后審批時(shí)代消防監(jiān)督有關(guān)問題的思考

2019年3月19日，中共中央總書記習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》）。4月23日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）修正案。《意見》和新修正的《消防法》對(duì)消防監(jiān)督工作的改革方向具體措施進(jìn)行了明確，這標(biāo)志著繼消防隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸改制后，新形勢(shì)下消防監(jiān)督工作的改革優(yōu)化進(jìn)入操作運(yùn)行階段。這次改革優(yōu)化內(nèi)容中，中央《意見》也將開業(yè)前消防安全檢查由行政許可改為承諾制；《消防法》改動(dòng)較大，同時(shí)備受關(guān)注的就是將建設(shè)工程消防審查驗(yàn)收及備案抽查工作職責(zé)移交住建部門。隨著這些制度的落地運(yùn)行，消防部門執(zhí)行近20年的消防審批制度或移交或取消，這標(biāo)志著由消防部門主責(zé)的消防監(jiān)督工作正式進(jìn)入后審批時(shí)代。本文試就后審批時(shí)代消防部門將面臨的一些問題進(jìn)行思考并提出對(duì)策建議。

一、消防行政審批制度的冷思考

1998年《消防法》頒布實(shí)施后，消防審批主要由消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和公眾聚集場(chǎng)所開業(yè)前檢查等消防行政許可行為組成；2009年為適應(yīng)簡政放權(quán)和現(xiàn)實(shí)工作的需要《消防法》修訂案，將一部分納入消防行政許可的建設(shè)工程項(xiàng)目納入備案抽查范圍。應(yīng)該說近20年來，消防審批制度作為源頭性管控措施，對(duì)于深入落實(shí)技術(shù)規(guī)范、校正問題和提升建設(shè)工程消防安全水平，防止先天火災(zāi)隱患和消防缺陷起到了重要作用，在一定程度減輕了事中和事后消防監(jiān)管的壓力和難度。但由于各方面原因，嚴(yán)格技術(shù)審核把關(guān)方式、偏剛性的執(zhí)法風(fēng)格、有限的人力投入一定程度上影響了行政審批的工作效率，與井噴式的建設(shè)工程發(fā)展速度、地方政府和社會(huì)公眾越來越高的期待出現(xiàn)了一定矛盾。加之個(gè)別人員冷硬橫推、權(quán)力尋租等不良行為，造成很多人對(duì)消防審批工作頗有微詞。

我國自改革開放以來，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，行政治理方式也在不斷發(fā)展磨合變革，早期對(duì)社會(huì)上出現(xiàn)的突出問題解決方式典型的特點(diǎn)就是辦證，也即行政審批，因一事設(shè)一證照，消防行政審批也是在這一時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生，造成一個(gè)時(shí)期內(nèi)審批事項(xiàng)大量出現(xiàn)。行政審批作為源頭控制，對(duì)行政機(jī)關(guān)來講是行政成本投入較低的工作，依申請(qǐng)而辦，達(dá)到形式和實(shí)體的合法合規(guī)后方可允許實(shí)施，可以在一定程度上控制一些問題的發(fā)生，但就消防監(jiān)督來講，效率問題和本質(zhì)安全并沒有得到完全解決。

這次消防審批制度改革，對(duì)消防部門來講是移交，但在不斷簡政放權(quán)優(yōu)化營商環(huán)境的總體要求下，實(shí)際是對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域?qū)徟恼虾拖鳒p，消防設(shè)計(jì)審查從本質(zhì)上是施工圖設(shè)計(jì)審查的一部分，消防驗(yàn)收也是建設(shè)工程竣工驗(yàn)收工作的一部分，一個(gè)事項(xiàng)由一個(gè)部門來辦，有利于提高工作效率。就消防部門來講，審批工作是重要的消防行政權(quán)力固有陣地，加之機(jī)構(gòu)垂直管理，在一定程度上提升了消防機(jī)構(gòu)在社會(huì)單位甚至地方政府的話語權(quán)，移交這項(xiàng)工作，難免會(huì)帶來與以往不同的影響，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到，改革不僅是交權(quán)，也是減壓減責(zé)，減少這項(xiàng)職能也會(huì)讓消防機(jī)構(gòu)集中更多精力投入日常消防監(jiān)督工作，同時(shí)實(shí)行開業(yè)消防安全承諾制，也會(huì)最大限度提升單位主體負(fù)責(zé)、擔(dān)責(zé)意識(shí)和能力，實(shí)施主體和監(jiān)督主體的責(zé)任也更明晰。

二、消防行政審批移交取消后面臨的問題

由于處于法律政策出臺(tái)磨合期，會(huì)對(duì)消防部門的消防監(jiān)督工作產(chǎn)生短期甚至相當(dāng)一個(gè)時(shí)期的影響，這些問題與長期以來的傳統(tǒng)共性問題相交織，需要在工作中不斷解決。

（一）要對(duì)職責(zé)移交后，住建部門審查驗(yàn)收項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)與消防監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的沖突要有合理預(yù)期

多年來，消防技術(shù)規(guī)范體系呈現(xiàn)出分類全、規(guī)定細(xì)的特點(diǎn)，由于消防部門對(duì)圖紙和建成驗(yàn)收的把控，與監(jiān)督檢查能夠統(tǒng)一掌握標(biāo)準(zhǔn)。但下階段由住建部門或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)審核，在掌握標(biāo)準(zhǔn)上，很有可能與消防監(jiān)督檢查的標(biāo)準(zhǔn)理解有出入。比如強(qiáng)制性條款與非強(qiáng)制性條款的執(zhí)行問題，建議性條款的適用問題。再者，作為新增業(yè)務(wù)，住建部門以往沒有承接這一工作的技術(shù)力量也會(huì)在一段時(shí)間制約工作高質(zhì)量的發(fā)展。

（二）對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目違法建設(shè)和投用后的監(jiān)督管理工作要明確界限

長期以來，沒有合法消防手續(xù)的建設(shè)工程的監(jiān)管問題一直是困擾基層消防部門的突出問題之一，一個(gè)部門操作這兩個(gè)問題尚有難度，兩個(gè)部門操作，協(xié)調(diào)難度會(huì)更大，審批與監(jiān)管分離，會(huì)造成此類場(chǎng)所的管理難度出現(xiàn)更不確定因素。從法律執(zhí)行角度講，這個(gè)問題簡單，無非停和罰，但操作起來涉及諸多問題，因?yàn)楹芏嘟ㄖ粌H涉及消防實(shí)體技術(shù)問題，還涉及土地規(guī)劃等問題，只有消防問題存在現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和危害，需要清晰鏈條上每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和作為。

（三）給消防監(jiān)督執(zhí)法力度帶來的影響

消防審批工作是依申請(qǐng)辦理的事項(xiàng)，也是決定當(dāng)事人能否進(jìn)行下一步工作的法定要素，制約剛性較大，很多消防執(zhí)法和監(jiān)督行為的制約力、執(zhí)行力和影響力，或多或少都受到審批工作的影響，使當(dāng)事人配合度、執(zhí)行效率、整改效率提升。失去這一隱形制約，就消防部門來講，主動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法的力度和效率將受到一定影響。

（四）“雙隨機(jī)、一公開”帶來的新要求和新挑戰(zhàn)

“雙隨機(jī)、一公開”是整個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的總趨勢(shì)，體現(xiàn)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的有限性和公開性，以達(dá)到公眾守法意識(shí)和合法經(jīng)營能力的提升。目前消防執(zhí)法“雙隨機(jī)、一公開”正在試點(diǎn)建設(shè)階段，今后將是消防監(jiān)督執(zhí)法的主要方式。隨機(jī)確定檢查人員，隨機(jī)確定被檢查單位，體現(xiàn)了消防監(jiān)督檢查的公平。這一變化與長期以來設(shè)定分片人員監(jiān)管轄區(qū)單位區(qū)別很大，運(yùn)動(dòng)式和突擊式檢查方式將會(huì)受到一定制約。同時(shí)，向公眾公開檢查結(jié)果，對(duì)檢查和執(zhí)法后續(xù)工作都提出更高的要求，執(zhí)法的過程、裁量的結(jié)論須嚴(yán)格依法，禁得起法律和公眾的質(zhì)疑。另外，審批制度改革后，社會(huì)單位特別是規(guī)模較小的單位主體意識(shí)以及管理能力的有效提升也需要一個(gè)過程，監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及整改難度將在一定時(shí)期內(nèi)突出表現(xiàn)。

三、新時(shí)期加強(qiáng)消防監(jiān)督工作的幾點(diǎn)思考

消防救援機(jī)構(gòu)無論從隊(duì)伍體制還是從消防監(jiān)督管理模式上都已進(jìn)入改革深水區(qū)，消防監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)需要充分考慮新形勢(shì)的要求和全社會(huì)的期待，同時(shí)也要科學(xué)衡量目前執(zhí)行這一任務(wù)的監(jiān)督隊(duì)伍的人力、精力和能力。基層落實(shí)更要科學(xué)面對(duì)新要求，在實(shí)踐中創(chuàng)新鞏固運(yùn)作方式。

（一）及時(shí)跟進(jìn)配套措施規(guī)定，有序推進(jìn)消防監(jiān)督工作

新修訂《消防法》及中央《意見》下發(fā)后，對(duì)于操作層面的配套措施及時(shí)跟進(jìn)制定，給基層工作以指導(dǎo)和依據(jù)。特別是消防審批移交后，與住建部門今后工作中的協(xié)調(diào)分工，應(yīng)在法律規(guī)定框架要求下會(huì)商明確，筆者提出兩點(diǎn)建議。一是住建部門應(yīng)建立消防驗(yàn)收工作的抄報(bào)移交制度，即住建部門在辦理消防驗(yàn)收出具合格意見后，應(yīng)抄報(bào)建設(shè)單位所屬消防救援機(jī)構(gòu)并納入“雙隨機(jī)”檢查對(duì)象名錄庫，移交消防救援機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督管理，并爭(zhēng)取用數(shù)字化形式共享建筑總平面、建筑平面、消防設(shè)施系統(tǒng)圖等與消防安全檢查和滅火救援有關(guān)圖紙資料。二是未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目應(yīng)由住建部門依法處理并監(jiān)督到位，消防救援機(jī)構(gòu)在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題抄送住建部門辦理，并對(duì)監(jiān)管責(zé)任的劃分進(jìn)行明確。

（二）轉(zhuǎn)變思維，做足功課，迎接消防監(jiān)督“雙隨機(jī)、一公開”

由于火災(zāi)是遍及社會(huì)各個(gè)層面的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，消防安全社會(huì)關(guān)注程度高。多年來消防監(jiān)督檢查模式，雖幾經(jīng)改進(jìn)，但保姆式的影子和無限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，基層工作負(fù)擔(dān)繁重。“雙隨機(jī)、一公開”確定檢查范圍，明確檢查邊界，走馬觀花式的檢查并不能適應(yīng)這一新的模式，大包大攬事無巨細(xì)的工作方式應(yīng)該轉(zhuǎn)變，但隨之而來的，對(duì)確定的范圍內(nèi)的檢查，一查到底、叫真碰硬、嚴(yán)格執(zhí)法的觀念需要加強(qiáng)和深化。檢查內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)查看單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任和管理制度的情況，即通過檢查了解單位的責(zé)任分工、制度運(yùn)行，通過實(shí)體抽查消防設(shè)施設(shè)備等有關(guān)情況，反映主體責(zé)任和管理制度是否真正落實(shí)。

“雙隨機(jī)、一公開”檢查的重要基礎(chǔ)是單位名錄庫的建立，這也是工作落實(shí)中的一個(gè)難點(diǎn)，納入消防監(jiān)督檢查范圍的單位場(chǎng)所數(shù)量龐大、分類多樣、火災(zāi)危險(xiǎn)性有別，加之存在不確定性的變動(dòng)，包括新建、改建、改變名稱、改變使用性質(zhì)等，在日常掌握中也需要及時(shí)修訂補(bǔ)充。在名錄庫的建立上，特別是重點(diǎn)單位的界定確立上，應(yīng)放棄一些習(xí)慣性做法，符合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)全部確定為重點(diǎn)單位并公示錄入名錄，對(duì)非重點(diǎn)單位應(yīng)全面摸排統(tǒng)計(jì)。由于消防救援機(jī)構(gòu)仍然承擔(dān)著火災(zāi)調(diào)查、消防安全委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、消防宣傳以及辦理處罰案件等多種職能，有效工作時(shí)間并不等于有效檢查時(shí)間，合理確定數(shù)量，杜絕懶政推脫，也不能強(qiáng)人所難，在人員編制配備上，應(yīng)考慮實(shí)際增加人員，輔之文員，以發(fā)揮最大工作效率。

（三）熟練掌握和運(yùn)用法律法規(guī)，嚴(yán)格履行執(zhí)法責(zé)任

無論執(zhí)法模式如何改變，都堅(jiān)持依法行政。消防機(jī)構(gòu)維護(hù)公共消防安全，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)目標(biāo)是明確的，所有工作應(yīng)建立在最大限度履行職責(zé)，落實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)上。在新形勢(shì)下，應(yīng)該相信社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體消防安全意識(shí)和能力素質(zhì)會(huì)不斷提升，但也應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到可能出現(xiàn)的一系列問題，需要運(yùn)用法律手段加以校正、規(guī)范甚至懲戒。消防救援機(jī)構(gòu)及其監(jiān)督人員，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，不僅是消防專業(yè)的法律法規(guī)，行政法通用類也應(yīng)全面掌握，比如拒不履行行政處罰依職權(quán)和移交法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序等。學(xué)習(xí)了解得全面，在具體工作中辦法就會(huì)增多，思路就會(huì)開闊，有利于維護(hù)消防安全管理秩序、有效防范火災(zāi)事故、服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一消防法律主旨的有效落實(shí)。在未來嚴(yán)格的行政公開公示制度下，不僅社會(huì)單位違法失信、安全缺失的行為要公布于眾，消防執(zhí)法也會(huì)更多地放在陽光下接受來自各方面的監(jiān)督，必須切實(shí)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。在行政處罰自由裁量上，兼顧法律效果與社會(huì)效果的結(jié)合，應(yīng)充分考慮違法行為危害程度、主觀惡意、配合改正情況等綜合考量，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或應(yīng)從重處罰的行為，應(yīng)貫徹到底，警示矯正，對(duì)情節(jié)輕微，改正積極的，沒有造成重大后果和影響的行為，應(yīng)給予從輕和減輕處理，以提升公眾對(duì)消防監(jiān)督的接受能力。

總之，消防監(jiān)督工作作為維護(hù)公共消防安全減少火災(zāi)危害的主要工作方式，在未來時(shí)期不會(huì)被削弱，但面對(duì)新形勢(shì)新要求，也應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作層面進(jìn)行優(yōu)化和改革，不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，兼顧安全與營商、執(zhí)法與服務(wù)，以發(fā)揮最大效能，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾安居樂業(yè)來營造更好的消防安全環(huán)境