戰略釋疑與克林頓的對華政策轉向

【內容提要】 冷戰結束后不久，享受單極時刻的美國克林頓政府僅堅持了不到一年的強硬對華立場，就轉向溫和的中國政策。對此，既有研究多從美國角度作出解釋，沒有充分關注中國在這次政策轉向中的作用。本文指出，這次政策轉向是中國開展對美釋疑外交的結果。釋疑外交是國家在無政府狀態下進行戰略釋疑的一種方案，特指釋疑國通過言行一致、不可逆轉甚至公開可見的行為方式，清晰作出有說服力的合作承諾，據此取信對象國決策者并促成合作的外交溝通策略。通過保證承諾清晰度和說服力，釋疑國不僅可以規避惡意歸因，還能在對象國內動員起足夠多的政治支持，推動對象國執行合作政策。克林頓上任初期，中國政府正是通過清晰作出加快改革開放和穩定中美關系的合作承諾，動員起原本懷有疑慮的美國戰略界和商界人士的政治支持，據此說服當時的美國政府逆轉了強硬的對華政策。回顧中國對美釋疑的歷史經驗，對處理當下中美關系的嚴峻局面也有所啟示。

【關鍵詞】 美國對華政策 中國對美外交 戰略釋疑 合作承諾 跨國政治動員 清晰度 說服力

【作者簡介】 劉舒天，北京大學國際關系學院博士研究生。電子郵箱： s h u t i a n f o r e v e r @o u t l o o k. c o m

一、導論：“奇怪”的政策轉向

冷戰結束后，蘇聯威脅的消失降低了中國對美國的戰略價值，放大了中美之間的意識形態矛盾，美國對華政策也隨之趨于強硬。到克林頓上任初期（ 1 9 9 3年1月至8月） ，這種強硬的政策走勢一時達到極致。在不到一年的時間里，奉行對華“原則性接觸” ①政策的克林頓政府先是以取消最惠國待遇②威脅中國改善人權、依據不充分的防擴散證據發起對華經濟制裁，后又逼迫國際奧組委妨礙中國申奧、在公海上攔截正常行駛的中國貨輪“銀河號”，使當時的雙邊關系陷入中美建交后最困難的一段時期。③然而，這種政策走勢并未持續下去。從1 9 9 3年9月底提出恢復雙邊高層和軍事對話的“全面接觸”對華政策，再到次年5月宣布將人權與最惠國待遇脫鉤，克林頓政府令人驚訝地從其原本強硬的對華立場上一步步后退，最終選擇執行“全面接觸” ④的溫和對華政策。

令人困惑的是，為什么當時正在享受單極時刻的美國克林頓政府①選擇從強硬立場上后退，最終轉向“全面接觸”的溫和對華政策？按照常理，面對與美國意識形態矛盾突出、缺乏戰略合作基礎的中國，當時已是單極霸權的美國應當既有實力也有意愿對華實施強制，至少也應保持強硬立場不變。②然而，當時的美國對華政策不僅沒有延續強硬走勢，反而發生了逆轉，并對中國作出了讓步，這種有悖常理的政策轉向值得研究者的認真思考。

學界對這次政策轉向的解釋主要有四種：戰略習慣說、政治過程說、政策學習說以及中國戰略說。戰略習慣說認為，影響對華決策的美國戰略界自中美建交以來形成了高估中國戰略價值、夸大美國改造中國能力的戰略習慣，這種戰略習慣使歷屆美國政府的對華認知總是在充滿希望和非常沮喪兩種極端情緒之間來回搖擺，美國對華政策也因此時常發生反轉，克林頓上任初期的對華政策轉向自然也不例外。③政治過程說將這種轉向歸因為克林頓政府中涉華利益不同的三個政治派別進行競爭的結果：支持對華合作的戰略接觸派和商業接觸派結成政治聯盟，使支持對華施壓的道德接觸派在決策過程中被邊緣化，進而導致克林頓政府調整對華政策。①政策學習說關注政治領導人的作用，強調克林頓獨特的政策學習曲線導致他一開始因為忽視中國的戰略價值而支持對華施壓，后來又因重新認識到中國的重要性而調整政策。②中國戰略說則認為政策轉向是中國政府通過精巧的軟制衡，操縱美國商界反對克林頓政府的初始對華政策所致。③

雖然這些解釋各自揭示了政策轉向的一個重要側面，其說服力卻被它們濃重的“美國中心”特點所削弱。目前流行的大多數解釋（如戰略習慣說、政治過程說和政策學習說）主要關注美國國內政治或者其中的某個方面，認為政策轉向是美國單方面的行為，很少考慮來自中國的戰略反饋在政策轉向中扮演的角色。中國戰略說雖然認為中國是推動政策轉向的主因，但其過分強調政治操縱的陰謀論調并未得到實證檢驗，因此也難以令人信服。

本文認為，有必要提出一種能夠更好把握這次政策轉向背后政治邏輯的新解釋，這樣一種解釋必須綜合考慮中國角色與美國國內政治之間的互動，并且能通過實證研究細致追蹤中國的戰略選擇在美國對華決策過程中產生的重要影響。考慮到大多數既有解釋提出的時間較早，當時的研究者尚未意識到克林頓政府的對華政策轉向“全面接觸”會深刻影響整個后冷戰時代的美國對華戰略①，更無法預見當下在美國盛行的“對華接觸失敗論”會給中美關系造成空前挑戰②；重新研究這次政策轉向，并從中國角度提出一種新的解釋，不僅可以對既有研究形成補充，還可以從歷史經驗中獲取對當下的政策啟示。

基于以上考慮，本文其余內容將分三部分展開。第二部分提出并論證新的解釋框架：釋疑外交、精英說服和政策轉向；第三部分基于解釋框架，對克林頓政府初期的中國對美釋疑外交及其在美國國內政治中產生的反響進行過程追蹤；最后是本文的分析結論及其啟示。

二、釋疑外交、精英說服與政策轉向

本文認為，克林頓政府的對華政策轉向，是中國對美釋疑外交作用于美國內政的結果。釋疑外交特指釋疑國通過言行一致（ c o n s i s t e n t）、不可逆轉（ i r r e v o c a b l e）甚至公開可見（ p u b l i c l y v i s i b l e）的行為方式清晰作出有說服力的合作承諾，打消對象國疑慮，說服對方合作的外交溝通策略。通過保證合作承諾的清晰度和說服力，釋疑國可以有效避免對象國決策者的認知偏差扭曲承諾可信度，并在此基礎上動員足夠多對象國國內政治力量支持，從而說服決策者執行合作政策。

從1 9 9 2年1 0月中共十四大召開到1 9 9 4年初，中國政府通過一系列言行一致、不可逆轉和公開可見的政策聲明及行動，向克林頓政府清晰作出了加快改革開放和穩定中美關系兩個有說服力的合作承諾。此舉弱化了1 9 8 9年政治風波后美國戰略界及商界對中國改革走向、經濟政策以及戰略價值產生的疑慮，動員起克林頓政府中經濟官員和戰略接觸派的政治支持，據此說服總統克林頓逆轉了強硬的對華立場。

為了更好闡明釋疑外交推動政策轉向的政治邏輯，本部分先界定釋疑外交的基本概念，論證其前提假定和作用機制。

（一）認知偏差、有限理性與釋疑外交

在無政府狀態下，國家之間經常因為懷疑彼此的戰略意圖而難以達成合作，甚至有時因為誤讀對方意圖而引起一場代價高昂的非本意沖突。①為避免這種情形發生，國家往往需要在推斷他國意圖的同時，通過具體的聲明與行動，就己方意圖向對方作出澄清、說明和解釋，以緩解對方疑慮、增加合作可能。②本文統稱這些聲明與行動為戰略釋疑。

戰略釋疑有多種不同方案，目前學界討論最多的是理性主義的示善戰略③和建構主義的合法化戰略①，前者強調釋疑國作出合作承諾時支付的成本多寡（ c o s t l i n e s s）對于增加信任的作用，后者則關注承諾正當性（ l e g i t i m a c y）緩解疑慮的效果。本文所說的釋疑外交（ r e a s s u r a n c e c l a r i f i c a t i o n）則是一種區別于示善和合法化戰略的新釋疑方案，特指釋疑國通過言行一致、不可逆轉甚至公開可見的行為方式，清晰作出有說服力的合作承諾，從而取信對象國決策者并促成合作的外交溝通策略。

作為新的釋疑方案，釋疑外交的核心特征是接受了兩個與既有釋疑方案完全不同的前提假定： （ 1）承認對象國決策者的認知偏差會扭曲承諾可信度； （ 2）強調對象國決策者的有限理性對于增強承諾說服力、推動對象國合作有特殊含義。

第一，釋疑外交承認對象國決策者的認知偏差會扭曲承諾可信度。既有釋疑方案否認認知偏差的存在，認為對象國決策者在判斷一個合作承諾是否可信時，與釋疑國遵循同樣的客觀標準；由于存在客觀標準，無論釋疑國作出何種承諾，對象國決策者總能根據這些標準正確判斷承諾的可信度，并據此評估釋疑國的合作誠意。②

釋疑外交認為，盡管特定時期的國際規范、釋疑雙方的互動經驗都可能淡化意識形態、文化背景等因素對于承諾可信度的扭曲作用，形成有助于判斷承諾可信度的客觀標準①，但決策者被無政府狀態塑造的固有認知傾向還是會扭曲這些標準，使其在判斷承諾可信度時出現顯著的認知偏差。其突出表現是杰維斯（ R o b e r t J e r v i s）和唐世平（ S h i p i n g T a n g）等人指出的歸因謬誤：將善意誤解為惡意，又或者低估善意。例如，美國國務卿杜勒斯（ J o h n F o s t e r D u l l e s）曾將蘇共總書記赫魯曉夫（ K h r u s h c h e r）裁減軍備的“和平共處”政策解讀為對美長期競爭的戰略決策。②冷戰后美國認為己方懷有“善意”的對華接觸政策也被中國戰略界視為另一種形式的戰略圍堵。③因此，如果要真正讓那些判斷承諾可信度的客觀標準發揮作用，就要設法降低認知偏差對這些客觀標準的扭曲作用，這是釋疑外交要解決的首要問題。

第二，釋疑外交強調對象國決策者是有限理性（ b o u n d e dr a t i o n a l i t y）而非完全理性（ f u l l r a t i o n a l i t y）的政治行為體，這對于增強承諾說服力并推動對象國合作有特殊含義。既有釋疑方案假定對象國決策者具有完全理性，即其時間、精力和認知能力均不受限制，能夠無差別地重視和審慎處理外來的一切信息；由于具有完全理性，決策者會不偏不倚地按照“最佳證據”（ b e s t a v a i l a b l ee v i d e n c e）原則來判斷釋疑國作出的合作承諾是否可信，他們的偏好就是對象國偏好的加總，他們的判斷就是對象國的最終裁決，官僚政治、組織過程以及利益集團等國內政治行為體都不會影響他們作出決策。

釋疑外交認為，盡管對象國決策者在大多數情況下都在審慎決策，但這種審慎是有條件的：決策者并非時間、精力和認知能力無限的“超人”，而是永遠面對著遠超自己認知極限的外來信息的狂轟濫炸。因此，決策者們會將搜集和處理外來信息的權力下放給情報機構、官僚部門，讓他們代為搜集、分類和處理海量的外來信息。這使得優先處理那些官僚部門認為重要的信息，延遲處理或忽略那些不重要的，成為決策者的日常工作慣例。換句話說，“有限理性”而非“完全理性”更貼合對象國決策者的日常決策環境。①

承認對象國決策者只具有有限理性，對于既有的釋疑方案來說是顛覆性的，因為對象國決策者授權情報部門和官僚機構代為處理外來信息這一事實說明，釋疑機制必須通過國內政治因素發揮作用。②原因在于，接受有限理性的前提假定，意味著釋疑國作出的合作承諾不會第一時間到達對象國決策者的辦公桌上，而是會受到情報機構和官僚部門甚至那些與他們存在聯系的利益集團等國內政治因素的過濾和塑造。只有那些被大多數國內政治行為體認為重要而且符合他們利益的合作承諾，才可能準確無誤地到達決策者面前，而那些不重要或者不符合他們利益的合作承諾，要么會被直接忽視，要么以被扭曲的形式被遞送至決策者那里。③因此，說服對象國決策者合作的前提條件是先說服對象國內的大多數政治力量。如何動員足夠多的對象國國內政治力量支持，也就成為釋疑外交要解決的第二個重要問題。

綜上所述，本文所說的釋疑外交是一種有別于示善戰略和合法化戰略的釋疑方案。這一方案認為，對象國決策者的認知偏差和“有限理性”會扭曲其對承諾可信度和說服力的判斷，這一方案還強調，成功釋疑的關鍵在于解決兩個問題： （ 1）緩解對象國決策者的認知偏差扭曲承諾可信度的作用；（ 2）動員足夠多對象國國內政治力量支持。①

（二）緩解認知偏差：承諾清晰度、善意歸因與釋疑外交

緩解認知偏差是釋疑外交有效發揮作用所要解決的首要問題。因為受到彼此信息不對稱和固有歸因傾向的影響，對象國決策者總難以充分相信釋疑國的合作誠意，并因此可能誤讀釋疑國作出合作承諾的意圖，將原本的善意誤解成惡意，又或者嚴重低估善意，從而妨礙釋疑機制有效發揮作用。

釋疑外交為緩解認知偏差提供的解決辦法，是保證釋疑國作出合作承諾的清晰度（ c l a r i t y） ，后文簡稱“承諾清晰度”。承諾清晰度被界定為合作承諾不引起觀察者作出錯誤行為歸因（將善意誤解成惡意）的屬性，主要以合作承諾是否滿足言行一致、不可逆轉以及公開可見三個條件作為主要衡量指標。

通過保證承諾清晰度來減少認知偏差的邏輯支撐源于政治心理學及外交溝通領域的相關研究成果。這些成果發現，為了確保個體或集體生存，包括決策者在內的人類個體形成了一種固有的他者行為歸因傾向：當他者對自己構成威脅時，將這種威脅歸因于他者的本性，而當他者對自己釋放善意時，將這種善意歸因于他者的隱秘動機或者外在約束；它們還指出，避免這種傾向產生歸因謬誤的有效辦法是：給出善意并非源自外部約束和隱秘動機的有力證據。②基于這些洞見，釋疑國保證承諾清晰度的做法，可以有效避免對象國決策者對釋疑國作出惡意歸因。

首先，保持言行一致是避免惡意歸因的基本要求。言行一致包括當時一致和前后一致兩種不同形式。就個體直覺來說，這幾乎是所有人類個體和組織判斷承諾是否可信的客觀標準。只說不做或前后不一都會給對方造成直接困惑，促使對方質疑己方的可靠性和真實意圖。這一標準在政治學研究中也同樣適用。例如，觀眾成本理論的倡導者強調，是否言行一致，是民主國家領導人能否增加支持率并贏得選舉的重要影響因素；①外交溝通理論的研究者則認為，那些只說不做的“漂亮話”（ c h e a p t a l k）難以令人相信。②這些都說明，僅就建立信任、不造成誤解來說，言行一致是最起碼的要求。正如黛博拉·拉爾森（D e b o r a h W e l c h L a r s o n）所言：“言行一致產生信任。”③

就行為歸因來說，言行一致盡管并非善意歸因的充分條件，但卻是必要條件。米德福德（ P a u l M i d f o r d）指出，當時一致不足以讓觀察者產生承諾可信的信念，只有持續重復的言行一致（也即前后一致）才可能產生此種信念；也只有觀察到持續的言行一致，對象國才可能懷疑固有的歸因傾向，并更新自己進行歸因的信念體系，因為前后一致會給觀察者留下可供檢驗承諾可信度的追蹤記錄（ t r a c k i n g r e c o r d）。①唐世平也認為，即使做到了當時一致，沒有做到前后一致的合作承諾只會起反作用：因為無法持續釋放善意本身，就可能被觀察者歸因為釋疑國沒有合作誠意或者別有用心。②這些都說明，要避免對象國的惡意歸因，言行一致是基本要求。

其次，作出不可逆轉的合作承諾是促成善意歸因的前提條件。“夸大敵意、低估善意”這種人類固有的行為歸因傾向，在國際政治中會被無政府狀態進一步放大。因為最高權威和懲罰機制的缺位降低了背叛行為的成本，這使“事先承諾、事后背叛”對任何國家來說都具有極大的吸引力。其結果是，國家總會對他國作出的合作承諾懷有極大戒心：即使釋疑國作出了言行一致的合作承諾，但對象國依然難以確定，這種合作承諾未來是否會兌現。③如果釋疑國無法保證兌現承諾，對象國依然難以得出善意歸因。這也是費倫（ J a m e s D. F e a r o n）、莫羅（ J a m e s D. M o r r o w）等人指出的承諾難題（ c o mm i t m e n t p r o b l e m）。④

在言行一致的基礎上，使合作承諾變得不可逆轉是解決承諾難題、促使對象國作出善意歸因的關鍵一步。正如斯坦（ J a n i c e G r o s s S t e i n）指出的：“當決策者意識到他們和對手的決策均受到誤解和偏見的影響，作出不可逆轉的承諾，是讓對手感受到善意并產生協商動力的好辦法。”①其邏輯很簡單：即使環境所迫，沒有合作誠意的國家也不愿作出這種無法收回和可能得不到積極回應的合作承諾，所以作出不可逆轉的承諾本身就很能說明承諾國的合作誠意。而且，不可逆轉的承諾等于向對象國提供了一項不會失去的永久收益，對象國因長期相對收益變化可能使自己失去未來議價能力的擔心也會因此得到弱化。②目前在外交溝通領域盛行的通過自縛手腳（ t y i n g h a n d s）和沉沒成本（ s u n k c o s t）來增加承諾可信度的觀點，也是基于同樣的邏輯：自縛手腳和沉沒成本都是被用來證明承諾不可逆轉的證據，因為自縛手腳和沉沒成本在客觀上都會使背棄承諾的一方面臨巨大損失，承諾國承擔這種損失的決心由此成為對象國衡量合作誠意、作出善意歸因的重要依據。③

最后，公開可見是維持善意歸因的有效途徑。邏輯上，通過合作承諾的不可逆轉性促使對方作出善意歸因雖然是可行的，但在無政府狀態下，很難說服一個國家相信承諾的不可逆轉性。由于缺乏監督懲罰機制，即使那些當時愿意為作出承諾而自縛手腳并支付沉沒成本的國家，也可能在達到目標后背棄承諾。因此，就短期來說，釋疑國或許可以通過自縛手腳或者沉沒成本，來說服對象國相信合作承諾的不可逆轉性。但就長期而言，如果沒有承諾不可逆轉的第三方保證，或者對象國無法獨自追加釋疑國背棄承諾的成本，那么釋疑國在短期內通過自縛手腳或者沉沒成本的行動促成的善意歸因，仍有很大可能發生逆轉，尤其在這些行動被中止的情況下。①

使最初的合作承諾變得公開可見，是避免善意歸因被逆轉的有效辦法。公開作出承諾，等于釋疑國同時在三個維度采取了自縛手腳的行動。在國內維度，對外公開作出合作承諾的領導人往往會授“政敵”以柄，因為落空的承諾很可能招致那些原本就不滿其政策的反對力量發動攻勢。②在雙邊維度，公開作出合作承諾的釋疑國則會削弱自己的議價能力：清楚釋疑國偏好的對象國可以充分利用己方的信息優勢，在隨后的討價還價過程中有意抬高價碼，使不了解對象國具體偏好的釋疑國蒙受損失。③在多邊維度，公開作出合作承諾的釋疑國則相當于自愿接受包括第三國、國際組織以及非政府組織等利益攸關的第三方監督，一旦釋疑國背棄承諾，就會嚴重損傷其國際聲譽，并因此遭受一系列重大損失。④釋疑國在這三個維度自縛手腳的行動，相當于賦予對象國在無政府狀態下向釋疑國追加成本的多種途徑，這種做法無疑會大大增加對象國的信心，從而使其作出的善意歸因得到維持。

總之，通過言行一致、不可逆轉和公開可見的行為方式作出清晰的合作承諾，釋疑國可以避免對象國誤解或低估其合作誠意，從而有效緩解認知偏差（見圖1）。需要指出的是，同時做到言行一致和不可逆轉是確保承諾清晰度的最低要求，公開可見雖然可以在此基礎上增加承諾清晰度，但并非必要條件。因為盡管讓承諾公開可見可以大幅增加承諾清晰度，但國內政治的約束以及行動自由的考慮，往往使釋疑國難以做到這一點。

因此，本文認為那些只符合言行一致和不可逆轉兩個條件的合作承諾僅具有“低清晰度”，在此基礎上還做到公開可見的合作承諾才具有“高清晰度”。盡管如此，具有“低清晰度”的合作承諾在短期內也足以避免對象國的惡意歸因。

（三）克服有限理性：承諾說服力、跨國政治動員與釋疑外交

要說服對象國決策者合作，釋疑國僅保證承諾清晰度是遠遠不夠的，還需要確保合作承諾在對象國的國內政治中具有足夠的說服力。因為，如果無法在對象國國內政治中說服足夠多政治力量支持合作立場，釋疑國的合作承諾很可能會因為對象國決策者的有限理性而直接被忽視，又或者被對象國激烈的國內政策辯論所扭曲，導致釋疑國保證承諾清晰的努力無功而返。

確保合作承諾在對象國國內政治中的說服力，后文簡稱為“承諾說服力”，是釋疑外交克服對象國決策者有限理性的有效辦法。“說服力”被界定為合作承諾在對象國國內動員政治支持的能力，其衡量指標是承諾提供的收益度和正當性。

通過確保承諾說服力在對象國國內進行跨國政治動員的邏輯支撐來源于對外及公共政策領域有關決策者有限理性的研究成果，以及政治心理學領域對于政治行為體進行有動機的定向推理（ d i r e c t i o n a l m o t i v a t e d r e a s o n i n g）的討論。公共政策領域對決策者有限理性的分析，前一小節已經有所討論，其核心論點是：決策者不主動搜集外來信息，而是將搜集和處理信息的權限下放給情報機構和官僚部門，這使得情報機構、官僚部門甚至一些與之相關的利益集團都可以按照自身的利益塑造甚至扭曲決策者獲取的信息。①因此，面對具有有限理性的對象國決策者，釋疑國只有作出了符合大多數對象國國內政治行為體利益的合作承諾，這種承諾才能準確傳遞給對象國決策者，并最終推動他們執行合作政策。

政治心理學關于政治行為體進行有動機的定向推理的研究發現，其他的國內政治行為體也具有有限理性的特點。這些研究發現，與決策者因為政治生存考慮而進行審慎的信息搜集和處理不同②，沒有政治生存考慮的國內政治行為體在搜集和分析外來信息的時候往往帶有明顯的政治傾向性：如果外來信息與他們的政治傾向無涉，他們就會按照利益最大化的理性原則行事，重視那些能夠帶來收益的，忽略那些無足輕重的；如果外來信息與他們的政治傾向密切相關，他們就會支持那些符合他們政治傾向的信息，忽略或者質疑不符合他們政治傾向的信息，甚至對那些背離他們政治傾向的外來信息作出過度反應。①這種觀點的合理性也可以得到建構主義者有關合法化戰略的論述的支持。戈達德（ S t a c i e E. G o d d a r d）的研究發現，那些符合對象國主流政治價值的訴求即使給對象國造成政治成本也會得到對象國的默許，而那些不符合對象國主流政治價值的訴求即使沒有付諸行動，也會招致對象國的強力制衡。②

釋疑外交從中得到的啟示是：根據對釋疑國的政治傾向，對象國內的政治行為體可以分為三大類，即同情釋疑國的合作者、懷疑釋疑國的抵制者、沒有政治傾向的中立者。合作者和抵制者不需要太多的政治動員努力，因為他們的政治傾向很明顯，而且抵制者的偏見很難改變；中立者則是釋疑國進行政治動員的主要對象，因為他們按照利益行事。③如果承諾的收益度足夠高，釋疑國就能自動在對象國內得到合作者和中立者的政治支持，使他們與抵制者展開政治競爭和政策辯論；一旦他們能夠在政治競爭和政策辯論中勝出，對象國決策者自然會尊重他們的立場，執行合作政策，有限理性構成的釋疑障礙也因此被克服（見圖2）。

需要指出的是，無論合作者、抵制者還是中立者，他們都有一個統一的政治傾向：維護本國的政治價值或者意識形態。因此，釋疑國作出的合作承諾不僅要為中立者提供足夠收益，還不能背離對象國的總體政治價值。否則，背離這種政治價值同樣會產生反向的政治動員效果。這里所說的合作承諾與對象國政治價值的契合度，也就是前面提到的承諾正當性。①

綜上，如果承諾收益度高、正當性強，承諾說服力自然就強。如果承諾收益度低、正當性強，承諾說服力依然較強，因為與本國政治價值產生共鳴能夠彌補被收益不足削弱的承諾說服力。如果承諾收益度高、正當性較弱，承諾說服力也會較強，因為高收益會動員中立者與合作者結成政治聯盟，努力對抗抵制者的反對聲音。如果承諾收益度低、正當性也較弱，由于中立者缺乏足夠的合作動力，承諾說服力就會較弱。但是，如果承諾不正當，即使收益度很高，合作承諾也無法產生說服力，反而會產生反向的政治動員效果，導致抵制者作出過度反應，這種結果可能還不如釋疑國一開始就沒有作出合作承諾。

總之，說服中立者合作至少需要“強說服力”的合作承諾，具體可以分為收益度高/正當性強、收益度高/正當性弱、收益度低/正當性強三種情形（見表1）。

還需做兩點額外說明。第一，承諾說服力并不由釋疑國單方面決定，它會受到對象國決策結構的影響，這是影響承諾說服力的一個重要干預變量。“決策結構”主要是指：參與對象國對外決策過程的政治精英中，代表合作者、抵制者、中立者三種國內政治力量的精英人事安排和政策影響力對比。具體來說，只有當中立者的代言人在對象國的決策結構中占據優勢，或者與合作者聯合后占據優勢，釋疑國作出的合作承諾才能在對象國內產生正向的跨國政治動員效果。如果中立者和合作者的力量加起來也無法與抵制者相抗衡，即使釋疑國單方面作出了最大誠意的合作承諾，對象國決策者也可能無動于衷。

第二，作出提供收益和正當合理的合作承諾雖然是有效開展釋疑外交的必要條件，但釋放善意不等于無條件妥協。在釋放善意的同時畫出利益底線，這與釋疑外交并不矛盾。從制度自由主義者對“一報還一報”原則的強調①，到防御性現實主義者對防御性武器的推崇備至②，學界有關國際合作策略的討論事實上都隱含著“設防合作”的內在邏輯，本文提出的釋疑外交也是如此。因此，在保證承諾收益度和正當性的同時，釋疑國劃定利益底線、避免得寸進尺的做法并不背離釋疑外交的邏輯。只要劃定的利益底線沒有大幅減少對方眼中合作承諾的收益度和正當性，“釋疑外交”的有效開展就不會受到影響。

（四）基本假設

依據以上討論，通過保證承諾清晰度和承諾說服力的方式，釋疑外交可以緩解對象國決策者的認知偏差和有限理性對于釋疑過程的負面影響，并在此基礎上推動對象國決策者合作。釋疑外交說服對象國決策者合作的基本假設如表2所示。

假設1：為說服對象國決策者合作，釋疑國至少需要作出“低清晰度”和“強說服力”的合作承諾。達不到“低清晰度”標準的合作承諾不會產生說服力，還會引起對象國決策者的惡意歸因，即認為釋疑國是別有用心。

假設2：在至少保證合作承諾具有“低清晰度”的前提下，通過確保合作承諾具有“強說服力”（收益度高/正當性強、收益度高/正當性弱、收益度低/正當性強） ，釋疑國可以說服對象國決策者進行謹慎合作。“低清晰度”只能在短期內讓對象國決策者相信合作承諾不會逆轉，因而只是謹慎合作。

假設3： 在合作承諾具有“高清晰度”的前提下，同時確保其具有“強說服力”（收益度高/正當性強、收益度高/正當性弱、收益度低/正當性強） ，釋疑國可以說服對象國決策者進行積極合作。“高清晰度”可以讓對象國決策者相信合作承諾長期不會逆轉，因而是積極合作。

除了以上三種情形之外，釋疑國均無法說服對象國決策者合作。釋疑外交說服對象國合作的邏輯見圖3。

需要說明的是，盡管本部分提出了一種新的戰略釋疑方案，并對其進行了論證和闡釋，但本研究的主要目的是為克林頓政府的對華政策轉向提供一種新視角和新解釋。本文并非要驗證一種新的理論，而且篇幅和案例均不足以承擔這樣的任務，希望讀者明鑒。

三、中國對美釋疑外交與克林頓政府的對華政策轉向

根據第二部分的基本假設，本部分的案例研究將過程追蹤中國對美釋疑外交如何具體推動了克林頓政府的對華政策轉向。根據本文的研究問題，這次政策轉向的時間跨度主要指克林頓政府上臺后的一年半（ 1 9 9 3 . 0 1—1 9 9 4. 0 5） ，政策轉向的內容包括克林頓政府對華政策思路及其具體政策實踐的轉變。

（一）克林頓政府上任初期的美國對華疑慮及政策

“有疑”是“釋疑”的前提。在分析中國如何開展對美釋疑外交之前，首先需要明確：克林頓政府都有哪些對華疑慮？這些疑慮對克林頓政府的對華政策偏好和決策結構產生了何種影響？本小節先回答這兩個問題。

1.決策背景：全方位的對華疑慮

克林頓政府上任初期，美國方面的對華疑慮主要集中在三個方面：對中國改革走向的擔心，對中國經濟政策的質疑，以及對中國戰略價值的懷疑。①

首先是對中國改革走向的擔心。中美建交以來，除了對抗蘇聯威脅之外，中國的改革開放進程也構成了美國深化對華戰略合作的重要動力。美方有人士指出，改革開放不僅讓中國成為一個“可愛的共產主義國家”，還會將中國推上與美國一樣的自由民主之路。②然而， 1 9 8 9年北京發生的政治風波使這種對華認知受到嚴重沖擊。美國戰略界指責中國政府處理這場政治風波的方式“令人失望”，背離了改革開放以來中國共產黨彰顯的“開明”政治路線。③美國商界批評風波后中國政府加強治理整頓、暫緩經濟改革的經濟路線惡化了美國企業在中國的營商環境。④美國社會團體和公眾輿論則譴責中國政府“穩定壓倒一切”的政策是對“人權的大規模侵犯”。⑤對于中國是否還能延續符合美國期待的改革進程，也因此構成了風波后美國的主要對華疑慮，這種疑慮一直延續至克林頓上臺初期。①

其次是對中國經濟政策的質疑。從2 0世紀8 0年代中期起，美國商界就對中國政府高度干預的經濟政策頗有微詞。但同時期聯華反蘇的需要及中國不斷深化的改革進程，都抑制了商界通過施壓解決經貿問題的沖動。②然而，這種情形很快就被中美各自的國內事態發展所改變。中國1 9 8 8年“物價闖關”產生的通貨膨脹進而促使其執行緊縮的經濟政策，這種嚴控經濟活動的做法在北京發生的政治風波后被進一步收緊，令很多在華投資的美國企業感到不滿。③與此同時，海灣戰爭后美國愈演愈烈的財政赤字和經濟蕭條更是促使很多商界人士將中國的經濟政策當作最便利的指責對象。④其結果是，到1 9 9 2年大選期間，出于對中國政府經濟政策的疑慮，很多過去支持對華合作的美國商界人士也開始贊成對華施壓，希望新任美國政府通過強硬手段解決中美在經貿領域的矛盾。

最后是美國戰略界對中國戰略價值的懷疑。2 0世紀8 0年代末，美蘇關系的緩和已然松動了中美聯合對抗蘇聯的戰略基礎。蘇聯的解體更是直接摧毀了這個戰略基礎，使中國在美國全球戰略中的地位大幅降低。⑤一些美國戰略界人士不再將中國看作冷戰期間的戰略合作伙伴，而開始將中國視為在人權、經貿、防擴散等領域威脅美國利益的“麻煩制造者”。⑥這種對華認知的轉變，在防擴散問題上表現得尤為顯著。由于彈道導彈及核技術擴散在蘇聯解體后被美國戰略界定義為美國的首要安全威脅，擁有導彈及核技術的中國自然成為美國防擴散官員的首要關注對象。還在老布什總統任內，美國政府多次就此與中國討價還價。①而隨著老布什在1 9 9 2年大選中落敗，看重中國戰略價值的政治力量隨之淡出美國政治主流，主張在防擴散問題上對華施壓的聲音變得更加強烈。這也構成了克林頓上臺初期進行對華決策的重要背景。

2.政策偏好：多領域對華施壓的“原則性接觸”

受多重對華疑慮的影響，克林頓早在競選期間就極力宣揚對華強硬立場。他批評老布什政府的對華政策是在“姑息從巴格達到北京的獨裁者”，并宣稱如果中國不落實美國要求的改革措施，他上臺后會立即取消中國的最惠國待遇。②為了兌現這些競選承諾，在履職之初，克林頓政府提出了全方位對華施壓的政策思路———“原則性接觸”，并很快將這一思路落實到具體的政策實踐上。

首先是施壓中國改善人權。1 9 9 3年3月，克林頓政府與歐洲盟國在聯合國人權委員會發起譴責中國人權的決議案。5月初洛德（W i n s t o n L o r d）訪問北京時，以最惠國待遇威脅中國改善人權。5月2 8日，克林頓宣布將人權議題與中國最惠國待遇掛鉤的行政命令。③9月，萊克（ A n t h o n y L a k e）在演講中將中國定義為“反對國家”，指出美國的政策是“在外交、經濟、軍事、技術上孤立”這類國家。④被民主黨控制的國會也積極對華施壓。1 9 9 3年4月2 2日，米歇爾（ G e o r g e M i t c h e l l）和佩洛西（ N a n c y P e l o s i）兩位國會的人權議題領袖提出對中國最惠國待遇附加條件的法案。①9月中旬，國會兩院以人權為由，要求國際奧組委取消中國申辦2 0 0 0年奧運會的資格。②

其次是迫使中國放棄“不公正”的經貿行為。還在競選期間，克林頓就打出經濟壓倒一切的口號：“經濟才重要，笨蛋！”（ I t？s e c o n o m y， s t u p i d！）他批評老布什政府的對外政策（包括對華政策）削弱了美國經濟，導致美國無法在與包括中國在內的貿易對手的經貿談判中占據優勢，達成有利的談判結果。③1 9 9 3年2月，美國貿易代表辦公室（ U S T R）派出的訪華貿易代表團威脅中國稱，如果不嚴格遵守1 9 9 2年與布什政府達成的貿易協議，中國就無法重返關稅與貿易總協定。同年1 0月，美國貿易副代表白茜芙（ C h a r l e n e B a r s h e f s k y）在訪華期間又聲稱：“如果中方不認真遵守1 9 9 2年貿易協定、繼續逃避紡織品配額，美國將會在1 2月底采取懲罰性手段。”④

最后是施壓中國遵守國際防擴散規則。克林頓上臺后，“聯華制蘇”的戰略基礎已經完全消失，掣肘反華聲音的戰略接觸派也因老布什總統的敗選而陷入沉默，那些支持在防擴散問題上對華施壓的聲音開始在相關的政策辯論中占據優勢。⑤1 9 9 3年5月到7月，防擴散和情報官員依靠并不充分的證據極力推動克林頓政府發起對華經濟制裁。⑥7月中至8月末，負責防擴散事務的國務次卿林恩·戴維斯（ L y n n D a v i s）缺乏根據地直接發起禁止向中國出口高科技產品的經濟制裁措施。①進入9月以后，受情報官員挑唆的克林頓政府又無視中國領導人的多次善意保證，單方面挑起造成雙邊關系嚴重下行的“銀河號事件”。②

3.決策結構：美國國務院主導下的多部門競爭

克林頓政府對華施壓的政策偏好在其對華決策結構中也有所體現。

首先，忽略中國戰略價值的克林頓政府改變了中美建交以來美國總統親自過問對華政策的風格，決定將對華決策權下放給不同的內閣部門，更多地聽取國會在對華政策上的不同意見。這種去中心化的決策風格打破了建交以來總統個人及其團隊在對華決策過程中的壟斷地位，賦予代表不同政治利益的內閣部門和國會更多參與和影響對華決策的機會。

其次，支持對華施壓的抵制者在對華決策過程中占據優勢。從人事安排來看，國家安全事務助理萊克（ A n t h o n y L a k e）、國務卿克里斯托弗（W a r r e n C h r i s t o p h e r）曾在重視人權外交的卡特政府中共事，兩人都在就職儀式上發表過批評中國政府的強硬涉華言論。③商務部長布朗（ R o n a l d B r o w n）、財政部長本森（ L l o y d B e n t s e n）也公開批評過中國的人權和經濟政策。④盡管也有部分幕僚對總統的對華政策持保留意見，如副國家安全事務助理伯杰（ S a n d y B e r g e r）、副國防部長佩里（W i l l i a m J . P e r r y）和駐華大使芮效儉（ J .S t a p l e t o n R o y）等人。但是，對華強硬派的絕對優勢和美國國內近乎政治正確的對華負面態度，都使他們很難公開表達自己的不同看法，從而在客觀上形成了抵制者占優的人事局面。①

從部門分工來看，關注人權議題的國務院從一開始就在對華決策過程中占據主導地位。上臺伊始，克林頓就將對華政策交給了關注人權和防擴散議題的國務院負責，在國務院下面專門設立了負責處理對華事務的中國工作小組（ C h i n a S t e e r i n g G r o u p）。這造成大權獨攬的國務院在最初對華決策中獨斷專行，例如，沒有考慮經濟部門的意見就出臺掛鉤政策（將中國的最惠國待遇與人權狀況是否改善掛鉤）②；直接拒絕國防部關于中美合作解決朝核問題的提議。③

最后，作為中立者的經濟部門的對華決策權重得到了顯著提升。以振興美國經濟為己任的克林頓無意間也提升了經濟部門的對華決策權，這為后來經濟部門介入和影響對華決策埋下重要伏筆。為體現對經濟安全的關注，克林頓上臺后不僅新成立一個最高經濟決策部門———國家經濟委員會（ N a t i o n a l E c o n o m i c C o u n c i l，簡稱N E C） ，還決定商務部、財政部、農業部以及美國貿易代表辦公室等N E C的成員部門也可列席國家安全委員會。④這實際上變相削弱了國務院的對華決策權。因為一旦對華政策涉及經濟部門的利益，它們完全可以利用總統對經濟問題的關注來爭奪對華決策主導權。時任美國貿易副代表白茜芙后來指出：“克林頓麾下的經濟官員因為總統對經濟的重視而獲得了前所未有的對外決策權。”⑤

需要指出的是，雖然布朗和本森等經濟官員曾經在克林頓競選期間公開指責中國的人權狀況，但比起代表人權團體利益的克里斯托弗和萊克對于改善人權、拓展自由的關注，需要為商界發聲的他們在上任后更重視自己的本職工作———解決經濟問題。這造成了國務院和經濟部門在對華政策上的不同側重，即前者致力于拓展價值觀，而后者更在意經濟利益。①因此，嚴格意義上說，如果國務院是典型的抵制者，那么經濟部門完全可被看作中立者。

（二）緩解認知偏差：克林頓政府上臺前后的中國對美釋疑外交

在明確克林頓政府的對華疑慮及其政策影響之后，本部分介紹這一時期的中國政府如何通過釋疑外交回應這種疑慮。事實上，早在克林頓贏得總統選舉之前，中國政府就開始通過言行一致、不可逆轉甚至公開可見的行為方式向美方清晰作出合作承諾。只不過，直到1 9 9 2年1 0月中共十四大召開，中方的合作承諾才真正落實到具體的政策行動上。合作承諾的內容包括兩個主要方面：加快改革開放和穩定中美關系。

1.加快改革開放

為回應1 9 8 9年政治風波后美方對于中國改革走向的疑慮，鄧小平等中國領導人很早就對內提出要“打造改革開放的中國形象”②，并多次對外表示中國改革開放的政策沒有變，向美方傳遞中國加快改革開放的合作承諾③。1 9 9 2年初，鄧小平還特意南下發表著名的南方談話，敦促中央政府加快改革開放。到1 9 9 2年1 0月的中共十四大上，這些努力終于得到了確認，中國政府加快改革開放的合作承諾也變得越來越清晰可見。

首先，從中共十四大開始，中國政府言行一致地兌現了中國領導人此前作出的改革承諾。1 9 9 2年召開的中共十四大是一個具有分水嶺意義的重要會議。一方面，會議首次以黨代會的形式確認了此前中國領導人對外作出的改革承諾，將 1 9 9 2年初的南方談話精神寫入供所有黨員學習的會議報告。①另一方面，會議還將建立社會主義市場經濟體制作為明確的改革方向。這不僅表明，政治風波以來中國各級政府圍繞如何評價改革開放及是否繼續改革開放的政策辯論終于結束，加快改革開放重新成為全黨共識；還意味著，改革開放以來中國國內圍繞以計劃經濟為主還是以商品經濟為主的改革論爭也第一次得到了解決，而且是以更受美國等西方國家歡迎的市場經濟的勝出而告終。②

更重要的是，中共十四大上還發生了極具“改革意義”的人事變動和調整。很多美方的權威人士都觀察到，一大批富有“改革聲譽”的高級干部被選拔進中央政治局及其執行部門政治局常委會。③何漢理（H a r r y H a r d i n g）的評論最能說明這些變化的重要意義：“有史以來，中國將第一次由更加年輕的專業型官員來領導，比起他們的老同行，他們更有改革意識……更少革命色彩。”④

其次，從中共十四大到十四屆三中全會，中國政府還落實了一系列不可逆轉的改革舉措，這使加快改革開放的合作承諾變得更加清晰可見。這些舉措包括完成1 9 8 0年代未能成功的物價改革、建立全國統一的稅收體系、提出分稅制的央地稅收分配方案、啟動國企的市場化改革、廢除1 9 8 0年代以來的雙重匯率制、規范政策性和工商業銀行的業務劃分，以及承認并鼓勵非公有制經濟的發展等。這些措施在1 9 9 3年1 1月的中共十四屆三中全會上得到了系統闡述。①很多美方觀察人士都指出，中國政府的這一系列改革措施構成了改革開放以來最具象征意義的市場化改革方案，歷史性地推動了中國從計劃經濟向市場經濟的過渡（ G r o w i n g o u t o f P l a n） ，并且讓中國的經濟轉型進入一個全新的發展階段。②

最后，中國政府加快改革開放的舉措均以公開可見的形式出現，這引起美國及世界范圍內的廣泛關注，進一步增加了合作承諾的清晰度。早在南方談話后不久，《紐約時報》的中國專欄作家紀思道（ N i c h o l a s D. K r i s t o f）就指出，中國政府正在放松對經濟的控制，并號召“更大膽的改革”。③中共十四大召開后，紀思道又在《紐約時報》上指出那些抵制市場化和希望繼續改革的政治力量在中國國內發生了此消彼長。④中共十四屆三中全會釋放的改革動能同樣得到了美方人士的關注。《紐約時報》駐華記者帕特里克·泰勒（ P a t r i c k E. T y l e r）認為會議“啟動了一系列被中外官員認為是改革開放以來最大膽的經濟改革措施”⑤。何漢理則認為中共十四屆三中全會出臺的改革舉措代表著2 0世紀8 0年代中期以來中國改革的最大突破。⑥

不僅如此， 1 9 9 2年到1 9 9 3年，中國經濟因加快改革開放而展現出的驚人增長率———1 9 9 2年是1 3. 2%， 1 9 9 3年是1 3. 4%———還吸引了世界性的關注和討論。①時任世界銀行經濟學家的勞倫斯·薩默斯（L a w r e n c e S u mm e r s）贊嘆道：“如果2 0世紀晚期的歷史是從現在開始寫起再往后1 0 0年， （當前）中國的革命性變化將會是最為重大的事件。”②1 9 9 3年5月，世界銀行和國際貨幣基金組織的一份報告進一步指出，如果按照購買力平價計算，中國已經成了世界第三大經濟體，一時引起世界性轟動。③到1 9 9 3年底，中國已經超過很多發達國家成為世界上吸引對外直接投資最多的國家。④毫無疑問，加快改革開放對于很多美方觀察人士來說，已經成為一個清晰無誤和誠意十足的合作承諾。

2.穩定中美關系

加快改革開放和穩定中美關系是同一枚硬幣的兩面。中國政府加快改革開放，實際上就是加快向以美國為首的西方發達國家的充裕資本和先進技術開放，穩定中美關系也因此成為加快改革開放的先決條件。出于這種考慮，自中共十四大確立加快改革開放的國家戰略方針后，中國政府也致力于通過言行一致和公開可見的行為方式展示穩定中美關系的合作誠意。

首先，從中共十四大開始，中國政府作出了一系列言行一致的外交努力來改善和穩定中美關系。這些努力不僅包括“增加信任、減少麻煩、發展合作、不搞對抗”的對美政策新方針⑤，還有一系列改善雙邊關系的實質行動。1 9 9 2年1 0月1 0日，中方決定在雙邊貿易糾紛中向美方作出讓步，與老布什政府達成了一個美國商界盼望已久的增加中國市場準入的貿易協定。①1 1月6日克林頓勝選當天，中國政府不計前嫌，向這位競選期間多次宣揚反華言論的新任總統發出祝賀信。②1 9 9 2年1 2月1 0日至1 4日，中國國務委員兼國家科委主任宋健專程訪美，恢復了1 9 8 9年政治風波后暫停的中美科技合作關系。③除此之外，從中共十四大召開一直到1 9 9 2年底，《人民日報》沒有再發布過批評美國對華實施“和平演變”的文章。

其次，進入1 9 9 3年，中國政府穩定中美關系的努力也保持了前后一致。這些努力包括重申穩定中美關系的對美政策方針、對美方挑釁行為保持克制兩個方面。在重申政策方針方面，從1 9 9 3年初到1 9 9 4年5月，包括中共中央總書記、國家主席江澤民，國務院總理李鵬，國務院副總理鄒家華，全國人大常委會副委員長田紀云在內的多位領導人，多次在公開場合向美方確認并重申“增加信任、減少麻煩、發展合作、不搞對抗”的對美政策方針。

1 9 9 3年5月至9月，面對克林頓政府在最惠國待遇、“銀河號事件”、申奧等問題上的再三挑釁，中國政府都沒有作出過激反應；中國領導人分別于8月1 3日和1 8日兩次親自向到訪的美國議員保證：“銀河號”貨輪上沒有化學制劑；中國政府也沒有采取抵制1 9 9 6年亞特蘭大奧運會這種極端措施來反制美國國會妨礙中國申奧的無理行為。④

除了這些之外，中國還積極回應美國商界和戰略界的一些核心關切，如兌現1 9 9 2年1 0月簽訂的中美貿易協議⑤，作出有約束力的導彈出口承諾，等等。考慮到當時中國政府依然面臨著嚴厲的外部制裁和嚴峻的維穩局面，這些前所未有的外交努力充分表明了中國政府希望和美國合作的誠意。

最后，通過努力開展對美公共外交，中國政府進一步清晰傳達了中方穩定中美關系的合作意愿。如圖4所示， 1 9 9 3年是1 9 8 9年至1 9 9 4年中國領導人接受美國媒體采訪最多的一年。從2月到1 1月，包括中共中央總書記江澤民（ 3月全國人大后當選為國家主席）、國家副主席榮毅仁、國務院副總理李嵐清、國務院副總理兼外長錢其琛在內的多位中國領導人先后6次公開接受美國媒體采訪。采訪期間，他們一致強調：中美要求同存異，通過對話增加信任，減少麻煩；雙方要用長遠的眼光處理中美關系，使亞太地區保持和平穩定。①

1 9 9 3年至1 9 9 4年也是1 9 8 8年以來中國領導人會見美賓最多的兩年。如圖5所示，從1 9 9 3年初到1 9 9 4年初，中國領導人先后6 8次會見包括政府官員、國會議員、戰略界人士、工商界人士在內的美國客人， 1 9 9 4年更是達到了7 0次。會見期間，除了重復增加信任、減少麻煩的對美方針之外，中國領導人還請美國客人回國后為改善雙邊關系而努力。

盡管很難說接受媒體采訪以及會見美賓次數的上升完全是中國致力于穩定中美關系的結果，但考慮到領導人會見外賓的意愿和頻率均會受對美政策方針的直接影響，因此并不難以推斷：中國領導人接受美媒采訪和會見美賓次數的急劇上升并非偶然，而是當時中國政府極度重視中美關系、努力穩定中美關系的真實反映。

當然，為了避免美方得寸進尺，中國政府也明確劃定了中方不容觸碰的利益底線：中國自始至終沒有在人權問題上滿足美國政府想要的讓步；中國也強烈譴責美國政府在“銀河號事件”及申奧等問題上推行強權政治的做法；中國還強硬反制了美國政府不與中國政府協商就干涉中國內政的行為，如在1 9 9 4年3月不顧失去貿易最惠國待遇的風險，就美國負責人權事務的助理國務卿沙特克（ J o h n S h a t t u c k） 2月私自會見“民運”分子一事向到訪的國務卿克里斯托弗進行強烈抗議。①值得一提的是，中方在表明決心的時候相當克制，在堅決捍衛國家利益時保持了相當靈活的姿態，避免反應過度對中國的對美釋疑外交產生消極影響。

（三）克服有限理性：中國對美釋疑外交在克林頓政府中產生的反響

中國政府從中共十四大開始作出的清晰合作承諾在克林頓政府中產生說服力，經歷了一個決策背景變化到政策偏好更新、再到決策結構調整的漸進過程。

1.加快改革開放與決策背景的變化：對華疑慮的初步消散

中共十四大后中國政府加快改革開放的合作承諾得到了美國社會各界的廣泛關注和討論。其中，美國商界與戰略界人士的反響最為積極。一些不想錯過中國市場機遇的美國企業很早就開始“用腳投票”，前往中國投資設廠。那些關注中國戰略走向的戰略分析家，則注意到重啟的中國改革進程正在東亞地區加速形成一個新的政治經濟現象———“大中華圈”（ G r e a t e r C h i n a） ，并開始認真思考這一現象對于美國的戰略意義。至少從1 9 9 3年初開始，這些美國商界和戰略界的最新動向，已經促使克林頓政府的對華決策背景發生微妙變化。

首先，美國商界從質疑中國的經濟政策轉向積極探索中國的市場機遇。在鄧小平發表南方談話后不久，美國商界就關注到中國改革的最新動向，并開始調整自己的商業策略。看到收益前景的美國公司或選擇擴大在中國的商業規模，或決定重返中國市場。1 9 9 2年3月至9月，包括迪士尼（ D i s n e y）、波音（ B o e i n g C o）、雅芳（ A v o n）在內的很多美國企業選擇和中國中央或地方政府訂立合同，進行商業合作。①美洲銀行（ B a n k Am e r i c a）、花旗銀行（ C i t i b a n k）等美國銀行也前往中國進行市場調查。①中共十四大召開后，因中國改革路線的確定而出現的對華投資熱潮更是讓美國商界不甘人后，唯恐失去在中國的商業機遇。②這些都促使美國商界的對華關注點從批評中國不公正的經濟政策轉向探索中國的商業機遇。③

其次，美國戰略界從低估中國的戰略價值轉向重估中國改革的戰略影響。進入1 9 9 3年后，中國越來越被美國戰略界看作一個正在崛起、對美國來說機遇與挑戰并存的大國。④這種認知被這一時期“大中華圈”的加速浮現進一步加強。⑤當時據世界銀行估算，到2 0 0 2年，“大中華圈”的凈進口將會達到6 3 9 0億美元，而“大中華圈”的國內生產總值屆時會達到9. 8萬億美元，超過美國的9. 7萬億美元。⑥不僅如此，“大中華圈”還會有世界上最大的市場、最多的外匯儲備、最龐大的軍事建制，成為世界上高科技、醫療等領域進步的重要源頭。⑦這意味著，盡管中美在意識形態及對外政策領域的矛盾與張力會依然存在，但只要中國的改革和“大中華圈”融合的趨勢延續下去，美國就不得不思考如何從中趨利避害。⑧

最后，美國政治主流從一致主張對華施壓轉向“接觸改造論”與“施壓促變論”之間的激烈爭論。克林頓上臺之初，“施壓促變論”基本主導了對華決策。這種觀點認為，一個不能保障本國公民人權的政府也不會遵守商業和貿易的合同，對其只能采取強硬手段。①然而，中國因加快改革開放而不斷顯現的商業機遇和戰略價值卻促使美國商界和戰略界人士質疑這種觀點。他們強調，對華施壓的效用有限，通過商業接觸可以更好地改造中國。②美國電話電報公司（ AT&T）副總裁蘭德爾·托比亞斯（ R a n d a l l L. T o b i a s）在當時就指出：“常言道，‘筆強于劍，這句話放到當下就是：‘傳真機強于步槍。”“我們將在中國創建一個幾乎與美國同樣大小的通信網絡市場，擁有這種網絡的中國社會將更難被壓制。”③“拒絕商業接觸會傷害中國不斷成長的自由市場，而繼續商業接觸則可以培育一批自由市場的支持者，他們總有一天會成為中國的領導者，推動中國的政治和經濟改革，讓中國成為一個負責任的世界公民。”④重新流行的“接觸改造論”也因此改變了“施壓促變論”的獨大局面。

2.穩定中美關系與政策偏好的變化：從“原則性接觸”到“全面接觸”

進入1 9 9 3年之后，被中國加快改革開放而動員起來的美國商界和戰略接觸派與對華強硬派進行了數次交鋒，美國國內的政治天平也隨著這種交鋒逐漸向商界和戰略接觸派的方向傾斜。值得一提的是，中國政府面臨多次美方挑釁都保持了克制姿態，這種姿態鞏固了商界和戰略接觸派的對華合作立場，間接促成了他們在美國國內的政治優勢。

首先，中國政府穩定中美關系的努力，在5月末掛鉤政策出臺和8月末美國發起對華經濟制裁的兩個時間點上，動員起美國商界對克林頓政府的對華政策發起挑戰。早在克林頓正式履職之前，一些深受中國改革承諾鼓舞的美國企業已經開始擔心新任政府的對華政策取向。1 9 9 2年1 2月，美國玩具公司美泰（M a t t e l）的總裁吉爾·巴拉達（ J i l l B a r a d）在一次內部經濟會議上向總統表示：新任政府如果兌現競選承諾，取消中國最惠國待遇或對之附加條件，會讓美國企業在獲取中國市場份額的競爭中處于劣勢。①進入1 9 9 3年后，隨著中國市場潛力的逐漸迸發，商界的擔心開始變得更加強烈。3月至5月，美國商界人士多次通過媒體向克林頓喊話，訴說對華經貿合作對于美國企業以及工人就業的重要價值。②他們認為，取消或者限制最惠國待遇不僅無法改善中國人權，還會削弱中國的改革派，讓情況變得更糟。③5月1 2日， 3 0 0多個美國企業和商業協會更是聯合致信克林頓，要求總統放棄限制中國最惠國待遇的想法。④

商界的這種呼聲很快遭到對華強硬派的攻擊。他們認為商界夸大了取消中國貿易優待對于美國經濟的消極影響，批評企業界為了經濟利益不顧道德標準。⑤眾議員佩洛西更是指責美國商界為何不去直接游說中國政府：“如果他們（商業領袖）將游說國會1/1 0的精力和時間放到游說中國政府改善人權上，我們現在爭論的問題就不存在了。”⑥

中國則并沒有因為這些爭論而放棄穩定中美關系的努力。4月到5月，中國政府如約兌現了1 9 9 2年《中美貿易協定》中的承諾：派出代表團赴美大量采購美國商品，如斥資8億美金購買多架波音客機，與美國航空公司洽談購買或租賃飛機簽下巨額訂單，斥資1. 8億美金從通用、福特以及克萊斯勒等汽車公司購買4 6 0 0輛汽車，從美國石油公司購買石油勘采設備，同休斯飛機公司（ H u g h e s A i r c r a f t）商談衛星交易等。①這些行動進一步鞏固了商界在美國國內的合作立場，促使他們更加努力地向克林頓政府施壓。

5月中下旬，面對中國的合作誠意和商界不斷加大的壓力，不愿同時開罪商界和反華聲音的克林頓政府決定在對華政策上走中間路線：一方面延長中國在1 9 9 3年的貿易最惠國待遇；另一方面承諾對下一年的最惠國待遇附加條件，只不過附加條件的形式不是國會立法，而是總統的行政命令。②

克林頓選擇行政命令的政治考量不難理解：中國市場因加快改革開放而迸發的商業機遇是實實在在的，致力于振興美國經濟的他不可能對此視而不見，但他也無法立即背棄自己的競選承諾，因此只能出臺行政命令留下后續政策轉圜的空間。因為一旦以立法形式執行將中國人權與最惠國待遇掛鉤的政策，國會在人權問題上的僵硬立場終將使取消中國的最惠國待遇成為一個既成事實，而行政命令則將掛鉤政策的廢止權留在總統手中。

不僅如此， 1 9 9 3年上半年中國政府兌現1 9 9 2年《中美貿易協定》、與美國高科技公司訂立巨額合同，還在8月末克林頓政府發起對華經濟制裁后動員起這些企業游說克林頓政府進一步調整對華政策。8月末克林頓政府發起禁止對華出口高科技產品的經濟制裁，直接坐實了美國商界對于掛鉤政策可能損害對華貿易的擔心。③因為這次制裁波及了很多想要發展對華合作的美國高科技公司。對制裁不滿的休斯飛機公司執行總裁邁克·阿姆斯特朗（M i c h a e l A r m s t r o n g）因此代表相關企業進行了一系列高強度的游說行動，希望迫使美國政府解除對中國的制裁措施。甚至連加利福尼亞選區的參議員范士丹（ D i a n n e F e i n s t e i n）也加入了阿姆斯特朗的陣營（加利福尼亞選區的經濟狀況是克林頓當時最為頭疼的國內議題之一） ，要求克林頓政府反思既有的對華政策。①克林頓的商務部長羅納德·布朗也開始為商界說話，他請求總統取消國務院的“對華技術出口”決定權，將這一權限交給商務部。②

其次，中國對于美方挑釁行為保持克制的做法，在“銀河號事件”發生后改寫了克林頓政府內戰略接觸派與對華強硬派之間的政治均衡。隨著1 9 9 3年中國改革進程的進一步深化，美國戰略界人士更加意識到中國的重要性。那些依然強調冷戰后中美合作的必要性，此前卻因受到反華政治主流壓制而不敢發聲的戰略接觸派，也開始更加勇敢地敦促克林頓政府改弦易轍。3月，國防副部長威廉·佩里通過防長阿斯平（ L e s A s p i n）向克林頓建議，解決朝核問題需要重視與中國的戰略對話。 ③5月，《華盛頓郵報》轉載前任總統尼克松的一篇文章稱，在經濟和外交上孤立中國不符合美國的利益。④7月中旬，中國問題專家李侃如（ K e n n e t h L i e b e r t h a l）在《紐約時報》上撰文，建議克林頓放棄對華施壓，并明確表態：一個改革導向、穩定和現代化的中國符合美國的利益。⑤8月末，克林頓政府實施對華制裁后，前國務卿基辛格又前后多次游說克林頓政府的經濟部門，敦促其說服克林頓調整既有的對華政策。⑥只不過，戰略接觸派在克林頓政府中原本不占多數，還受到反華政治主流和對華強硬派的雙重制約，直到9月初“銀河號事件”造成中美關系的嚴重下行，他們的建議才開始得到克林頓政府的重視。

中國政府處理“銀河號事件”的克制做法，事后則被證明是改寫對華強硬派與戰略接觸派之間政治均衡的關鍵一步。得知“銀河號”貨船上并未發現化學制劑后，輕信情報官員的克林頓政府不得不在國內承擔“銀河號事件”處理失當、中美關系嚴重下行的主要責任；冒進的情報官員因此在克林頓政府中受到孤立，就連此前一直支持對華施壓的萊克也承認，情報官員在“銀河號事件”上做得有些過頭了。①此前一直難以發聲的戰略接觸派則借機證明克林頓政府的既有對華立場不僅很難奏效，反而可能起到反作用。9月初，《華爾街日報》轉述鮑大可（ A. D o a k B a r n e t t）等中國問題專家的觀點：試圖通過施壓改變中國的做法注定會失敗，更好的做法是擴大與中國的接觸和聯系，促成中國社會由內而外的逐步改變。②

在商界和戰略接觸派的合力推動下， 9月中旬，盡管受到政府內一些官員的明確反對，克林頓還是決定執行新的對華政策構想，即“全面接觸”的對華政策思路。③9月2 5日，萊克在會見中國駐美大使李道豫的時候向對方通報了這一新政策的主要內容： （ 1）邀請中國國家主席江澤民與美國總統克林頓在1 1月中旬的西雅圖A P E C會議上舉行首腦峰會； （ 2）派出多批次美國高級官員訪華，以恢復和擴大雙邊的政策溝通渠道，這些官員包括農業部長邁克·埃斯皮（M i k e E s p y）、恢復中美軍事對話的國防部助理部長傅立民（ C h a s W. F r e e m a n， J r .）④以及財政部長本森等人。⑤這些舉措打破了1 9 8 9年政治風波以來美國禁止雙邊高層及軍事對話的制裁措施，是克林頓上臺后第二次在對華立場上作出妥協和讓步。

3.堅守利益底線與決策結構的變化：從國務院負責到經濟部門主導

“全面接觸”的新對華政策思路出臺以后，美國政治局面出現了新的變化，對華決策結構從國務院主導轉變成了國務院負責下的多部門競爭。這種變化在賦予美國商界和戰略接觸派更多影響對華決策的機會的同時，也引起了國務院對自身決策權威弱化和人權議題邊緣化的警惕，上述兩個陣營也因此引發了一場人權與經貿孰輕孰重的對華政策爭論。①國務院反復強調人權議題在對華政策中的核心位置②，美國商界和戰略接觸派則批評用意識形態或者人權綁架對華政策并不理智。③

兩個陣營之間的激烈爭論為中國政府在1 9 9 3年1 1月開展新一輪的釋疑外交創造了非常好的前提條件。1 1月1 1日到1 4日，中共十四屆三中全會召開，會上出臺了改革開放以來最為徹底的市場化改革方案。1 7日至3 0日，在美國西雅圖參加中美元首峰會期間，中國國家主席江澤民號召美國工商界用長遠眼光看待中美關系，排除阻礙兩國經貿合作的人為和政治障礙；不僅如此，他還主動邀請美國社會各界人士訪問中國，觀察中國改革開放所取得的成就。④這些努力和中國經濟在1 9 9 3年的不俗表現，再次動員起美國商界和戰略接觸派的政治支持，推動他們繼續說服克林頓政府放棄掛鉤政策的政治努力。

為了讓克林頓意識到中國對于美國企業發展、工人就業以及經濟繁榮的重要性，美國企業界還在峰會期間就采取了行動。波音公司特意安排與會代表參觀西雅圖的波音飛機工廠，并向與會代表們強調， 1 9 9 4年該工廠制造的飛機都會銷往中國。①峰會結束后不久，又有商界人士給《紐約時報》撰稿，批評掛鉤政策除了會妨礙中國民眾享受經濟發展帶來的好處之外毫無意義。②1 2月1 3日，一位不愿具名的白宮官員更是直接對外放風稱：“美國在中國的商業利益是如此重要，我們不會讓人權問題擋道。”③1 2月3 1日，美國駐華大使芮效儉公開接受采訪時說，雖然他并不清楚中國能不能滿足克林頓政府提出的人權要求，但他認為近兩年是自近代以來中國經濟和社會進步最大的時期，這方面的變化不應被忽視。④至此，美國國內圍繞對華政策的政治氣氛發生了微妙的變化。

到次年1月中下旬，很多國會議員和政府官員都通過訪華直接觀察到了中國加快改革開放取得的重要成就，越來越多的國會議員和內閣成員也都開始公開質疑掛鉤政策。其中代表性的議員包括當時的眾議院議長迪克·格普哈特（ D i c k G e p h a r d t） ，內閣成員則包括克林頓的首席經濟長官魯賓（ R o b e r t R u b i n）和財長本森等人。⑤同時期支持在人權問題上對華施壓的聲音則幾乎可以忽略不計，除了洛德批評之前那位對外放風的白宮官員，克里斯托弗對外堅稱掛鉤政策的必要性，很少有人明確地站出來為這一政策說話。⑥當時負責人權事務的助理國務卿沙特克后來回憶說：“峰會結束后總統一直在對華政策上保持沉默，他很可能已經意識到掛鉤政策失去了它原本的政治基礎。”①

到1 9 9 4年3月，隨著中國政府就2月沙特克私自會見“民運”分子一事向到訪的克里斯托弗提起嚴正抗議，并宣稱中國已經做好了失去最惠國待遇的準備，美國國內批評掛鉤政策的聲音變得更加強烈，以至于這位一直致力于維護和落實掛鉤政策的國務卿也不得不承認，這一政策已經難以為繼。克里斯托弗在后來的回憶中寫道：“訪華期間，就有1 5 0個美國商會的成員在一次早餐會上批評我們的掛鉤政策‘立意很好，但缺乏考慮。行程結束后，我進一步得知，財政部、商務部、美國貿易代表辦公室和農業部都公開對這一政策表示不滿，我就有預感：我們的政策已經很難再繼續下去了。”②

不僅如此，令克里斯托弗頗感意外的是，當他回到美國，總統克林頓不僅沒有同情他在中國受到的“糟糕”待遇，反而對他的中國之行表示“失望”；在根本沒有同他和洛德商議的情況下，萊克就組建了一個負責將人權與中國貿易優待脫鉤的新委員會，這個委員會的主席由伯杰擔任，主要成員幾乎都來自經濟部門。③至此，克林頓政府的對華決策結構也從國務院負責下的多部門競爭調整為經濟部門主導下的多部門協調，逆轉掛鉤政策已經成為大勢所趨。經過整個4月的內部討論，一個多月后的5月2 6日，克林頓親自宣布終止掛鉤政策，并重新確認了“全面接觸”的對華政策思路。

克林頓宣布脫鉤政策的演講是這位總統上臺以來第一次親自闡述對華政策，在這次演講中，“全面接觸”的對華政策新思路得到了最完整的呈現：

“……我決定，美國應延長中國的貿易最惠國待遇。我相信，這個決定為我們促成中國人權長期進步、實現美國在華利益提供了最好的機會。……怎樣做才能更好地改善中國的人權？是孤立中國，還是通過接觸將雙邊關系置于一個不斷成長的政治經濟合作網絡中？說服我的一種觀點是，美國在中國促進自由的最佳路徑是加強和擴展與中國的接觸。”①

這些敘述直觀地反映了克林頓本人作出最終決策的政治考量：接觸中國不僅可以獲取中國市場的商業機遇，還可以有效地改善中國人權。只不過，克林頓顯然略去了他本人得出這一結論并逆轉政策立場的根本原因：中國加快改革開放的合作承諾在美國內政中產生了強大的政治動員效果，而被動員起來的美國商界正是他本人不愿忤逆的。

四、結論與啟示

冷戰結束后不久，美國對華政策在克林頓上任初期發生了奇怪的轉向。當時正在享受單極時刻的克林頓政府不僅沒有堅持原本強硬的對華立場，反而從原來的立場上一再后退，最終轉向溫和的中國政策。盡管這次奇怪的政策轉向很早就引起研究者關注，但現有研究既沒有充分揭示政策轉向背后的政治邏輯，也沒有認真思考這次政策轉向產生的后續歷史影響。在中美學界惋惜美國對華接觸政策或將走向壽終正寢、雙邊關系面臨建交以來最嚴峻局面的當下，重新研究這次深刻影響后冷戰時代美國對華接觸戰略的政策轉向，有重要的學理和政策價值。②

本文結合政治心理學和外交溝通領域的最新成果，指出克林頓上任初期的美國對華政策轉向是中國開展對美釋疑外交的結果。具體來說，這一時期中國政府通過言行一致、不可逆轉和公開可見的行為方式，向克林頓政府清晰作出了加快改革開放和穩定中美關系兩個有說服力的合作承諾。此舉打消了美國戰略界及商界自1 9 8 9年政治風波后對于中國改革走向、經濟政策以及戰略價值的疑慮，動員起他們挑戰克林頓政府的強硬對華立場，推動了美國對華政策從“原則性接觸”到“全面接觸”的溫和轉向。

通過突出中國對美釋疑外交與美國內政之間的互動在政策轉向中的作用，本文提出的新解釋不僅改善了既有研究立足美國視角解釋這次政策轉向的“美國中心論”問題，還駁斥了目前盛行于美國戰略界的“對華接觸失敗論”和“中國戰略欺騙論”。①本文的案例研究表明，克林頓政府之所以最終轉向“全面接觸”的溫和對華政策，并不是因為中國政府對美國內政的有意操縱，而是因為一系列中國政府真誠和艱苦的釋疑外交努力。回過頭來看，從中共十四大開始，中國政府清晰作出的以加快改革開放為核心的合作承諾，恰巧與將經濟安全置于國家戰略核心的克林頓政府不謀而合。這是中國對美釋疑外交之所以能夠動員和說服影響力空前的美國商界和經濟官員支持對華“全面接觸”的根本原因。這也說明，本文的核心論點與強調戰略算計的“中國戰略欺騙論”有著本質上的不同，前者強調中國對美釋疑的客觀國內后果，而后者更關心中國操縱美國內政的主觀動機。

該發現對中國處理現在嚴峻的中美關系有重要啟示意義：首先，美國決策者在評估所謂“中國威脅”時會受到美國國內政治和中國自身行動的影響，這為中國通過外交努力塑造美國國內的對華政策辯論提供了行動空間。也就是說，中國不應被目前盛行于中美兩國的“權力轉移說”和“修昔底德陷阱說”迷惑，將來自美國的短期壓力看作不容更改的既成事實，而是應該認真思考對象國的國內政治以及自身的內政外交選擇能夠為緩解美方壓力提供哪些行動空間，并在此基礎上有效開展釋疑外交，在避免中美惡性競爭的同時創造合作機遇。

其次，通過對美釋疑緩解戰略壓力需要強大的戰略定力。國家間通過釋疑建立信任、達成合作毫無疑問是一個非常艱苦的過程。為了確保合作承諾的清晰度，釋疑國必須做出言行一致和不可逆轉的內政外交努力；要使合作承諾更加清晰可見，釋疑國還要使自己的行動公開可見、接受外部監督。無論是要滿足這些條件中的哪一個，都要付出巨大的努力。中國領導人鄧小平僅為了向美國清晰作出加快改革開放的合作承諾，就花費了從1 9 8 9年底到1 9 9 2年底的3年時間。在此期間，來自美國方面的壓力和挑釁從未停止。如果當時的中國政府沒有足夠的戰略定力，讓這些努力半心半意或者中途而止，克林頓政府完全可能會延續其強硬的對華立場，使當時已然緊張的中美關系雪上加霜。正如前外長錢其琛援引蘇軾《留侯論》中的金句來描述他對1 9 9 0年代中國對美外交思路的理解，“匹夫見辱，拔劍而起，挺身而斗，此不足為勇也。天下有大勇者，卒然臨之而不驚，無故加之而不怒。此其所挾持者甚大，而其志甚遠也。”“我們要斗智斗勇，但是不要斗氣，不圖一時之痛快，不爭一日之短長。”①

再次，釋疑外交作為一種重要的合作策略，其有效性必須建立在充分了解對方國內政治的基礎上。在釋疑的過程中，控制合作承諾的清晰度雖然在主體國單方面的能力范圍之內，改善合作承諾的說服力卻要受到對象國決策結構的制約。如果經濟官員沒有在克林頓政府中享有相當的決策權威，或者克林頓政府沒有將經濟安全作為主要的政策偏好，很難想象當時中國堅持并加快改革開放的合作承諾還能說服美國商界和經濟官員支持對華合作。歷史巧合很難再次出現，未來中國學界也應該加大對美國內政和決策結構的研究力度。只有這樣，中國開展對美釋疑外交才能有的放矢，產生更好的效果。

最后，本研究還揭示了克林頓上任初期中國成功開展對美外交的一項根本經驗，即加快改革開放，做好自己的事。正如習近平總書記在慶祝改革開放4 0周年大會上的講話中指出的：“4 0年的實踐充分證明，改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路，是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招。”②從這個角度看，只有中國的改革開放取得成效，中國的經濟持續健康發展，深化同中國的合作才會成為美國決策者穩定的政策偏好，從而使中國在處理對美關系的過程中獲得更多的籌碼和影響力。反過來想，如果沒有鄧小平發表南方談話，以及隨后召開的中共十四大和十四屆三中全會落實談話精神，中國的改革開放進程始終停滯不前，市場潛力也沒有及時迸發，那么美國對華政策調整的方向很可能就會是截然相反的。

* 本文的寫作得到國家留學基金委和北京大學“2 0 1 9年國家建設高水平大學公派研究生項目”（項目批準號： 2 0 1 9 0 6 0 1 0 1 1 6）的資助。感謝導師張清敏教授的悉心指導，節大磊副教授在論文寫作過程中也提供了很多寶貴意見，在此一并致謝。感謝編輯部及匿名審稿人的評閱意見，文中的錯誤與疏漏由筆者負責。

①錢其琛：《外交十記》，北京：世界知識出版社， 2 0 0 3年，第4 1 8頁。

②習近平：《在慶祝改革開放4 0周年大會上的講話》，《人民日報》2 0 1 8年1 2月1 9日，第2版。