省屬高校紀檢監察派駐改革“天津模式”探析

劉玉靖

派駐監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，與紀律監督、監察監督、巡視監督統籌銜接，共同構成黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的權力監督體系，對推進全面從嚴治黨、加強權力運行的制約和監督、營造風清氣正的政治生態等具有重要意義。推進高校紀檢監察派駐改革，是貫徹落實黨中央、中央紀委國家監委關于派駐機構改革重大決策的必然要求。隨著《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》的實施，中央紀委國家監委和各省級紀委監委對推進所屬高校紀檢監察派駐改革進行了探索。近年來，天津省屬高校紀檢監察派駐改革的“天津模式”，創造性地構建起一套對高校權力運行制約和監督的體制機制，確保了派駐改革的徹底性、派駐機構的權威性和獨立性，全面提升了派駐監督質量，取得了顯著成效。

一、“天津模式”形成的背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握黨風廉政建設規律，以前所未有的勇氣和定力推進全面從嚴治黨，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，在強力懲治腐敗的同時，更加注重廉政風險防控，把健全黨和國家監督體系，作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，構建起一套行之有效的權力監督制度和執紀執法體系，取得了歷史性、開創性成就，產生了全方位、深層次影響。

高校作為堅持黨的領導的堅強陣地，作為立德樹人、為黨育人、為國育才的主陣地，其黨組織、黨員、領導干部和廣大教師被納入監督范圍之內實屬必然。近年來查處的一些高校領導干部和教師存在的違規違紀和腐敗問題，如領導干部貪污腐化、科研人員套取科研經費、教師在課堂或網絡上發表不當言論等，其根源在于高校權力監督體制機制不健全、不順暢，即便是推行“三轉”“三為主”改革后也是以“事后監管”為主，仍存在事前監督、事中監督不到位的問題。推進高校紀檢監察體制改革，切實加強對高校公共權力和公職人員的監督，已勢在必行。

黨的十九屆中央紀委三次全會工作報告中指出：“黨委書記和校長列入中央管理的高校紀委接受高校黨委和黨組織關系所在地地方紀委雙重領導，切實發揮主管部門黨組政治作用。推進駐相應主管部門紀檢監察組協助中央紀委國家監委對高校紀委書記進行考核，會同地方紀委加強對高校紀委工作的指導、檢查、監督。”這一改革克服了過去中管高校紀委不受黨組織關系所在地地方紀委領導的弊端，并將紀委書記納入中央紀委國家監委的考核范圍，理順了該類高校紀委的領導管理體制，增強了監督能力水平，我們稱其為“中管模式”。但數量更為龐大的省管高校卻不適用于這一模式。

在省一級制定的紀委監委派駐機構改革的意見或實施意見中，均明確了所屬高校派駐機構改革的要求，并積極進行探索推動。主要有兩種模式：一是“專員模式”。在保留高校紀委和監察處的同時，學校黨委常委、紀委書記由省級紀委監委任命為省級“監委駐某某大學監察專員”，并設立專門的監察專員辦公室。目前大部分省屬高校采用這一模式。二是“四川模式”。實行高校派駐紀檢監察組與駐在高校紀委合署辦公，即“一套人馬、兩塊牌子”;人員組成方面，除組長一般由異地交流任職外，派駐紀檢監察組其他人員基本由駐在高校紀檢干部通過明確派駐身份的方式擔任，人員編制繼續歸屬于駐在高校。這兩種模式雖然較派駐改革之前有了較大進步，但都保留了學校紀委和監察處的機構設置，無論是監察專員還是派駐紀檢監察組組長仍然同時擔任學校黨委常委、紀委書記職務，具有明顯的不徹底性，使派駐的權威性和獨立性打了折扣。

為積極響應和貫徹落實黨中央、中央紀委國家監委關于派駐機構改革的重大決策，天津市出臺了關于深化市紀委監委派駐機構改革的實施意見和市屬高校派駐機構改革的實施方案，并于2019年9月下旬完成了對15所市屬試點高校派駐紀檢監察組（以下簡稱“派駐組”）的設立和組建工作，“天津模式”正式運行。15所試點高校均取消校級紀委、監察處機構設置，派駐組代表市紀委監委履行專責監督職能;派駐組設組長1名，副組長不少于2名，并按照駐在高校教職工人數配備不少于3—9名專職工作人員，均為派駐身份;組長不從駐在高校產生，組內處級干部一般不從駐在高校產生。與前兩種模式相比較，“天津模式”是目前省屬高校派駐機構改革最為徹底的模式，派駐組具有真正的獨立性，更有利于其發揮“派”的權威和“駐”的優勢。

二、“天津模式”的體制機制創新

加強對權力運行的制約和監督，關鍵要形成一套有效管用的體制機制作保障。“天津模式”創造性地構建了派駐組運行的五大體制機制。

1.垂直領導體制。高校派駐組受市紀委監委直接領導，對其負責，不再受駐在高校黨委領導。一方面，這一領導體制明確派駐組是代表市紀委監委履行對駐在高校黨委和領導干部監督的職責，與駐在高校黨委不是被領導與領導的關系，而是監督與被監督的關系，真正實現了領導體制上的獨立性，增強了其權威性。派駐組敢于監督、動真碰硬的底氣足了，很好地解決了高校原紀委因受學校黨委領導而導致的“熟人社會”難監督、不愿監督、不敢監督、執紀問責寬松軟的問題。另一方面，由于派駐組代表市紀委監委，高校黨委在處理一些違規違紀問題時，可以直接與派駐組溝通，聽取其意見建議，提升了相應工作的質量和效率。

2.日常監督體制。為便于對駐在高校黨委的監督，派駐組組長仍擔任駐在高校黨委常委，有的高校派駐組還有1名副組長擔任學校黨委委員，列席校長辦公會，通過對黨委會、常委會、校長辦公會決策內容的監督，加強對駐在高校黨政領導班子的直接監督。15所試點高校成立機關紀委，在派駐組指導下、在機關黨委領導下，加強對機關領導干部和黨員的監督，并履行學校原紀委的部分職責;成立基層紀委（不夠成立基層紀委條件的基層黨組織設紀委委員），在派駐組指導下、在基層黨委領導下，加強對基層黨委、領導干部、黨員以及教師的監督。15所試點高校構建的“派駐組—機關紀委—基層紀委”三級監督網絡，既發揮了派駐監督的直接監督、統籌監督作用，又實現了監督全覆蓋、無死角。

3.協作管理機制。為進一步規范和加強對派駐機構的直接領導、統一管理，天津市紀委監委出臺了關于建立派駐機構協作機制的意見，按照“統籌管理、分片協作”的原則成立協作組，各組設組長1名、常務副組長1名、副組長2名、聯絡員2名，定期向市紀委常委會匯報工作。15所試點高校派駐組分屬三個不同的協作組。協作組通過開展協同工作指導、聯合監督檢查、協作審查調查、聯合調查研究、案件協作審理、學習交流培訓等，推動實現片內派駐組機制共建、信息共通、資源共享、力量共用、難題共解。協作機制的創立，有效整合了片內監督資源，使片內監督力量實現了“倍增”效果，全面提升了派駐監督的質量和效率。

4.案件處理機制。“天津模式”明確了“兩審一定”案件處理機制，即派駐組對發現的問題線索進行調查研究，對查實且符合立案條件的進行立案審查;派駐組針對案件進行大量取證，提交所在協作組進行案件協作審理，提出處理建議;市紀委監委駐市委教育工委紀檢監察組對派駐組查處的案件進行二次審理，履行審核、把關、監督、制約職能;二次審理無異議后，由派駐組向駐在高校黨委發紀檢監察建議書;經黨委會審議后，最終確定處理結果。這一案件處理機制，增強了高校案件處理工作的規范化、程序化和精準化，有效避免了省管高校因“人頭熟”而導致的人為干預案件現象，真正做到違規必究、違紀必查，確保黨紀面前人人平等，黨內沒有特殊黨員。

5.考核評價機制。天津市紀委監委將派駐組工作和人員納入直接考核評價范圍，定期聽取派駐組工作匯報，派駐組組長向市紀委監委述責述廉。同時成立考評組，通過調查問卷、談話等方式，廣泛聽取駐在高校領導干部對派駐組的意見建議。一方面，這種“內外結合”的考核評價機制，強化了市紀委監委對派駐組的直接領導和監督，刀刃向內，有效防止了“燈下黑”問題的發生;另一方面，駐在高校反饋的意見建議有利于進一步健全完善派駐組工作機制，更好發揮自身專責監督和駐在高校黨委主體監督的協同效應，同時也避免了“自說自評”現象的發生，凸顯了對派駐組考核評價的客觀公正性。

五大體制機制之間相輔相成，共同構成了一個“五位一體”的對駐在高校權力運行監督和制約的有機整體。其中垂直領導體制是根本，日常監督體制是核心，協作管理機制是推手，案件處理機制是關鍵，考核評價機制是保障，實現了全鏈條閉環運行，確保監督的高質、高效、全覆蓋。自改革以來，天津市15所高校派駐組共處置問題線索659件次，立案57件，相當于改革前高校原紀委近兩年的立案數總和。解決了一大批積案、難案，推動全面從嚴治黨持續向縱深發展，黨風廉政建設和反腐敗斗爭持續深化，校內政治生態持續凈化優化，黨委主體責任和政治領導力持續增強，“四個意識”更加牢固、“四個自信”更加堅定、“兩個維護”更加堅決，把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領導核心作用更加凸顯，為扎根中國大地、辦好中國特色社會主義大學提供了堅強政治和組織保證。

三、改進“天津模式”的思考

雖然“天津模式”已經取得了顯著成效，但作為省屬高校派駐改革的一項大膽嘗試，畢竟僅僅經歷了一年多的探索，在實踐層面仍有需要改進提升的地方。要充分發揮“天津模式”的作用，還應進一步理順三個方面的關系。

1.進一步理順決策、監督與被監督的關系。派駐組組長作為駐在高校黨委常委，參加學校黨委全會、常委會并行使表決權，但卻不參與駐在高校黨委具體工作，這實際上不僅造成了派駐組組長“既當裁判員又當運動員”的身份矛盾，而且使其在駐在高校陷入了“只決策不落實”的尷尬境地。解決這一問題的關鍵在于派駐組組長是否擔任駐在高校黨委委員、常委，擔任就會產生上述問題，不擔任又怕監督不到位。因此，建議可以以市委組織部、市紀委監委聯合發文的形式，明確派駐組組長不擔任駐在高校黨委委員、常委，不參與黨委決策和具體工作，但列席黨委全委會、常委會和校長辦公會（組長也可委托副組長列席校長辦公會，代表其行使監督權），并授予其“監督叫停權”，即派駐組組長可以代表市紀委監委對存在違規違紀甚至違法程序和內容的駐在高校黨委決策事項及時叫停，對黨委書記和黨委領導班子進行談話并責令改正。這樣高校黨委作決策、抓落實，派駐組抓監督、保落實，各司其職、各盡其責，協同推進學校事業正確發展，既有效解決了實踐中存在的上述問題，又進一步強化了監督的專責化和派駐的權威性，震懾作用也更強更直接。

2.進一步理順駐在高校機關紀委和基層紀委的關系。當前，15所試點高校設立基層黨委的均成立了紀委，名稱以“二級紀委”為主，但這一名稱并不準確。因為學校黨委層面已經不設紀委機構，不存在“一級紀委”，所以統一叫作“基層紀委”比較合理。15所試點高校的機關紀委履行學校原紀委部分職能，與基層紀委的關系不明確。原則上講，在一個單位內，機關紀委與基層紀委屬于同一級別的黨內監督機構，不是隸屬關系，且兩者屬于不同黨委領導，機關紀委履行學校原紀委部分職能缺少相應政策依據。建議可以以市紀委監委的名義制定相應政策，賦予15所試點高校機關紀委履行學校原紀委部分職能的權力，并明確其與基層紀委之間在某些工作上的主次關系，比如查辦案件以機關紀委為主等。也可以在派駐組指導下，由學校黨委制定相應政策，明確由學校黨委授權機關紀委履行學校層面的紀檢監察相應職責，以及機關紀委與基層紀委之間的關系，使其開展相應工作“師出有名”。

3.進一步理順派駐組與駐在高校之間的財務關系。雖然這一模式明確了派駐組人員的派駐身份，且直接由市紀委監委領導、考核，但派駐組人員的工資和日常運行經費均由市財政統一核撥到駐在高校年度財政經費中，由駐在高校財務部門按照學校相應級別管理干部標準發放。這一方面使得派駐組人員因派駐高校不同而收入不同，造成“同工不同酬”的現象;另一方面派駐組工作既可能受制于駐在高校財務，使其成員缺乏歸屬感，又可能在財務問題上產生“自己查自己”的現象。建議可以由市紀委監委和市財政局依據市紀委監委其他事業單位相應人員或者15所試點高校相應管理人員工資標準為依據，核算15所試點高校派駐組人員人均工資和日常運行經費，并在駐在高校財務部門設立專用賬戶，由市財政局以打包的形式每年度一次性或分季度撥付到各駐在高校專用賬戶，委托駐在高校財務部門代管代發、專款專用。通過理順這一關系，有效解決上述問題，進一步強化派駐組的獨立性，使其監督時的腰桿挺得更直，底氣更足，同時也可以澄清駐在高校干部和師生認為派駐組是“學校自己花錢養了一幫監督自己的人”等錯誤認識。

“天津模式”的高質高效運行，為管理體制機制基本一致的我國其他省屬高校紀檢監察派駐改革，提供了可資學習借鑒、可供復制推廣的示范樣板，示范帶動其他省屬高校推進紀檢監察派駐改革，切實加強對高校權力運行的制約和監督，把高校建設成為始終堅持黨的領導的堅強陣地，努力培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，為建設社會主義現代化強國作出新的更大的貢獻。

本文系天津市社科規劃項目“建立健全廉政風險防控管理機制研究”（TJDJ16-003）的階段性成果

作者系天津工業大學馬克思主義學院副教授、博士

責任編輯：雙艷珍