江蘇沿江礦山生態修復新思考

謝淑玲 陳 揚 李文龍

（江蘇省土地勘測規劃院 江蘇南京 210017）

引言

長久以來我國粗放式的經濟發展模式導致了一系列諸如草原與森林植被大面積退化、水土流失、荒漠化加劇以及土壤、水體、空氣污染嚴重等資源環境問題[1][2]，逐漸影響和制約中國社會經濟發展[3]。黨的十九大提出“建設生態文明是關系中華民族永續發展的根本大計”，并在本輪機構改革中賦予自然資源部門統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[4～6]，生態修復逐漸由局部分散開展階段向全面系統發展階段轉變。作為山水林田湖草“生命共同體”的一部分，礦產資源的開發利用及礦山生態環境保護修復工作也亟需隨著自然資源內涵的豐富而不斷改變與創新。

長江經濟帶發展戰略是當前中國最重要的區域發展戰略之一[7]，國土空間生態保護修復是高質量落實長江經濟帶發展戰略的重要保障之一[8][9]?！笆濉逼陂g，習近平總書記多次深入視察長江沿岸并提出“共抓大保護、不搞大開發”等一系列重要指示與要求。礦產資源的開發利用為推動江蘇沿江地區為經濟發展做出了巨大貢獻，同時也帶來大量生態破壞與環境污染問題[10]。在國土空間用途管制和生態保護修復新職責要求下，開展礦山生態修復創新探索，是落實生態文明建設的重要任務[11]，是江蘇省自然資源部門亟需解決的關鍵命題，也是加快推進江蘇省國土空間生態保護修復工作的生動實踐。本文對江蘇沿江地區礦山生態修復現狀及典型案例進行梳理，解析國土空間全域綜合整治與國土空間生態保護修復語境下江蘇省礦山生態修復內涵與要求的變化，并提出下一步工作開展的相關建議，以期為提升江蘇區域生態環境質量、促進區域綠色發展、建設美麗江蘇提供參考借鑒。

1 江蘇沿江地區礦山生態修復實踐

江蘇沿江地區礦產資源相對缺乏，但礦業活動侵占長江岸線飲用水水源保護區及重要濕地、礦區土地荒蕪、采煤塌陷等一系列社會和經濟問題仍客觀存在?；诖?，江蘇沿江地區市縣開展大量礦山生態修復實踐探索。

1.1 南京市：創新修復方式，構建生態屏障

南京幕府山占地面積約44km2，白云巖、石灰巖等礦產資源品質好、儲量高。由于常年過度開采與無序經營，幕府山主峰被夷平，山體大量基巖裸露，礦山植被破壞與生態環境退化已十分嚴重[10]。21 世紀初期，政府部門關停大部分采石場，對開采活動進行嚴格限制，并連續開展多期生態修復項目工程；采取“輪胎固土”、“石上繡花”等創新方法，創造了絕壁裸巖上的生態覆綠奇跡，生態修復267 萬m2，種植各類樹木283 萬株，廢棄礦地逐漸轉變為生態屏障。

1.2 句容市：實施宕口修復，推動礦山復綠

近年來，句容市重點通過關閉礦山與采石宕口、邊坡回填復綠等措施推進礦山生態環境恢復治理，完成700 余畝土地復墾，生態環境得到顯著改善，光禿禿的礦山開始重展綠顏，生態環境綜合整治工作已取得階段性成效。值得引起關注的是，在句容北山水庫飲用水源地周邊仍存在多處礦山廢棄地，雖已完整治理但由于缺乏驗收標準未能及時開展驗收，廢棄地整治后依舊“廢棄”，整治成果未能得到有效轉化利用。

1.3 江陰市：開展生態修復，消除污染隱患

江陰白石山歷史上曾是砂石礦開采區，由于大面積的露天采礦活動形成大量的采礦廢棄地，植被覆蓋率低于5%，土地損毀、水土流失、生物多樣性及地質災害問題嚴重。采礦廢棄地曾作為特種垃圾填埋場，存在較高的生態環境風險；部分廢棄工礦用地還曾是化工企業生產用地，殘留的危險廢物可能造成地表和地下水污染、土壤環境污染等。近年來，江陰市制定了紅線區采礦廢棄地環境治理與生態修復技術方案，開展白石山污染場地環境治理和土壤修復工程，進行表土和地下水污染修復。通過削坡整治、種植生態林、企業和農戶搬遷等措施，消除采礦宕口地質災害隱患和土地損毀，有效提升生態紅線區的生態服務功能，優化快速城市化地區生態安全格局。

1.4 宜興市：盤活宕口空間，實現資源再利用

宜興市堅持創新探索，積極打造“礦地融合”示范區，轉變礦山修復即簡單的坡體復綠模式，將其與城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策相結合，有效解決大量宕口土地資源粗放利用的問題，通過生態修復為當地經濟發展創造更多空間，真正做到資源再利用，實現向礦山宕口要空間。

2 新形勢下江蘇省礦山生態修復面臨新的要求與挑戰

黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設提到了前所未有的高度；江蘇省委省政府深入推進美麗江蘇建設，對全面提升生態環境質量、系統推進生態修復和建設提出了更高的要求。從江蘇沿江地區典型市縣礦山生態修復實踐總體情況來看，盡管礦山地質環境治理和生態修復力度不斷加大，但是歷史遺留環境隱患依舊存在，協調治理能力相對缺乏。在國土空間生態保護修復的新語境下，江蘇沿江地區礦山生態修復仍需進一步強化思維、創新路徑、完善政策，以應對自然資源治理體系與治理能力現代化新的要求與挑戰。

2.1 系統治理思維需進一步提升

思想是行動的先導，必須統一思想，提高認識，只有治理理念現代化，才能引導礦山修復治理體系和治理能力不斷創新。

一是需要強化系統思維。根據自然資源部門“兩統一”核心職責，將所有自然要素看成一個有機整體，礦山生態修復要置于全要素自然資源系統保護和生態修復之中統籌布局。

二是需要強化整體思維。以往由于土地、礦產、海洋、林業、濕地等資源分屬不同部門管理，專項規劃往往缺乏系統性和整體性，亟需強化整體思維，在國土空間語境下將礦山生態保護修復與國土空間生態保護修復體系、國土空間全域綜合整治同步規劃、同步落實，從源頭解決礦山與生態空間沖突問題。

三是需要強化綜合思維。轉變治理思路，改善技術路線，從重工程技術輕生態人文治理轉向多學科多視角綜合整治修復，從以單一修復技術轉向工程措施與非工程措施有機結合，有效促進人與自然和諧共生[13]。

2.2 修復路徑與技術需進一步創新

隨著國土空間生態保護修復內涵不斷豐富，礦山生態修復的恢復目標、實施路徑、技術方法也需隨之不斷創新。

一是恢復目標需要加強綜合考量。礦山生態修復目標應突破傳統的土地綠化與地質環境治理模式，綜合考量區域生態系統結構與功能差異。江蘇沿江地區礦山生態修復需要轉變傳統單一要素目標的治理模式，充分考量區域生態環境資源要素，尤其是水資源、土地資源與礦山修復間的耦合關系，通過在國土空間生態修復與區域社會經濟發展規劃中落實綜合性恢復目標，實現礦山生態修復與國土空間全域綜合整治的協同治理。

二是修復路徑與模式需要不斷創新。以往江蘇沿江地區礦山生態修復多采取邊坡復綠、宕口回填、蓄水等方式，路徑與模式相對單一，未充分考量各地生態環境及社會經濟發展差異，導致出現應景式治理、造景式修復，前期修復資金投入及后期維護成本高，“挖礦掙錢”和“修復燒錢”矛盾仍然存在，邊修復邊偷采的情況亦有發生；此外，簡單的回填措施還會造成地下空間閑置浪費、地面沉降、地下水污染等問題。新形勢下應當強化尊重自然規律與地域分異規律的、以自然修復為主導的礦山生態修復路徑探索。

三是需要大力推進新技術新方法的應用。新時期國土空間生態保護修復語境下需要把“山水林田湖草是一個生命共同體”與“生態化”理念深入融合到礦山生態修復全流程之中，抓好頂層設計，強化統籌布局，找準內在機理，理順運行機制，開展系統修復[14]。

2.3 配套政策支持需進一步完善

一是生態修復協調工作機制亟待完善。多年來，由于歷史定位和部門屬性等原因，省級部門與基層行政管理部門存在主體責任不明、事權界限劃分不清，導致開展礦山生態環境保護與修復時“各自為戰”[15]，礦山生態修復的“共抓”缺少真正的發力點。

二是需要礦山生態修復資金支持。由于種種歷史原因，江蘇沿江地區許多礦山生態環境修復治理缺乏資金自主投入，開發者不愿為礦山生態環境的破壞買單，修復治理多依賴于地方財政投入。而地方市縣財政投入資金有限，加之治理修復后存在大量維護成本，進一步增加地方財政負擔，陷入惡性循環，亟需通過制定相關正向激勵機制，吸引社會參與，緩解生態修復與經濟發展間的矛盾。

三是標準規范執行效力有待提升。近年來，有關部門雖然制定了一定數量的礦產資源開發生態保護修復的政策、行政法規、部門規章、標準等，但缺乏強制執行效力或是沒有區分礦種類型和開采方式，江蘇省也缺乏相應的實施保障和成效評估機制，因此，存在標準規范針對性不強、可操作性較差的問題，標準規范執行效力有待提升。

3 對策建議

3.1 建立礦山生態修復統籌協調機制

一是強化底線思維，將生態保護紅線約束作為沿江地區自然資源要素配置與經濟活動產業布局的首要原則，凸出顯示礦山生態修復在“共抓大保護、不搞大開發”中的關鍵位置。

二是強調區域生態功能為主導，基于自然資源全要素統籌治理，理順現有管理體制機制中存在的職責不清、分工不明與利益沖突問題，統籌建立水、大氣、土壤、礦山生態等相關工作協調治理的聯動機制，落實各級政府與礦山企業的主體責任。

三是建立項目歸口管理平臺。歸口管理“礦地融合”生態修復實驗性工程、生態修復與環境污染協同治理工程、山水林田湖草系統性修復等需要多部門聯合開展的生態修復項目，在規劃設計、實施、驗收評估中強調整體落實、同步推進。

3.2 制定礦山生態修復專項規劃

一是結合江蘇省生態空間區域管控要求，基于“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，結合目前存在的問題，制定沿江地區乃至全省的礦山生態修復與環境污染協同治理規劃，并選擇典型礦區進行治理示范。

二是轉變傳統的污染防治、土地復墾等治理模式，創新礦山生態修復目標管理技術體系，明確不同生態功能分區主導下的礦山生態修復規劃目標，做到區域生態功能的整體性修復。

三是建立基于廢棄礦山生態修復專項規劃的督察執法體系，加強對礦山生態修復專項規劃編制和實施情況的督察執法，并強化市縣層面國土空間生態保護修復監察執法體系建設，嚴格落實環境監管要求，規范執法監察程序[16]，并將礦山生態修復成效評估納入生態環保督察之中。

3.3 完善礦山生態修復獎懲制度

一是挖掘廢棄礦山的利用價值。將生態保護修復與廢棄礦山合理開發利用納入產業規劃部署之中，通過生態修復騰退建設用地，與城鄉建設用地增減掛鉤有機結合，挖潛廢棄礦山利用價值，促進地方經濟社會發展。

二是完善有關權益置換交易機制，探索構建生態占補平衡制度，搭建指標交易平臺，推動指標市場交易機制建立完善，激發開展礦山生態保護修復的熱情。

三是改進完善生態保護補償機制，建立國土空間生態占用使用費征收制度和生態保護修復補償基金制度。按照“誰破壞、誰補償”原則，征收相關費用或罰金，探索設立國土空間生態保護修復補償專項基金。

3.4 強化礦山生態修復技術及標準研究

一是開展與區域協調發展的礦山生態修復技術研發，從生態環境地質調查、生態功能提升、景觀生態構建、生物多樣性保護等多角度出發，深入開展修復新技術研發，提升礦山生態修復技術含量，為礦山生態修復賦能。

二是研究制定礦山生態修復評估地方標準，加強生態修復體系構建、制度運行等頂層設計。依據礦種類型、開采方式等因素，差異化地進行標準設計，制定江蘇沿江地區礦山生態修復標準及成效評估指南。

結語

生態文明建設“功在當代，利在千秋”，國土空間生態保護修復是推進生態文明建設的重大舉措，是關系國家生態安全和民生福祉的重要國家戰略任務。江蘇沿江地區既是傳統的“魚米之鄉”，也是城鎮化發達、人口經濟密集地區，同時也面臨著快速工業化、城市化與生態保護的突出矛盾，其中廢棄礦山導致的生態破壞與環境污染問題引人注目。近年來，南京市、句容市、江陰市、宜興市等地圍繞礦山生態修復開展了一些實踐探索，但在開啟全面建成社會主義現代化國家新征程的新的時代背景下，對礦山生態修復在系統提升治理思維、創新修復技術路徑、完善配套政策支持等方面提出新的更高要求，需要在建立統籌協調機制、制定修復專項規劃、完善獎懲制度、強化技術標準研究等方向上做出新的探索實踐。