家庭成員本身的經濟保障水平，保證他們有足夠的家庭養老服務購買力之外。還應該加大對民間養老服務市場發展的投入，包括設施建設投入、運管經費投入、相應的補貼與優惠等。

第三，人員隊伍。在人員素質和技能培訓、待遇、就業政策、人才獎勵與職業發展等方面，國家也應該出臺相應的鼓勵和扶持政策，以滿足家庭養老服務行業發展的人才需求。

第四，宣傳引導。現階段的家庭養老不同于傳統意義上的家庭養老，是一個政府、社會、市場、家庭、個人都要參與其中的新型家庭養老體系。因此在輿論宣傳和引導方面，也應該有相應的措施和手段，引導人們更新觀念，厘清家庭養老和社會養老的互補關系。

4.誰來支持——政策主體

近年來在社會福利領域里的“福利多元主義”和在公共管理領域里的“多中心治理”理論開始成為許多國家進行福利改革和管理創新的指導思想。[9]家庭養老服務支持政策體系的建立和完善，不能僅依靠政府、家庭，或者僅依靠市場，必須通過多個部門的共同協作與配合，才能滿足老年人的家庭養老需求。[10]家庭養老服務支持政策的政策主體包括三個部分。

一是為老年人提供支持的部門，指為老年人提供經濟、醫療、服務保障支持的政策部門，如人社部、民政部、國家衛健委，另外為特殊老年群體提供服務和權益保障的部門，如殘聯、婦聯等部門也是制定和出臺相應支持政策的主要部門。

二是為家庭成員提供支持的部門，指為照顧贍養老年人的家庭成員提供就業、居住、經濟保障等支持的政策部門，如人社部、住建部、公安部(提供戶籍管理以及戶口隨遷等政策)，以及為特殊家庭，如獨子家庭、失獨家庭提供特殊支持政策的部門，如衛健委等。

三是為社會部門提供支持的部門，指為市場、NGO、社區等社會部門提供優惠和扶持政策的部門，如發改部門、財政部門、市場監督管理部門、自然資源部門、稅務部門等，這些部門可以為市場、NGO和社區提供家庭養老所需的產品和服務出臺相應的鼓勵政策，彌補家庭成員在贍養老人方面的不足和缺陷，共同滿足老年人家庭養老的服務需求。

綜上所述，根據家庭養老服務支持政策的直接支持對象和間接支持對象的需求，家庭養老服務支持政策所涉及到的政策制定部門涵蓋了方方面面。

5.怎么支持——支持方式與運轉機制

(1)支持方式

家庭養老服務支持政策的支持方式主要有以下幾種。

第一，法律手段。家庭養老制度應通過法律制度的形式固定下來，逐步實現法制化、制度化，并根據需要適時進行動態調整。一方面可以通過行政立法和司法方式來調整家庭養老的各種關系，鞏固和增強家庭養老功能，如《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確對家庭成員贍養老年人進行了規定。另一方面，也可以通過法律手段來明確其他支持主體，包括政府、市場、社會等在支持家庭養老中的責任和義務。

第二，行政手段。即通過規定、規章制度等行政方式來支持家庭養老，如出臺相應的政策來對家庭養老給予支持。

第三，經濟手段。一方面，可以通過各種保障、補貼制度來直接對老年人及其家庭成員給予相應的經濟支持;另一方面，也可以利用各種經濟杠桿如稅收、利率等來鼓勵、支持和引導市場更多地參與到養老服務市場中來，彌補家庭養老在功能上的不足和缺陷。

第四，宣傳手段。通過宣傳引導，促使人們正確理解當代社會的家庭養老內涵與家庭養老服務支持政策的體系內容，更好地滿足老年人的家庭養老愿望與需求。

(2)運轉機制

應通過政府主導、市場運作、全社會的廣泛參與來保證家庭養老服務支持體系的良性運轉。政府主導，就是要突出政府在家庭養老服務支持體系中制定規劃、出臺政策、投入資金、培育市場、營造環境等方面的主導作用;市場運作，就是要發揮企業在為老年人及其家庭提供產品和服務方面的作用，補充家庭養老的不足和缺陷；社會參與，就是要弘揚中華民族尊老敬老助老的優良傳統，引導社會上的各種非營利機構、中介組織、志愿者等力量參與構建家庭養老服務支持體系。

(二)家庭養老服務支持政策頂層設計層面的具體思考

1.稅收支持政策

首先，著手制定遺產稅、所得稅的優惠、減免等政策。一是針對須長期照顧70歲及以上的高齡老人或久病、失能老人的低收入或困難家庭，可視情況減免收入所得稅；二是對其他長期照料老年人的家庭(非低收入)，視情況對收入所得稅進行一定優惠與減免；三是完善遺產稅，如老人與照顧者居住時間達規定年限(如五年及以上)并給老人送終者，在遺產稅方面給予優惠，如打8折等，五年以下8.5折等等；四是照料者與老人均有住房，但因照顧老人需要生活在一起的家庭，可對其中一方出售房屋或收入所得稅方面給予優惠、減免。因養老需要購房、老人的房產出售、出租等方面產生的稅收給予相應的減免或優惠。

其次，在自主創業方面給予需長期照顧的老人的家庭稅收優惠。經濟是家庭養老服務供給之基礎，是制約老年人生活質量的重要因素。因此，經濟狀況應作為家庭養老政策制定必須考慮的因素。如：子女或親屬因照顧老人無法參加工作或外出謀生，政府可通過鼓勵創業，并給予稅收優惠減免，來增加需長期照顧老人家庭的經濟收入。

2.住房支持政策

首先，完善福利房分配制度，激勵積極養老。一方面在公租房、經適房、廉租屋等福利性住房資源配置上，對積極履行贍養義務且愿意與老人共同居住的家庭給予政策性照顧；另一方面，對三代同堂或三代以上的家庭在公租房、廉租房等住房申請給予優先安排，在購買福利性住房上給予優惠。

其次，完善住房公積金政策，創新公積金項目。在住房公積金中設立家庭養老住房公積金項目，鼓勵子女積極自愿與父母長輩共同居住，以提升老年人的生活質量，尤其是精神層面的生活質量。

3.經濟支持政策

首先，完善居民最低生活保障制度。一是規范以家庭經濟狀況調查為核心的收入審核制度，將金融信貸、稅收、住房以及日常消費和支出情況相結合進行審核，符合條件的家庭基于相應的最低生活保障層面的支持；二是建立完善與促進就業動態調整機制，如在公益崗位方面按優先順序向承擔家庭養老義務的低保家庭傾斜；三是一旦家庭平均收入超過最低生活標準，但因有失能、疾病等須長期照料的老人的家庭可繼續保留幾個月的待遇；四是超過低保標準，但在一定標準以下的養老家庭可以保留低保相關的配套福利措施。

其次，建立完善家庭養老補貼/津貼政策。其一，對履行家庭養老責任與義務的家庭在子女教育、學習、技能培訓、付費型養老服務等方面給予一定的支持津貼。其二，建立照料者津貼制度。可對長期照料失能、久病父母或長輩親屬、鄰里長輩達一定年限(如3年、5年)的年輕人給予一定的補貼等。為鼓勵和支持家庭積極照料老人，可通過向長期照料老人的家庭成員且效果明顯的照料者提供一次性獎勵，或以經濟補貼的方式給予激勵。其三，設立家庭養老服務專項基金。將家庭養老服務專項基金納入公共財政預算，以中央財政支持為主導，地方財政為基礎，通過央地政府公共財政專項撥款，以及諸如福利彩票收入等公益收入為調劑，設立家庭養老扶助基金組織，并出臺相應的家庭養老資金籌措制度以解決家庭養老資金不足的難題。

4.醫療護理支持政策

首先，建立健全長期護理制度。長期護理是養老服務中費用支出最大、精力消耗最多的項目，對家庭而言也是負擔最重的項目。因此，政策層面可按照老年人的具體情況，如年齡、需求情況、需護理程度等進行支持。如高齡、重病、失能等老人家庭等按年齡、病情、自理能力情況等享受相應待遇，情況嚴重者的待遇高于一般情況者。上述家庭醫療保險的繳費率隨情況不同而變化。

其次，完善護理機構服務供給制度。家庭護理服務可由本人或照料者以及其他家屬提出申請，護理機構對老人身體狀態、自理能力、家庭狀況等進行評估，而后確定護理級別。一是由非營利性公益護理機構提供相應的服務；二是由專業護理機構提供服務，費用由家庭、政府、公益組織等通過醫療保險、財政劃撥、公益基金資助等形式共擔。

(三)家庭養老服務支持政策微觀層面的思考

1.針對家庭照顧者出臺相應的支持政策，提供多種服務性支持

一是引導開展“替代性照顧服務”。鼓勵資源豐富的養老機構和社區照料中心為長期照料老人的家庭成員定期或在其有需要時，以無償或日托服務的形式提供臨時性替代服務。二是鼓勵社會專業機構為家庭照顧者提供相關家庭照顧技能培訓服務。依托醫療機構、社區養老機構、護理機構等專業社會組織，為有自理能力的老人以及家庭成員提供培訓，以提高老人自我照料能力以及家庭照料者的技能，進而提升照料質量。三是為家庭提供心理支持服務。依托村舍、社區醫療機構對家庭老人、照料者開展針對性的心理疏導與治療服務，尤其是針對家庭成員長期照顧老人者進行心理慰藉和情感疏導，以緩解他們的心理壓力，以此增進身心健康。四是充分利用大數據平臺為養老家庭提供信息服務支持。

2.建立匹配家庭養老保障服務制度體系

一是完善家庭養老及激勵制度。可采取“以獎代補”的形式建立家庭養老津貼保障機制；亦可采取“雇主津貼”鼓勵有條件的家庭自行購買服務，政府給予一定的補助。

二是完善老年人健康保健服務體系。加強社區家庭保健中心、老人活動中心等組織體系建設，向老年人家庭提供生活及護理服務。

三是完善養老規劃，保障與拓展老年人活動空間。規范家庭養老服務的操作細則，嚴格監管、定期評估、合理引導、給予支持。在社區/村莊現有的諸如“老年活動中心”等養老設施基礎上，強化以“政府出資、企業投資、社會捐助、集體籌資”的融資模式，針對養老所需對老年人活動空間、設施等進行優化與設計。

四是開發老年資源，滿足老年精神慰藉。可通過依托街道辦事處、村委會等組織對老年人開展教育學習、職業培訓、技能指導等活動，豐富老年人的精神文化生活。

3.加強家庭養老服務隊伍建設

在職業院校、普通高校等教育體系中設立家庭養老服務相關專業，從源頭上建立家庭養老服務專業知識體系；在人才人事部門為養老服務人才開辟職稱體系，支持養老服務專業化職業化發展，打通與其他人才的旋轉門，促進家庭養老服務隊伍健康發展。

4.鼓勵社會組織合理介入家庭養老服務供給

第一，發展家庭“喘息服務”。“喘息服務”是由政府牽頭，社會組織參與為家庭提供個人護理、專業照護等老年人相關服務，以給長期照料者喘息的服務模式。因此，政府可在稅收、場地、技術、人力資源等方面給予相關組織相應的照顧。同時，加強“喘息服務”提供者、志愿服務人員及家庭照顧者的技能培訓，提升服務供給質量。

第二，激發社會活力，鼓勵社工組織積極參與，提升家庭養老專業化水平。一方面，鼓勵社會組織為家庭養老戶提供醫療照護、個人護理等專業服務，另一方面，完善家庭醫生簽約服務機制，將送醫上門落到實處，同時建立健全政府出資、社會提供、家庭分擔的服務供給模式，積極吸納民間組織、公益組織、企業機構等主體積極為家庭養老提供醫護、康復、保健等多元化服務。