自然保護區非法開發建設刑事責任初探

文 張洋

近年來，在自然保護區等特殊生態保護范圍內修建別墅，進行非法開礦、開墾等現象頻繁出現且社會影響惡劣，如秦嶺北麓西安段違建別墅案、甘肅省破壞祁連山國家級自然保護區案等，均被公開查處通報。現行《刑法》第三百四十二條為非法占用農用地罪，是對非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途造成農用地大量毀壞的行為定罪處罰。2021年3月1日實施的《刑法修正案（十一）》第四十二條在該罪后增加了在自然保護區非法開發建設的犯罪，并設定相應的刑罰，作為第三百四十二條之一，同時補充了法條競合從一重處罰規則。該條款的設計也是對現實中發生的多起惡性環境破壞影響案件的回應。本文將對自然保護區非法開發建設的刑事責任做簡要分析。

自然保護區的立法困境

我國現行專門立法中，自然保護區中法律效力層級最高的是《中華人民共和國自然保護區條例》，屬于國務院頒布的行政法規，而其他相關管理辦法及規定大部分屬于部門行政規章。該條例中第十八條規定雖對自然保護區的各個區域進行定義和區分，但行政法規的效力等級與自然保護區的天然重要地位明顯不符，當該條例與有關法律發生沖突時，大多數情況下無法為自然保護區提供有力的幫助。另外，該條例本身只存在原則性規定，并未制定實施細則，缺乏操作性規定，表面上賦予各職能部門較大的自由裁量權，但實質上讓執法部門處于無法可依的狀態。而《刑法修正案（十一）》的第三百四十二條的新增罪名，將上述條例中規定的違法行為入刑，既加大了法律對自然資源的保護力度，又對司法實踐進行了指引。

自然保護區非法開發建設犯罪的法條解讀

犯罪行為特征

《刑法修正案（十一）》第四十二條比照非法占用農用地罪的規定，明確了該罪的行為特征。一是違法行為的界定為違反自然保護地管理法規，例如上述《中華人民共和國自然保護區條例》，該條對相應法律法規采取涵蓋式表述，利于對未來逐步完善的國土治理層面法律法規的適用。二是犯罪空間特定，即犯罪行為系在國家公園、國家級自然保護區兩類特殊保護區實施。三是行為方式系違法開墾、開發或者修建建筑物，既明確了本罪實施方式的特定性，也排除了在保護區內的合法建設、修繕行為。四是行為結果的嚴重破壞性。即對自然保護區功能造成嚴重后果或者有其他惡劣情節的才構成該罪，如果以其他方式破壞自然保護區，不能構成該罪；最后對該行為刑罰的認定，參照非法占用農用地罪設定，即5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

犯罪競合

該新增罪名的第二款規定“同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰”，即行為人在觸犯該罪名的同時，同一行為違反了《中華人民共和國刑法》中的其他相關法條，并可能構成其他犯罪的，產生法條競合關系，擇一重罪處罰。例如，行為人在國家公園、國家級自然保護區違法違規進行開墾、開發活動或者修建建筑物時，也違反了土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地的，可能同時構成《刑法》第三百四十二條規定的“非法占用農用地罪”；或者有前述行為時又非法采伐、毀壞珍貴樹木或者國家重點保護的其他植物的，可能同時構成《刑法》第三百四十四條規定的“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”。上述情形中，行為人一個行為觸犯多個罪名，應當依照法定刑較重的刑罰定罪處罰。

單位犯罪

根據《刑法》第三百四十六條“單位犯破壞環境資源罪的處罰規定”的規定，對單位破壞自然保護區，違法違規進行開墾、開發活動或者修建建筑物的，施行“雙罰制”，即對單位判處罰金的同時，還應當對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照該條的規定處罰。

與自然保護區非法開發建設犯罪相關的民事責任

依據《中華人民共和國民法典》第一百七十九條及《中華人民共和國自然保護區條例》第三十五條、第三十八條的規定，在自然保護區進行非法開發建設的單位和個人，其行為人承擔的民事責任形式主要有三種：停止違法行為、限期恢復原狀和賠償損失。

停止違法行為

在自然保護區故意違反《中華人民共和國自然保護區條例》的個人或者單位，在實施侵害行為時，縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構可以要求其停止違法行為，這是一種避免損害后果發生或者擴大的民事責任形式。

限期恢復原狀

由于個人或單位的非法開發建設行為，造成自然保護區受到不同程度的損害且仍有恢復原狀的可能時，縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構可以要求侵權責任主體恢復被損害的土壤、樹林、山石。例如，存在違法修建建筑物的情況時，侵權責任主體應當及時拆除違規建筑物，并有責任將因違規修建而破壞的土地及周邊環境恢復原狀。

賠償損失

個人或單位的非法開發建設行為造成自然保護區降低原有價值或該損失不可逆時（如非法開礦），依據《中華人民共和國自然保護區條例》第三十五條和第三十八條的規定，縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構可以責令侵權責任主體采取其他補救措施或賠償損失。

上述的三種民事責任形式之間并不具有排斥性，而是可以合并適用的，針對侵害責任主體對自然保護區同一侵害行為，可要求其首先停止侵害行為，停止擴大損害，再要求其恢復原狀，使已受損的部分及時得到恢復，如侵害行為已不能得到及時的還原或者造成的損害不可逆，侵害責任主體應當賠償相應的損失。

與自然保護區非法開發建設犯罪相關的行政責任

現行法律中，自然保護區相關的行政行為主要有兩種：第一種是針對個人或單位的行政處罰，由特定的國家行政機關為實施主體；第二種是針對國家機關或國家工作人員的行政處分。

行政處罰

在自然保護區非法開發建設的個人或單位主要面臨責令改正、罰款、沒收違法所得三種行政處罰。依據《自然保護區條例》第三十四條、第三十五條的規定，違反該條例的單位和個人，會先由主管單位責令其改正，再根據其違法侵害行為的程度進行100～5000元罰款；如侵權責任主體違反該條例，在自然保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的，主管單位或管理機構可沒收違法所得，已造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

行政處分

依據《自然保護區條例》第三十七條和第四十一條的規定，針對自然保護區管理機構、人員或其上級主管部門相關責任人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等情節輕微且尚不構成犯罪的行為所采取的行政處分。

結論

綜上所述，違反自然保護地管理法規的違法行為可被追究刑事、民事或行政責任，取決于該行為是否涉及三種責任特定的適用范圍。然而，刑事、民事及行政責任是三種不同性質的法律責任，分別獨立存在，并行不悖，所以也會為一個法律行為而同時產生。本文中違反自然保護地管理法規的違法行為系是同理，行為人在承擔非法開發建設刑事責任的同時，也會產生民事賠償責任，對被侵害的民事主體進行賠償，也會因違反行政法受到行政部門的相應處罰。