面向碳排放交易的碳監測法律制度探究

潘曉濱 俞紅蕊 杜秉基

（1 天津財經大學法學院 天津 300222 2 天津市住房和城鄉建設綜合行政執法總隊 天津 300222）

引言

碳排放權交易中的碳是溫室氣體的代稱，因為其主體主要是二氧化碳，所以人們經常用碳來指代溫室氣體[1]。那么什么是碳排放權呢？我國生態環境部最新出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中對碳排放權的定義是：“碳排放權，是指分配給重點排放單位的規定時期內的碳排放額度。”與其他氣體不同，在技術上很難減少二氧化碳的排放量，因此碳減排已經從一個技術問題變成了政策問題。根據國際能源署公布的數據，中國早在2009 年就已經超過美國成為了世界上溫室氣體第一大排放國。如果繼續放任下去，不采取減排措施對碳排放進行控制，到2030 年中國的二氧化碳排放總量將達到全球二氧化碳排放總量的30%。因此有必要采取碳交易的方式對碳排放量進行一個總體的控制。

1 碳監測法律制度的形成與發展

碳監測法律制度的形成源于《聯合國氣候變化框架公約》 第13 次締約方大會通過的 《巴厘島行動計劃》。該計劃明確規定了所有國家的減排承諾和行動要遵循可測量、可報告、可核實的原則。從此，三可原則成為了國際氣候變化談判中的重要議題，也成為了重要的國際義務。巴厘路線圖首次正式的提出了對各國碳減排行動的測量、報告、核實的要求。碳監測法律制度的構建不僅對各國碳減排效果的評價與比較有重要作用，而且成為了發達國家不履行《京都議定書》以及《聯合國氣候變化框架公約》規定的義務的借口。因此碳監測法律制度的構建逐漸成為各國減排機制構建的關鍵問題。

此外，《聯合國氣候變化框架公約》 第17 次和第19 次締約方大會也對碳監測法律制度的發展起到了重要作用，第17 次締約方大會上，各締約方意識到明晰發達國家的整體減排指標對于提高締約方間的信任以及達成新的氣候協議十分關鍵，決定繼續執行量化的發達國家締約方的整體減排指標，對發達國家形成了新的締約制度。在第19 次締約方大會上，締約方對發展中國家的碳排放緩解行動的測量、報告、核實等議題進行了磋商，達成了一定的共識。此后碳監測法律制度形成了較為體系的框架，但在國際碳監測法律制度協議的達成方面，尤其是具體實施方案方面存在較大分歧，因此目前為止尚未形成各締約方統一的國際碳監測法律制度。盡管在國際層面的碳監測法律制度立法遇到了困難，但在其區域化、內國化方面取得了較大的進展。尤其是以歐盟、美國為代表的強制性溫室氣體報告體系以及以英國、日本為代表的以國內碳排放貿易為主體的碳監測法律制度體系，促進了區域性和內國性碳監測法律制度內容的法定化，對其他國家的碳監測法律制度的構建具有指導意義。

2 碳監測法律制度對碳交易監督管理的意義

碳排放交易監管主要是指政府主管部門通過法律對碳交易的監督管理，包括碳排放總量的設定、初始碳排放量的分配、碳排放數據的檢查報告以及違法行為的處罰[2]。碳監測法律制度包括監測統計主管機構、碳減排額的核證、溫室氣體排放報告、監測原則和標準、數據平臺建設與交流等內容，對碳排放交易監管有著重要意義。

（1）準確的碳排放數據是初始碳排放量分配的重要依據，它關系著控排對象從事碳減排活動的積極性、氣候效益的確定性以及碳交易市場的公平性，對碳排放交易的正常運行極其重要。

（2）完善的碳監測法律制度是構建全球碳交易市場的重要保障。由于空氣具有流動性，空氣治理需要在全球范圍內實施才能更好的應對氣候變化，而國與國之間的碳排放交易也離不開真實準確的碳排放數據支撐。

（3）完善的碳監測法律制度的構建也是應對碳泄露問題的重要手段，碳泄露率是衡量碳泄露程度的指標，是沒有采取減排政策國家增加的碳排放量與采取了減排政策國家碳減少的碳排放量的百分比。發達國家為了迫使發展中國家承擔減排義務不僅肯定碳泄露一定存在，還故意夸大碳泄露的嚴重程度[3]。在這種情況下，準確的碳排放數據就成了衡量碳泄露程度的重要依據。

（4）碳監測法律制度也是各國制定減排策略的重要依據。各國碳減排策略的制定和選擇要與碳排放總量相適應，同時考慮一些其他的影響因素：首先是平衡成本與效益的問題[4]。減排策略的成本和效益可能會收到碳排放強度的影響，特別是對于通過碳市場交易的方式來進行碳減排的策略，消費者所付出的減排價格、可獲得的利益以及生產者獲得的短期利益會受到交易地區以及交易時間變化的影響，導致成本與效益的關系受到影響。其次是要根據不同的產業和部門制定不同的減排策略，策略的規劃也要分短期、中期與長期。最后減排策略的制定還需要構建誠信穩定的交易市場，碳交易市場不穩定會對減排成效產生一定的負面影響。

3 面向碳排放交易的碳監測制度構成要素

碳監測制度通過確認各個排放單位的實際排放量與分配的排放量相符來實現氣候減排目標。在這個過程中碳交易市場的正常運行離不開監測、報告、核實程序。一個完善可靠的監測、報告、核實程序才能夠確保每個排放單位給出的排放數據準確可靠，才能夠確保碳排放交易市場的誠信和可信賴。總體上來看，面向碳排放交易的碳監測制度包括以下構成要素：

（1）設計理念：對于每個碳交易市場來說，都必須確保碳監測制度的公正透明；碳監測制度下監測的碳排放量是分配碳排放額度的基礎，并且控排單位應交排放權的總量也是由該排放量決定的；碳監測制度在確保碳交易公平透明的同時也不能過度復雜增加控排單位的履約成本。

（2）監測計劃：對于參與碳交易的每個排放單位都需要根據自身排放水平和監測方法學，制定一份針對自身排放的監測計劃。監測計劃在制定時應當考慮技術可行性以及因監測計劃造成的不合理費用。在一定情況下還要對監測計劃進行修改，以確保當前的監測計劃保持合理有效。監測計劃首先要經過主管部門審批，得到批準后才可以按照監測計劃進行監測。任何工業設施都需要按照監測計劃來監測才能得到準確的排放量。

（3）監測方法：經營者有基于計算的方法和基于計量的方法兩種方法可以進行監測。基于測量的方法應與基于計算的方法建立在平等的基礎上，以便增強對持續排放監測系統的信心，并鞏固質量保證。這就要求對計算進行交叉檢查以及澄清數據處理和其他質量保證要求方面提出更成比例的要求。

（4）數據管理和控制：通過數據管理對影響碳排放量及配額的關鍵參數進行分析，從而減少排放量，增大碳排放配額，對一個企業來說十分重要。經營者應當建立記錄、實施、維護溫室氣體排放監測和報告數據流活動的書面程序以及控制系統，以確保數據流活動產生的年度排放報告不含錯報，符合監測計劃、書面程序。碳排放數據涉及燃料凈熱值、生物量分數、礦物分數、初步排放系數、轉化系數、氧化系數、排放系數等多項數據，如何從這些數據中選擇最優數據，是數據管理與控制的重要內容。

（5）排放報告：經營者應當在規定的時間向主管機關提交覆蓋報告期年度排放情況的排放報告。如果經營者因為無法控制的嚴重不可預見的情況不能在規定的期限前向有關機關提交經核實的年度排放報告，經營者應當向主管當局提供相關情況說明理由。

（6）核證：核證的目的是為了保證經核實的排放報告對用戶可靠。核證活動和核證報告的發布只能由核證人員及其主管人員進行。核證人員應建立并不斷改進內部程序，確保參與核證活動的所有人員都有能力執行委托給他們的任務。確定核證人員是否稱職的標準應相同，并應是可核查的、客觀的和透明的。

4 我國碳監測法律制度的完善建議

4.1 建立國家與地方兩套監管體系

對于國家主管部門，需要整合資源，確定碳排放額總量、制定分配方案、設置碳排放額轉讓條件和程序以及碳排放額分配所涵蓋的領域、制定第三方核證機構的資質標準以及激勵重點排放單位遵守排放義務的政策。對于重點排放單位的違法違規行為，國家和地方主管部門應當按照相關法律法規對其進行處罰[5]。地方主管部門需要監督排放單位是否存在錯報、瞞報或者不履行排放報告義務的行為以及是否有按照約定完成自己的碳排放配額。此外，地方主管部門還需要對各排放單位的配額使用情況和交易情況進行統計和匯總和復查，并向國家主管部門定期上交監管報告。

4.2 建立好對第三方核證機構的監管

碳交易市場的正常運轉離不開發達的核證機構和核證市場，而對核證機構的監管是核證機構健康運行的重要保證。目前我國的核證機構和核證市場多被外國企業占據，本國的核證機構水平較低，十分影響我國碳監測制度的發展完善[6]。因此，建立起完善的對第三方核證機構的監管制度和措施對碳監測制度十分重要。對核證機構的監管內容包括準入監管和事中事后監管兩方面的內容，主管部門既要對核證機構的準入資質進行嚴格審查和要求，也應當檢查核證機構是否有按照相關規定對有關單位開展核證工作、出具獨立核證報告，并且確保核證報告準確可靠。

4.3 形成國家統一的與國際政策相一致的減排標準

減排標準是包括排放許可、排放報告、碳信用簽發等環節組成的管理系統，是國家碳排放監測制度的重要內容。成熟完善的減排標準可以保持交易市場的穩定、擴大交易的影響力，是碳排放貿易發展和市場擴張的重要保障。

目前國際上成熟的減排標準有多種，例如溫室氣體議定書、黃金標準等。美國、歐盟等國家為了提升自己在碳交易規則制定中的話語權大力推廣自己的減排標準。而我國目前有北京的熊貓標準，湖南湖北自己的區域性標準以及臺灣的金龍標準等多種標準，這種各自為戰的減排標準不利于全國統一碳監測制度的形成，更不利于對全球碳排放貿易的參與，因此，形成國家統一的減排標準對目前中國碳排放交易十分重要。

4.4 完善我國碳交易法規

完善的法律制度對碳交易市場的構建至關重要。《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《巴黎協定》為我國碳交易法律構建提供了國際法依據，我國應當根據當今國際社會的發展動態，結合歐盟、美國碳交易法律構建的成功經驗，完善我國的碳交易法律制度。鑒于我國目前的碳排放監測和統計水平相對較弱，直接出臺碳排放交易法為時尚早，我國應當盡快出臺《溫室氣體排放貿易法》和《溫室氣體監測排放統計管理規定》。

結語

《巴厘島行動計劃》為各個國家的減排計劃確立了可測量、可報告、可核實的原則，為碳監測法律制度的形成奠定了基礎。此后各締約方對碳監測的具體制度實施存在較大分歧，因此尚未形成統一的國際碳監測法律制度。雖然國際層面的碳監測法律制度的構建停滯不前，但碳監測法律制度的區域性、內國性構建取得了顯著成果，歐盟、美國、日本等國家和地區已經形成了自己的碳監測法律制度。完善的碳監測法律制度包括設計理念、監測計劃、監測方法、數據管理和控制等構成要素，對碳交易監管有重要作用。目前我國尚未形成完善的碳監測法律制度，如何構建碳監測法律制度是我國面臨的重要問題。