南京市水利工程水費征收管理中的問題及對策分析

孫麗娜

(南京市水資源管理中心，江蘇 南京 210008)

1 引言

水利工程水費是供水類水管單位的主要經濟來源(以下簡稱水費)，水價改革已歷經30余年，取得了較好的成績，但長期以來水價背離供水生產成本，未能按照補償成本和合理收益的原則收費，較低的水價加之部分公益性工程的運行管理缺乏補貼來源，導致部分水管單位在維持工程的正常運營方面缺乏有效的資金來源。此外，在實際的價格運行中，相關法規政策對收費邊界界定不夠清晰，對拒繳拖繳的用水戶缺乏有效的行政制約手段，相關水費的征收文件中缺乏明確的獎勵和懲戒機制，造成用水主體缺乏自覺主動的節水意識。由此看來，要實現水利工程水費工作的良好發展，需要考慮多方面的問題。

2 水利工程水費管理現狀

南京市1987年開征水利工程水費，期間經歷多次政策調整。2001年省水利廳下發了《關于水利工程水費由事業性收費轉為經營性收費管理的貫徹實施意見》，落實國家關于水利工程水費轉為經營性收費管理的規定，水價改革進入了歷史新時期。目前，南京市現行水費政策執行2008年省物價局與省水利廳聯合出臺的《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》，以及通過修訂完善的《江蘇省水利工程水費財務管理辦法》等配套文件。

根據國家經濟政策以及取用水戶的承受能力，水利工程供水價格按供水對象分為非農業用水價格和農業用水價格。其中，農業水價按照耕地用途的不同按畝征收，并分為稻麥田、旱田和經濟作物，但是受限于現實情況，南京市已有多年不再向農民或村組征收水利工程水費，農業灌溉用水免收水利工程水費實際已成為向“三農”傾斜的重要舉措之一，預計在今后較長一段時期內，恢復征收農業灌溉用水水利工程水費的工作較難。非農分為工業、水力發電、自來水廠、船閘及其他用水五類，其中涉及船閘由交通部門管理，目前南京市水利工程水費主要來源于工業及自來水廠。

3 存在的主要問題

(1)水價分類制度與當前用水結構不匹配

當前，南京市水利工程水費非農供水的分類為工業、自來水、水力發電、船閘和其他用水五類，其中工業用水又分為消耗水、循環水及貫流水，但在實際的征收過程中，對工業水中電廠的消耗水、循環水及貫流水的差別化界定并不清晰，多是執行消耗水的標準。根據2012年～2019年南京市水費年報數據分析顯示(見圖1)，工業年用水量相對穩定，但隨著經濟的發展，城市化進程的大幅加快以及企業用水方式的轉變，自來水廠用水量呈現逐年上升趨勢，已由單一的供居民生活用水轉變為居民、執行居民生活用水的非居民、非居民生活用水、工商服務業和特種行業等綜合性用水，由2016年南京水務集團全年各類用水售水量占比可見(見圖2)，居民生活用水占34%，執行居民生活的非居民占9%，而非居民用水更是占到26%。隨著用水趨勢的增大，非居民用水比例將越來越大，本該執行消耗水標準(0.09元/m3)的工業用水因為使用自來水而執行了自來水的標準(0.04元/m3)，將更加難以補償供水成本?？梢姡斍暗姆诸愔贫纫呀浥c當下供水結構的變化不相匹配，應該予以分類細化。

圖1 2012年～2019年南京市工業與自來水年用水量變化趨勢

圖2 2016年南京水務集團各類用水年售水量占比情況

(2)水價標準偏低，不足以補償供水成本

城市的供水定價由于強調供水的公益性，水價一直偏低。南京市現行水價標準中，水利工程供給工業及自來水廠分別按工業0.09元/m3，自來水廠0.04元/m3的標準征收水費。根據南京市2015年開展的《水利工程非農供水分類優化及定價政策研究》報告中的數據顯示，全市平均非農水價為0.046元/m3，非農平均供水成本為0.096元/m3[1]。在選取的典型工程測算中，以三汊河河口閘工程為代表的單一工業供水的平均成本為0.32元/m3～0.71元/m3，現行水價標準為0.09元/m3，水價僅占供水成本的12.7%～28%；以方便水庫管理所為代表的單一自來水廠供水的平均成本為0.58元/m3～0.87元/m3，現行水價標準為0.04元/m3，水價僅占供水成本的4.6%～6.9%?？梢?，南京市現行水價標準距離補償成本尚且仍有較大的距離，合理收益就更顯艱難了。

(3)定價機制不夠科學，難以發揮價格杠桿的作用

水利工程水費轉為經營性收費后，仍執行政府定價標準，雖在分類定價上一定程度體現了用水對象經濟屬性的差別，但各類水價遠未達到按照市場經濟規律和供水產業發展要求的商品定價標準，水價的商品屬性未得到體現。2008年《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》中提出水利工程供水價格按照“補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔”的原則制定，并要求各類用水均應實行定額管理，超定額用水實行累進加價制度，但現行水價仍然為單一從量計收，未體現優水優價，缺乏多層次的供水價格體系，超定額用水的加價制度也尚未細化。此外，對節水技改力度大的用水戶缺乏獎勵機制，難以有效鞏固群眾的節水意識和發揮水價的杠桿作用，水價未對產業效率形成有效的激勵作用[2]。

(4)收費邊界界定不夠明晰，對欠繳或拖延繳納缺乏有效的行政制約手段

由于水費部分相關法規政策對水利工程設施概念不夠明確，個別企業認為自然河道(如長江)屬于天然水，從自流河道中取水沒有利用水利工程設施，只肯繳納水資源費，拖延繳納水利工程水費，而南京市用水戶主要是從長江取水，若發生征繳矛盾，將不利于糾紛的化解和水利工程水費整體工作的良性開展。此外，水費轉為經營性收費后，計收的強制性和對用水戶的剛性約束大幅降低，對取水單位不繳或欠繳水費缺乏有效的行政制約手段，走司法程序難度較大，很多時候仍需采用多次上門催繳的方式，成效不大，給水費征收帶來了一定的困難。

4 對策建議研究

(1)優化水價分類

按照現有水價分類，南京市非農水價包括工業、自來水、水力發電、船閘及其他用水五類。從用水比例來看，工業用水和自來水廠用水占比最大。針對工業用水中消耗水、循環水以及貫流水三者界定模糊，價差結構不合理的問題，可以參照江蘇省水資源費征收文件將工業用水中的循環水和貫流水折算為消耗水水量來征收水費[3]。對火力發電中的消耗水部分，按實際取水量從量計征；循環冷卻水(閉式)部分按實際水量核定；貫流冷卻水(開式)按取水量的1%核定。鑒于“自來水廠用水”中非居民生活用水、特種行業等的用水比例較高，并有逐年上升趨勢，建議將“自來水廠用水”細分為“居民生活用水”“非居民生活用水”“工商與行政業用水”和“特種行業用水”四類，并予以區別定價。

(2)強化成本核算，建立多層次的供水價格體系

水費作為水利工程供水單位的經營性收入，承擔著補償供水成本費用支出的重任。為此，應該強化成本核算，建立多層次的供水價格體系。一方面，可由物價部門會同相關行政部門加強水利系統相關資產核算，因江蘇省的水利工程供水價格不含有水資源費部分，水資源費實行單獨計收，應重點對水利工程中的內部成本包括固定資產折舊、大修費、運行管理費進行核算，為合理確定社會平均供水成本提供調查基礎。另一方面，在優化分類的基礎上，根據不同的用水性質，按照公益性、準公益性、非公益性的原則進行定價，并綜合考慮社會各行業的承受能力，研究提價空間，建立多層次的供水價格體系[4]。

(3)完善計收制度，提高用水效率

目前，南京市對非農供水各行業規模以上用水戶已經實現精準計量，為提高用水效率，可對當前的水費計收方式進行改革，推行用水計劃管理，實行超計劃累進加價制度。江蘇省制定的水資源費征收文件中已全面執行超計劃累進加價制度，實施懲罰性的征收標準，對超計劃取水5%以上不足10%的部分加收一倍水資源費；對超計劃取水10%以上不足20%部分加收二倍水資源；超計劃取水20%以上不足30%部分加收三倍水資源；對超計劃取水30%以上加收五倍水資源費。隨著水資源費改稅趨勢的加大，更需發揮水費在水資源利用中的價格調節作用，因此，建議可以參照已有的水資源費超計劃累進加價制度進行水費計收方式改革，同時對節水效果明顯的用水戶，推行鼓勵性的優惠政策，促進社會節約用水和產業結構調整，提高用水效率。

(4)加強立法，完善配套法規政策

南京市目前實行水資源費與水利工程水費同步征繳，征收過程中，基本依照水資源管理的相關法律法規解決矛盾和爭議。但隨著水資源費改稅在全國范圍內試點范圍的進一步擴大，涉及水資源費管理的相關法規配套政策也難以起到有效的制約，一定程度上會加大水費征收的難度。為此，建議主管部門進一步完善相關法規政策，對拖延繳納、拒不繳納的用水行為明確有力的行政制約手段，對法規中的水利工程等概念進一步明晰，避免產生爭議，為依法征收提供完善的法律制度保障。

5 結語

本文不同于以往的學者理論研究，主要是從水利工程水費管理實踐的角度出發，對水費管理中存在的一些制約性問題進行分析，并初步提出了一些對策、建議，認為水費工作的管理是從上到下的貫通過程，強化政策執行規范合理的同時，也需不斷地推進頂層設計的完善優化，建立首末端快速反饋機制，如此，水利工程水費的改革與管理才能得到良好有序的發展。因南京市已經多年不征收農業水費，本文的分析仍有一定的局限性，有待于以后進一步的探索研究。