面向碳排放交易的碳監(jiān)測法律制度探究

潘曉濱 俞紅蕊 杜秉基

（1 天津財經大學法學院 天津 300222 2 天津市住房和城鄉(xiāng)建設綜合行政執(zhí)法總隊 天津 300222）

引言

碳排放權交易中的碳是溫室氣體的代稱，因為其主體主要是二氧化碳，所以人們經常用碳來指代溫室氣體[1]。那么什么是碳排放權呢？我國生態(tài)環(huán)境部最新出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中對碳排放權的定義是：“碳排放權，是指分配給重點排放單位的規(guī)定時期內的碳排放額度。”與其他氣體不同，在技術上很難減少二氧化碳的排放量，因此碳減排已經從一個技術問題變成了政策問題。根據(jù)國際能源署公布的數(shù)據(jù)，中國早在2009 年就已經超過美國成為了世界上溫室氣體第一大排放國。如果繼續(xù)放任下去，不采取減排措施對碳排放進行控制，到2030 年中國的二氧化碳排放總量將達到全球二氧化碳排放總量的30%。因此有必要采取碳交易的方式對碳排放量進行一個總體的控制。

1 碳監(jiān)測法律制度的形成與發(fā)展

碳監(jiān)測法律制度的形成源于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 第13 次締約方大會通過的 《巴厘島行動計劃》。該計劃明確規(guī)定了所有國家的減排承諾和行動要遵循可測量、可報告、可核實的原則。從此，三可原則成為了國際氣候變化談判中的重要議題，也成為了重要的國際義務。巴厘路線圖首次正式的提出了對各國碳減排行動的測量、報告、核實的要求。碳監(jiān)測法律制度的構建不僅對各國碳減排效果的評價與比較有重要作用，而且成為了發(fā)達國家不履行《京都議定書》以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的義務的借口。因此碳監(jiān)測法律制度的構建逐漸成為各國減排機制構建的關鍵問題。

此外，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 第17 次和第19 次締約方大會也對碳監(jiān)測法律制度的發(fā)展起到了重要作用，第17 次締約方大會上，各締約方意識到明晰發(fā)達國家的整體減排指標對于提高締約方間的信任以及達成新的氣候協(xié)議十分關鍵，決定繼續(xù)執(zhí)行量化的發(fā)達國家締約方的整體減排指標，對發(fā)達國家形成了新的締約制度。在第19 次締約方大會上，締約方對發(fā)展中國家的碳排放緩解行動的測量、報告、核實等議題進行了磋商，達成了一定的共識。此后碳監(jiān)測法律制度形成了較為體系的框架，但在國際碳監(jiān)測法律制度協(xié)議的達成方面，尤其是具體實施方案方面存在較大分歧，因此目前為止尚未形成各締約方統(tǒng)一的國際碳監(jiān)測法律制度。盡管在國際層面的碳監(jiān)測法律制度立法遇到了困難，但在其區(qū)域化、內國化方面取得了較大的進展。尤其是以歐盟、美國為代表的強制性溫室氣體報告體系以及以英國、日本為代表的以國內碳排放貿易為主體的碳監(jiān)測法律制度體系，促進了區(qū)域性和內國性碳監(jiān)測法律制度內容的法定化，對其他國家的碳監(jiān)測法律制度的構建具有指導意義。

2 碳監(jiān)測法律制度對碳交易監(jiān)督管理的意義

碳排放交易監(jiān)管主要是指政府主管部門通過法律對碳交易的監(jiān)督管理，包括碳排放總量的設定、初始碳排放量的分配、碳排放數(shù)據(jù)的檢查報告以及違法行為的處罰[2]。碳監(jiān)測法律制度包括監(jiān)測統(tǒng)計主管機構、碳減排額的核證、溫室氣體排放報告、監(jiān)測原則和標準、數(shù)據(jù)平臺建設與交流等內容，對碳排放交易監(jiān)管有著重要意義。

（1）準確的碳排放數(shù)據(jù)是初始碳排放量分配的重要依據(jù)，它關系著控排對象從事碳減排活動的積極性、氣候效益的確定性以及碳交易市場的公平性，對碳排放交易的正常運行極其重要。

（2）完善的碳監(jiān)測法律制度是構建全球碳交易市場的重要保障。由于空氣具有流動性，空氣治理需要在全球范圍內實施才能更好的應對氣候變化，而國與國之間的碳排放交易也離不開真實準確的碳排放數(shù)據(jù)支撐。

（3）完善的碳監(jiān)測法律制度的構建也是應對碳泄露問題的重要手段，碳泄露率是衡量碳泄露程度的指標，是沒有采取減排政策國家增加的碳排放量與采取了減排政策國家碳減少的碳排放量的百分比。發(fā)達國家為了迫使發(fā)展中國家承擔減排義務不僅肯定碳泄露一定存在，還故意夸大碳泄露的嚴重程度[3]。在這種情況下，準確的碳排放數(shù)據(jù)就成了衡量碳泄露程度的重要依據(jù)。

（4）碳監(jiān)測法律制度也是各國制定減排策略的重要依據(jù)。各國碳減排策略的制定和選擇要與碳排放總量相適應，同時考慮一些其他的影響因素：首先是平衡成本與效益的問題[4]。減排策略的成本和效益可能會收到碳排放強度的影響，特別是對于通過碳市場交易的方式來進行碳減排的策略，消費者所付出的減排價格、可獲得的利益以及生產者獲得的短期利益會受到交易地區(qū)以及交易時間變化的影響，導致成本與效益的關系受到影響。其次是要根據(jù)不同的產業(yè)和部門制定不同的減排策略，策略的規(guī)劃也要分短期、中期與長期。最后減排策略的制定還需要構建誠信穩(wěn)定的交易市場，碳交易市場不穩(wěn)定會對減排成效產生一定的負面影響。

3 面向碳排放交易的碳監(jiān)測制度構成要素

碳監(jiān)測制度通過確認各個排放單位的實際排放量與分配的排放量相符來實現(xiàn)氣候減排目標。在這個過程中碳交易市場的正常運行離不開監(jiān)測、報告、核實程序。一個完善可靠的監(jiān)測、報告、核實程序才能夠確保每個排放單位給出的排放數(shù)據(jù)準確可靠，才能夠確保碳排放交易市場的誠信和可信賴?？傮w上來看，面向碳排放交易的碳監(jiān)測制度包括以下構成要素：

（1）設計理念：對于每個碳交易市場來說，都必須確保碳監(jiān)測制度的公正透明；碳監(jiān)測制度下監(jiān)測的碳排放量是分配碳排放額度的基礎，并且控排單位應交排放權的總量也是由該排放量決定的；碳監(jiān)測制度在確保碳交易公平透明的同時也不能過度復雜增加控排單位的履約成本。

（2）監(jiān)測計劃：對于參與碳交易的每個排放單位都需要根據(jù)自身排放水平和監(jiān)測方法學，制定一份針對自身排放的監(jiān)測計劃。監(jiān)測計劃在制定時應當考慮技術可行性以及因監(jiān)測計劃造成的不合理費用。在一定情況下還要對監(jiān)測計劃進行修改，以確保當前的監(jiān)測計劃保持合理有效。監(jiān)測計劃首先要經過主管部門審批，得到批準后才可以按照監(jiān)測計劃進行監(jiān)測。任何工業(yè)設施都需要按照監(jiān)測計劃來監(jiān)測才能得到準確的排放量。

（3）監(jiān)測方法：經營者有基于計算的方法和基于計量的方法兩種方法可以進行監(jiān)測?；跍y量的方法應與基于計算的方法建立在平等的基礎上，以便增強對持續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)的信心，并鞏固質量保證。這就要求對計算進行交叉檢查以及澄清數(shù)據(jù)處理和其他質量保證要求方面提出更成比例的要求。

（4）數(shù)據(jù)管理和控制：通過數(shù)據(jù)管理對影響碳排放量及配額的關鍵參數(shù)進行分析，從而減少排放量，增大碳排放配額，對一個企業(yè)來說十分重要。經營者應當建立記錄、實施、維護溫室氣體排放監(jiān)測和報告數(shù)據(jù)流活動的書面程序以及控制系統(tǒng)，以確保數(shù)據(jù)流活動產生的年度排放報告不含錯報，符合監(jiān)測計劃、書面程序。碳排放數(shù)據(jù)涉及燃料凈熱值、生物量分數(shù)、礦物分數(shù)、初步排放系數(shù)、轉化系數(shù)、氧化系數(shù)、排放系數(shù)等多項數(shù)據(jù)，如何從這些數(shù)據(jù)中選擇最優(yōu)數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)管理與控制的重要內容。

（5）排放報告：經營者應當在規(guī)定的時間向主管機關提交覆蓋報告期年度排放情況的排放報告。如果經營者因為無法控制的嚴重不可預見的情況不能在規(guī)定的期限前向有關機關提交經核實的年度排放報告，經營者應當向主管當局提供相關情況說明理由。

（6）核證：核證的目的是為了保證經核實的排放報告對用戶可靠。核證活動和核證報告的發(fā)布只能由核證人員及其主管人員進行。核證人員應建立并不斷改進內部程序，確保參與核證活動的所有人員都有能力執(zhí)行委托給他們的任務。確定核證人員是否稱職的標準應相同，并應是可核查的、客觀的和透明的。

4 我國碳監(jiān)測法律制度的完善建議

4.1 建立國家與地方兩套監(jiān)管體系

對于國家主管部門，需要整合資源，確定碳排放額總量、制定分配方案、設置碳排放額轉讓條件和程序以及碳排放額分配所涵蓋的領域、制定第三方核證機構的資質標準以及激勵重點排放單位遵守排放義務的政策。對于重點排放單位的違法違規(guī)行為，國家和地方主管部門應當按照相關法律法規(guī)對其進行處罰[5]。地方主管部門需要監(jiān)督排放單位是否存在錯報、瞞報或者不履行排放報告義務的行為以及是否有按照約定完成自己的碳排放配額。此外，地方主管部門還需要對各排放單位的配額使用情況和交易情況進行統(tǒng)計和匯總和復查，并向國家主管部門定期上交監(jiān)管報告。

4.2 建立好對第三方核證機構的監(jiān)管

碳交易市場的正常運轉離不開發(fā)達的核證機構和核證市場，而對核證機構的監(jiān)管是核證機構健康運行的重要保證。目前我國的核證機構和核證市場多被外國企業(yè)占據(jù)，本國的核證機構水平較低，十分影響我國碳監(jiān)測制度的發(fā)展完善[6]。因此，建立起完善的對第三方核證機構的監(jiān)管制度和措施對碳監(jiān)測制度十分重要。對核證機構的監(jiān)管內容包括準入監(jiān)管和事中事后監(jiān)管兩方面的內容，主管部門既要對核證機構的準入資質進行嚴格審查和要求，也應當檢查核證機構是否有按照相關規(guī)定對有關單位開展核證工作、出具獨立核證報告，并且確保核證報告準確可靠。

4.3 形成國家統(tǒng)一的與國際政策相一致的減排標準

減排標準是包括排放許可、排放報告、碳信用簽發(fā)等環(huán)節(jié)組成的管理系統(tǒng)，是國家碳排放監(jiān)測制度的重要內容。成熟完善的減排標準可以保持交易市場的穩(wěn)定、擴大交易的影響力，是碳排放貿易發(fā)展和市場擴張的重要保障。

目前國際上成熟的減排標準有多種，例如溫室氣體議定書、黃金標準等。美國、歐盟等國家為了提升自己在碳交易規(guī)則制定中的話語權大力推廣自己的減排標準。而我國目前有北京的熊貓標準，湖南湖北自己的區(qū)域性標準以及臺灣的金龍標準等多種標準，這種各自為戰(zhàn)的減排標準不利于全國統(tǒng)一碳監(jiān)測制度的形成，更不利于對全球碳排放貿易的參與，因此，形成國家統(tǒng)一的減排標準對目前中國碳排放交易十分重要。

4.4 完善我國碳交易法規(guī)

完善的法律制度對碳交易市場的構建至關重要。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《巴黎協(xié)定》為我國碳交易法律構建提供了國際法依據(jù)，我國應當根據(jù)當今國際社會的發(fā)展動態(tài)，結合歐盟、美國碳交易法律構建的成功經驗，完善我國的碳交易法律制度。鑒于我國目前的碳排放監(jiān)測和統(tǒng)計水平相對較弱，直接出臺碳排放交易法為時尚早，我國應當盡快出臺《溫室氣體排放貿易法》和《溫室氣體監(jiān)測排放統(tǒng)計管理規(guī)定》。

結語

《巴厘島行動計劃》為各個國家的減排計劃確立了可測量、可報告、可核實的原則，為碳監(jiān)測法律制度的形成奠定了基礎。此后各締約方對碳監(jiān)測的具體制度實施存在較大分歧，因此尚未形成統(tǒng)一的國際碳監(jiān)測法律制度。雖然國際層面的碳監(jiān)測法律制度的構建停滯不前，但碳監(jiān)測法律制度的區(qū)域性、內國性構建取得了顯著成果，歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)已經形成了自己的碳監(jiān)測法律制度。完善的碳監(jiān)測法律制度包括設計理念、監(jiān)測計劃、監(jiān)測方法、數(shù)據(jù)管理和控制等構成要素，對碳交易監(jiān)管有重要作用。目前我國尚未形成完善的碳監(jiān)測法律制度，如何構建碳監(jiān)測法律制度是我國面臨的重要問題。