聚焦2021年中央一號文件： 為鄉村振興插上翅膀

武鳳珠

山東省東營市墾利區永安鎮，稻田上繪出“鄉村振興”圖案。

2月21日，2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》正式發布，為廣大農民群眾送上牛年新春的“政策大禮包”。

2021年，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的一年。建設社會主義現代化國家，農業農村現代化是“基石”。2021年中央一號文件明確指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務、最廣泛最深厚的基礎都在農村。新的一年，我國的“三農”工作在穩住農業基本盤的同時，不僅要通過補齊農業農村短板弱項、推動城鄉協調發展，解決好發展不平衡不充分的問題，而且要通過擴大農村需求、暢通城鄉經濟循環，挖掘構建新發展格局的“三農”潛力。

“振興鄉村，不能就鄉村論鄉村，必須走城鄉融合發展之路。構建新發展格局，暢通國內大循環，確保國內國際兩個循環比例關系健康，最關鍵的還是推進鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，促進城鄉經濟循環。”中央農村工作領導小組辦公室主任、農業農村部部長唐仁健強調。

保障糧食安全，推進農業現代化

糧食安全是國之大者！悠悠萬事，吃飯為大。糧食供應，關乎國家安全;保障國家糧食安全，耕地保護是關鍵。

2021年，守住18億畝耕地紅線不動搖，依然是我國耕地保護的基本方針。“18億畝耕地紅線要嚴格保護。這不僅是政策基調，也關系到社會穩定。”中國宏觀經濟研究院產業經濟研究所副所長姜長云說。

“土地是自然和人文過程的資源綜合體。就耕地而言，僅僅考慮面積不足以保障我國的糧食安全，還應當考慮氣候、肥力、人地協調等多方面的因素。”中國社會科學院生態文明研究所研究員郝慶認為，未來我國應當繼續實施嚴格的土地用途管制制度。

嚴格的耕地保護政策，使我國的糧食產量連續6年穩定在1.3萬億斤以上。糧食播種面積保持穩定、產量超過1.3萬億斤，是中央一號文件對2021年我國糧食生產的要求。“自2015年我國糧食產量突破1.3萬億斤以來，幾年間，我國的糧食生產一直維持在高峰水平。”國家發改委產業經濟與技術經濟研究所農村經濟研究室研究員藍海濤表示。

即使糧食連年豐收，生產依然不能放松。2021年，我國的糧食和重要農產品供給保障能力、糧食質量都要繼續提升，農業綠色發展、現代農業經營體系建設也要持續推進。中央一號文件提出：建設國家糧食安全產業帶，深入推進優質糧食工程，持續推進化肥農藥減量增效，鼓勵發展多種形式適度規模經營。

“同樣的耕地面積，農業經營規模越大，使用的化肥農藥越少、效率越高。”中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為，推進農業規模經營不僅有助于農業綠色發展，而且可以提升玉米、小麥等大宗農產品的安全度。

農業現代化，是農業經營方式的現代化，也是農業生產裝備和人才的現代化。2021年，我國要堅持農業科技自立自強，通過建設創新基地平臺、推行科技特派員制度等強化現代農業的科技和物質裝備支撐。

插上科技的“翅膀”，才有農業現代化的“騰飛”;創新基地、科技裝備與農業相結合的過程，也是引導創新人才、科技人才入鄉村的過程。中央一號文件提出：吸引城市各方面人才到農村創業創新，參與鄉村振興和現代農業建設。“鄉村振興的關鍵在于人才，引導適合到農村創新創業的人才回歸農村，這也為城市市民到農村創業提供了機會和途徑。”姜長云認為。

農業生產，種子是基礎;農業現代化，種子更要“現代化”。2021年，我國要打一場種業“翻身仗”：建設國家作物、畜禽和海洋漁業生物種質資源庫，支持育種基礎性研究和重點育種項目，促進種業育繁推一體化發展。

中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智說：“相比發達國家，我國整體種業的研發水平仍然存在一定的差距，因此要加強種業基礎研究，將生物技術、信息技術、大數據技術等新技術與種業研究相結合。建設種質資源庫，以前我們主要強調種植業和畜牧業，漁業提得較少，而今年的中央一號文件將海洋漁業列入其中，這是我國從海洋大國向海洋強國轉變的要求。在對種業產業體系的部署中，推廣體系的建設是我國長期以來沒能解決的，今年的中央一號文件對此作出強調，便是要解決‘最后一公里的問題。”

浙江省杭州市臨安區，柏油路通到農民家門口。

保護耕地，是保護農業生產的根本;引進科技裝備和科技人才，是實現農業現代化的內在要求。糧食安全有保障，國泰民安便有了牢固的“壓艙石”;在全面推進鄉村振興的過程中，伴隨農業現代化穩步推進，我國城鄉居民的收入差距逐漸縮小，鄉村發展的不充分、城鄉發展的不平衡也終將迎刃而解。

構建現代鄉村產業體系，以產業促增收

鄉村振興，是鄉村產業、人才、文化、生態、組織的全面振興。在產業、人才、文化、生態、組織的“五位一體”中，無論黨中央、國務院2018年印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》還是今年發布的中央一號文件，都將“產業”排在首位。

2021年，我國將繼續構建現代鄉村產業體系，依托鄉村特色優勢資源打造農業全產業鏈。“特定的區域有特定的環境，特定的環境能生產特定的產品，特定的產品可以用于特定的功能。我們要把各個地方農業的價值、農產品的功能，甚至背后特定的文化淵源挖掘出來。”談及鄉村特色產業發展，中國（深圳）綜合開發研究院北京事業部副主任王東升表示。

構建現代鄉村產業體系、打造農業全產業鏈的過程，也是實現農村一二三產業融合發展的過程。中央一號文件對此作出部署：立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，開發休閑農業和鄉村旅游精品線路。

多位專家表示，發展休閑農業或鄉村旅游業，要求村莊具有特殊的優勢條件。王東升指出，適宜發展旅游業的鄉村應當具備兩個要素：資源有獨特性，區位要好。“能夠發展旅游業的村莊需要具備3個條件：距離城市較近;靠近世界文化與自然雙重遺產、5A級景區等大型旅游目的地;具有政治優勢，可以發展紅色旅游。”北京大學城市與環境學院旅游研究與規劃中心主任吳必虎說。

農業現代化，不僅是農業生產的現代化、農村產業體系的現代化，也包括農業功能的現代化。中央一號文件提出：充分發揮農業產品供給、生態屏障、文化傳承等功能，走中國特色社會主義鄉村振興道路。

農業的文化傳承功能與中國特色，突出體現在我國獨特的農業文化遺產中。比如，位于云南省紅河哈尼族彝族自治州的紅河哈尼梯田是一項被列入世界遺產名錄的文化遺產，有許多外國人都慕名前來參觀，但是因為周圍全是山區，乘坐汽車要輾轉很長時間，可達性有待提升，所以限制了當地特色旅游業的發展。“發展鄉村特色產業，將農業資源由產品轉化為商品，實現城市與鄉村間的連通十分重要。”中國國際經濟交流中心產業規劃部城鎮化處處長馬慶斌說。

當下，我國農村的脫貧攻堅目標任務已經如期完成，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接成為2021年“三農”工作的重心之一。中央一號文件提出，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，接續推進脫貧地區鄉村振興。

河北省南和縣郝橋鎮前西村，農民正在使用機械設備為麥田噴灑農藥。

馬慶斌認為，通過發展產業幫助農民持續增收致富，是實現農村居民收入穩定增長的根本。“經濟性收入是農民收入的基礎。隨著互聯網和物流系統的發展，未來鄉村的產業一定要適應信息化、市場化的變化趨勢。城市群或都市圈以外的鄉村可以更多地為國家糧食安全作貢獻，城市群或都市圈內的鄉村產業則要更多地服務于所在區域的經濟發展。通過連通線上與線下、城市與鄉村，使城鄉之間逐漸從有差距變成差異化發展。這樣一來，鄉村振興就有望實現了。”

推進鄉村建設，讓村莊更宜居

鄉村建設，是實現鄉村振興的必由之路;建設社會主義現代化國家，農村現代化不能落下。中央一號文件提出，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。

“以前，我們通常認為農村是一個提供初級產品的、在城鄉關系生態系統中處于附屬地位的角色。實際上，現在的農村已經不再是單純提供農產品的附屬角色，它應該作為一種新的形態參與到整個經濟社會發展的系統中。”中國宏觀經濟研究院社會發展研究所副所長常興華說。

新時代的鄉村建設，是村莊規劃的基本覆蓋，是基礎設施建設的日趨完善、公共服務水平的穩步提升，也是人居環境的更宜居、更美好。

村莊規劃與城市規劃不同。我國的村莊規模不一、各有特色，村莊規劃必須在保留特色的基礎上，因地制宜編制。中央一號文件提出，明確村莊布局分類，編制村莊規劃要立足現有基礎，保留鄉村特色風貌。

天津市薊州區委常委、常務副區長秦川有24年的規劃師從業經歷，他介紹，薊州區的鄉村規劃以“三級四規”為統領，基本實現了村莊的規劃全覆蓋。“‘三級即區級、鎮級、村級，‘四規即土地利用規劃、城市建設規劃、公共服務設施建設規劃、產業發展規劃四項規劃合一。薊州區把村莊規劃分為兩類：發展思路和目標非常明確的村莊做詳細規劃;多數村莊則做控制性規劃。用一張圖、一張表把控制的內容講清楚，有了計劃以后再落實詳細規劃。”

規劃有城鄉之別，基礎設施建設則不應區分城鄉。“高速公路不可能只通到城市不通到鄉村，機場也不可能只輻射城市不輻射鄉村。基礎設施建設本身就有城鄉一體化的特征。”中國財政科學研究院原副院長白景明說。

道路建設，是2021年我國鄉村公共基礎設施建設的重點。中央一號文件明確，實施農村道路暢通工程，加強農村資源路、產業路、旅游路和村內主干道建設。

“我國城鄉基礎設施建設的特點是，政府在其中起到決定性的推動和引領作用，政府的投入規模在不斷加大。公路預算是政府財政投入基礎設施建設資金的一個重要方面。政府資金實力的不同，導致了基礎設施建設的差距。不同省份間政府財政在公路預算上的差距最多可以達到10倍。”白景明強調。

廣東省廉江市，美麗鄉村建設初見成效。

鄉村道路建設，投資多、收益少。中央一號文件提出解決方案，繼續通過中央車購稅補助地方資金、成品油稅費改革轉移支付、地方政府債券等渠道，按規定支持農村道路發展。“政府財力相對較弱的省份，基礎設施建設主要依靠中央轉移支付，中央轉移支付中用于基礎設施建設的‘大頭資金都投入了交通領域。目前，我國已經放開政府和社會資本合作建設城鄉基礎設施的‘口子，未來5年，這種投資方式的占比或許可以達到10%。”白景明說。

“要想富，先修路。”2021年鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，我國不僅要完善交通基礎設施，還要繼續搭建通往鄉村的信息“道路”，建設信息通信基礎設施。“根據我的觀察，如果一個村莊有較好的信息網絡，村莊和村民的發展都會更好。在信息化、網絡化的今天，城鄉市場的連接有了一種新的模式。我們應當加強農村的信息化建設，搭建起連接城鄉人才、技術等社會資本的網絡。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍說。

鄉村基本公共服務水平的提升，以城鄉基本公共服務均等化為目標。中央一號文件明確，建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，逐步實現標準統一、制度并軌。

“當前，我國鄉村的公共服務投入相對不足，公共服務設施建設相對薄弱。大量優質公共資源聚集在城市，很難下沉到農村。”清華大學中國發展規劃研究院執行副院長楊永恒認為，為更多村莊聯網等鄉村的數字化、智能化建設，是“打通”城市公共資源與鄉村公共資源，引導城市優質資源下沉到鄉村的有效舉措。

“鄉村聯網以后，農民就可以通過網絡接觸到優質的教育資源、電影資源等。因此，未來我們應當加強鄉村的數字基礎設施建設。”楊永恒說。

鄉村振興，是要使農民過上更富足的生活;鄉村建設，為了農民生活更便捷、家園更宜居。2021年，包括農村廁所革命、水體和垃圾治理等在內的農村人居環境整治提升五年行動將正式啟動實施。廁所改造、垃圾處理等都是鄉村的“老大難”問題。預計到“十四五”末期，廣大農民家中不會再有旱廁，將全部改造成衛生廁所。

鄉村建設，改善的是環境，獲益的是農民。中央一號文件提出，鄉村建設是為農民而建，要因地制宜、穩扎穩打，不刮風搞運動。以人為本建設鄉村，這也是我國全面推進鄉村振興的應有之義。

深化農村改革，推動城鄉融合

全面推進鄉村振興，立足點在農業農村，著眼點在城鄉融合。中央一號文件提出，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。

“城鄉一體化發展，馬克思在很早以前就提出過，這是人類的理想。最近幾十年來，我國也一直在努力。城鄉融合發展是我國發展的重大目標，我國的城鄉一體化發展正在實現中。”中國經濟體制改革研究會副會長、國民經濟研究所所長樊綱說。

“所謂融合就是打通，就是不再劃定各種界限，大家在一個體系下共享土地、就業、社保、教育等各種資源，無論是什么身份，都能得到均等化的服務。”樊綱表示。

實現城鄉要素的平等交換、雙向流動，連通是前提條件，制度是根本保障。中央一號文件提出，深入推進農村改革，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權……

土地制度改革，是2021年農村改革的重心。“由于大量的農村人口進入城市，盡管目前我國生活在鄉村的人口已經下降到全國總人口的50%以下，但是農村建設用地的存量卻達到了城市建設用地的兩倍以上。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說。

釋放出農村閑置土地資產的活力，鄉村振興才有內生動力。中央一號文件提出，完善盤活農村存量建設用地政策。“要賦予集體土地和國有土地同等的權利，實現城鄉土地同地同權同價。”蔡繼明表示。

盤活農村存量建設用地的過程，也是釋放鄉村投資和消費潛力的過程。專家認為，目前我國約有1億的中產階層群體，這一群體未來或許可以達到5億人;中產階層有居住在城市郊區的需求，如果能夠盤活城市附近的農村建設用地發展居住式旅游，便可以引導城市市民下鄉投資和消費。

有了城鄉要素流動的順暢，才能有國內大循環的暢通;我國要擴大內需，鄉村有廣闊的空間。中央一號文件提出，改造提升農村寄遞物流基礎設施，推動城鄉生產與消費有效對接;完善農村生活性服務業支持政策，發展線上線下相結合的服務網點，滿足農村居民消費升級需要，吸引城市居民下鄉消費。2021年，鄉村將成為我國擴大消費的重要戰場，伴隨城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化的推進，大量投資也正在等待落地鄉村。

從城市人才進入鄉村到鄉村產業服務城市，從城鄉基礎設施一體化到實現城鄉要素雙向流動，全面推進鄉村振興與推動城鄉融合發展不可分割。國務院參事、清華大學公共管理學院教授施祖麟認為，城鄉一體化融合發展本質上是對達到城鄉地位平等、開放互通、優勢互補、共同繁榮、和諧發展的經濟社會發展水平和狀態的理論概括;它以破除城鄉二元結構、縮小城鄉差距為目標，以深化城鄉配套機制改革為動力。

中央一號文件提出，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。強化以工補農、以城帶鄉，投入更多的資源和力量優先發展農業農村，確保農業農村在現代化進程中不掉隊、同步趕上來，才能讓全社會共享鄉村振興的成果，實現城鄉共同繁榮。