西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的問題與策略研究＊

王 錦，孫幼政 ,惠 偉

（1.西安翻譯學院,陜西 西安 710054；2.自然資源部第一航測遙感院，陜西 西安 710054；3.西安勘察測繪院，陜西 西安 710054）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的提出，鄉(xiāng)村地區(qū)得到了越來越多的社會關注和政策傾斜。各個省市均開展美麗鄉(xiāng)村建設試點，從這些試點村中也發(fā)現了在建設過程中所凸顯的問題與矛盾。尤其是西北貧困地區(qū)，照搬其他地區(qū)的規(guī)劃方案，效果適得其反。相比于較發(fā)達地區(qū)的農村，西北地區(qū)特殊的地形地貌、相對脆弱的自然環(huán)境以及滯后的經濟發(fā)展，使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加復雜和困難。

美麗鄉(xiāng)村是國家建設重點。一號文件連續(xù)多次聚焦“三農”，強調要大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,開展農村人居環(huán)境整治行動,鼓勵各地因地制宜探索各具特色的美麗宜居鄉(xiāng)村建設模式[1]。由于西北貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣；資源缺乏，基礎設施薄弱；教育、衛(wèi)生等社會服務水平低。西北地區(qū)必須因地制宜，探索適合西北地區(qū)的產業(yè)結構，吸引人才和年輕勞動力建設鄉(xiāng)村，從而實現可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村建設和發(fā)展。本文以甘肅景泰縣為調研區(qū)域，根據目前西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的典型問題，以實現農村“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為目標[2]，對西北貧困地區(qū)提出系統(tǒng)、科學且行之有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃策略。

1 研究區(qū)概況

景泰縣位于甘肅省中北部，屬白銀市所轄。總土地面積5527km2。東鄰白銀市靖遠縣、平川區(qū)，西靠武威市古浪縣、天祝縣、蘭州市永登縣，北與內蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)接壤，南與白銀市白銀區(qū)及蘭州市皋蘭縣相連。景泰縣共轄8 鎮(zhèn)3 鄉(xiāng)，136個行政村，7 個社區(qū)居委會[3]。2017 年末全縣總人口23.96 萬人，其中農業(yè)人口16.31 萬人，占總人口的68.07%，非農業(yè)人口7.65 萬人，占總人口的31.93%。景泰地形地貌復雜多樣,生態(tài)環(huán)境基本特征表現：干旱少雨,水資源匱乏；森林稀少,植被覆蓋率低；沙漠戈壁面積大；淺山丘陵區(qū)水土流失嚴重,平川區(qū)土地沙漠化、鹽潰化加劇。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要問題

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃形成“千村一面”現象，缺失地域文化特色

在西北貧困地區(qū)的農村，經過第一輪鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治后，基本解決農村給水、排水、垃圾處理等工程,改善村莊內居住環(huán)境；加強了基礎設施建設,適當增加了休閑娛樂服務設施。改善了村莊在行政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等方面的公共服務設施建設,對村莊道路進行了修繕，增加了村莊綠化等。

我國農村范圍大，各具特色，任何鄉(xiāng)村建設的成功案例都不能照搬到其他地區(qū)。應該針對農村自然環(huán)境、產業(yè)結構、社會結構等特性進行長期的規(guī)劃[4]。隨著美麗鄉(xiāng)村步伐的不斷加快，鄉(xiāng)村規(guī)劃也出現了“生搬硬套”“千村一面”的現象，規(guī)劃缺乏對農村深入的認識,破壞了村莊的傳統(tǒng)風貌、地域文化和民族文化。在進行村莊整治規(guī)劃中,對于景泰縣的旅游資源、自然和人文資源考慮不足,資源優(yōu)勢沒有得到完全發(fā)揮。

2.2 規(guī)劃中民眾訴求體現差，村民利益無保障

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經把公眾參與列入到了規(guī)劃的法定過程。鄉(xiāng)村規(guī)劃直接觸及村民的利益，規(guī)劃中的公眾參與是協調利益的重要手段之一。對于現階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃，很多規(guī)劃人員并沒有真正的農村生活經驗，不能準確把握鄉(xiāng)村建設的核心問題，對農村復雜性的自組織行為以及土地制度的特殊性沒有充分考慮。使得鄉(xiāng)村規(guī)劃中出現脫離實際、缺乏地方特色、操作實施性差等問題。規(guī)劃成果村民不認可，最終導致規(guī)劃難以實施[5]。這一現象在西北貧困地區(qū)尤其明顯，鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏村民的有效參與，不能滿足村民的需求與愿望，這樣必然無法系統(tǒng)、科學地指導村莊的建設和發(fā)展。

2.3 產業(yè)結構模式不符合鄉(xiāng)村經濟發(fā)展

近年來，農村的產業(yè)結構不斷變化,傳統(tǒng)村莊發(fā)展模式被打破，部分農村產業(yè)結構得到優(yōu)化調整,提高了經濟社會發(fā)展水平。然而西北貧困地區(qū)的村莊,由于交通不便,青年外出打工,人口大量外流,老齡化、空心村問題嚴重,使村莊發(fā)展陷入困境。而且部分村莊產業(yè)結構缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,沒有全局觀念,沒有與區(qū)域和鎮(zhèn)域產業(yè)結合,各村莊主導產業(yè)趨同化,不能形成產業(yè)集聚效應,帶來村莊之間的惡性競爭[6]。只有調整產業(yè)結構，加大農業(yè)科技的投入,培育綠色環(huán)保、適合當地的產業(yè)結構，才能提高農民收入水平，用經濟帶動整個鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展。

3 西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃策略

3.1 加強鄉(xiāng)風文明建設，促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展

黨的十九大報告中明確指出：“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興的“靈魂”，是促進鄉(xiāng)村發(fā)展最持久的力量[7]。加強鄉(xiāng)風文明建設：第一，要加強組織建設，提升黨員干部能力，定期對村干部成員進行培訓，到發(fā)展較好的鄉(xiāng)村交流、觀摩，學習先進經驗。第二，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，定期評選道德模范。第三，加強鄉(xiāng)村文化基礎設施，提高農村文化及科學技術建設。第四，加強人才建設，穩(wěn)定鄉(xiāng)村文化隊伍，讓更多優(yōu)秀人才愿意留在鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村。第五，利用互聯網技術對村民進行專業(yè)技能培訓，并提供文化娛樂、數字閱讀等線上服務。

3.2 充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村建設的主體地位

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃應當從村莊實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現地方和村莊特色。鄉(xiāng)村規(guī)劃工作涉及農村居民的切身利益，因此，在規(guī)劃過程中必須爭取到農民的廣泛支持和參與，提高村民的決策參與積極性。增強村民參與村莊管理的意識[8]。實行村規(guī)民約，開展“大家提、大家議、大家定、大家守”的風氣。選取符合現實的參與方法，例如：問卷調查、入戶訪談、村民代表大會座談、規(guī)劃公示意見反饋等。明確村民參與的范圍、方式、途徑和保障手段，真正實現村民參與的效力。在規(guī)劃引領的鄉(xiāng)村全面振興時期，西北地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃中須從多角度凸顯村民在鄉(xiāng)村的主體地位，真正將村民作為核心要素融入鄉(xiāng)村發(fā)展建設中，以此推進鄉(xiāng)村健康、有序地發(fā)展，最終實現鄉(xiāng)村的全面振興。

3.3 培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)，提升經濟發(fā)展水平

3.3.1 培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)

促進鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展,是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固脫貧成果、促進農民增收致富的迫切需要。習近平總書記在考察海南海口市秀英區(qū)石山鎮(zhèn)施茶村時強調：“鄉(xiāng)村振興要靠產業(yè)，產業(yè)發(fā)展要有特色，要走出一條人無我有、科學發(fā)展、符合自身實際的道路”[9]。對于西北貧困地區(qū)，并沒有很優(yōu)厚的天然資源，要如何培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)呢？結合對甘肅省景泰縣的調研，培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)，要遵循以下幾點原則。首先，要以地方資源和獨特的歷史文化為基礎，有序開發(fā)優(yōu)勢特色資源。第二，培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)，堅持適度規(guī)模，不能盲目做大做強，才能保證效益。第三，聯合本地企業(yè)，加強村企合作、村村合合作。第四，整合資源，加速一、二、三產業(yè)融合發(fā)展。第五，打造“互聯網+農村電子商務”模式，延伸消費。第六，創(chuàng)新生態(tài)模式，打造良性的產業(yè)和環(huán)境生態(tài)鏈，形成可持續(xù)發(fā)展。最后，整個縣域或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)要兼顧全局，整體規(guī)劃，長遠發(fā)展，拒絕產業(yè)孤島和惡性競爭。

3.3.2 景泰縣鄉(xiāng)村特色產業(yè)規(guī)劃

國家農業(yè)部于2014 年2 月正式對外發(fā)布美麗鄉(xiāng)村建設十大模式，結合景泰縣的資源和文化特色，借鑒十大模式，本文提出“企業(yè)+村集體+農民”的農業(yè)結構模式和 “休閑農業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式，將有利鄉(xiāng)村發(fā)展的資源進行整合，促進西北地區(qū)農村持久發(fā)展。

（1）“企業(yè)+村集體+農民” 的農業(yè)結構模式：景泰縣農民種植枸杞，向日葵等，但是缺乏理論知識和技術指導，沒有產銷一體化，引進企業(yè)進行專業(yè)的技術指導，村集體共同管理，形成種植、加工、銷售、宣傳一體化產業(yè)鏈，打造鄉(xiāng)村農業(yè)品牌。

（2）“休閑農業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式：景泰縣的氣候適合向日葵的種植，且景泰縣擁有國家4A 級旅游景區(qū)黃河石林國家地質公園、壽鹿山國家森林公園和永泰龜城等旅游資源，政府指導規(guī)劃向日葵種植范圍，打造休閑農業(yè)，將景泰縣的鄉(xiāng)村文化、古村落以及旅游資源整合，打造西北特色風景線。

4 結束語

通過對甘肅省景泰縣鄉(xiāng)村規(guī)劃的思考，發(fā)現目前西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃難以實施的問題，提出加強鄉(xiāng)風文明建設，發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村建設的主體地位、培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)的對策，并針對景泰縣的農業(yè)、旅游業(yè)以及鄉(xiāng)村特色，提出兩大產業(yè)結構模式：“企業(yè)+村集體+農民” 的農業(yè)結構模式和 “休閑農業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式。為西北地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃提供新方向。