經濟責任審計對地方政府投資效率的影響分析

寧波工程學院

引言

20世紀90年代起，中國開始實行財政分權改革，其特點是經濟上的分權和政治上的集權，府際競爭的不斷加劇隨之而來。一方面，政府需要通過經濟發(fā)展獲取更多的資源以形成經濟的良性循環(huán)，另一方面，官員需要通過經濟發(fā)展作為政績得到晉升的機會。經濟發(fā)展成為區(qū)域治理的重要目標，這也被諸多學者認為是中國經濟快速發(fā)展的重要原因之一。為了提高區(qū)域內經濟發(fā)展水平，政府競相出臺各項政策，其中政府投資作為一項重要的財政手段在提升GDP、增加當地就業(yè)率，調整產業(yè)結構等方面起到了重要的作用。然而，財政分權賦予了地方政府更多的權力，增加政府治理的自由度和靈活性，但也可能會增加政府的尋租空間和治理的短視行為，如地方政府過度投資引起地方債務高漲，體現在政府投資角度，又可以理解為，政府投資的必要性？政府投資的投入產出比？政府投資的長遠效益？政府投資的尋租性？等。如果沒有經濟責任監(jiān)督，政府投資效率低下，不但會浪費財政資源，還有可能擠占私人投資，進而對經濟的長遠發(fā)展產生負面作用。

經濟責任審計是在中國特定背景下產生的，它對政府經濟行為進行約束和監(jiān)督，投資的冒進現象和官員腐敗現象得到了有效的控制。同時，由于對經濟責任審計擔責的顧慮，政府也有可能減少投資行為以求無過，進而減少公共產品的有效供給。如何利用經濟責任審計制度促進政府的“有為”投資，提高政府投資效率，具有重要的意義。

一、經濟責任審計和政府投資效率

（一）經濟責任審計

經濟責任審計是對各級黨政領導干部就其所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性及經濟活動所負的責任，進行獨立監(jiān)督、鑒定和評價的活動[1]。經濟責任審計源于改革開放過程中，機關和企事業(yè)單位領導人權力過大，產生決策和管理上的個人獨斷，進而損害了社會群眾的利益。1986年政府出臺了針對廠長經濟責任審計評議的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，1999年又印發(fā)了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經濟責任審計暫行辦法》。2005年經濟責任審計范圍擴大到地廳級領導干部，2010年審計范圍進一步擴到了省部級領導干部，并明確了經濟責任審計的內容、實施，評價和結果運用的相關規(guī)定。2014年經濟責任審計規(guī)定實施細則將審計對象包括了地方各級黨委主要領導干部，審計內容包括了民生改善、自然資源資產、生態(tài)環(huán)境保護以及厲行節(jié)約反對浪費等職責履行情況。經濟責任審計的內容更加全面，兼顧經濟效益和社會效益。2016年對經濟責任審計的7個方面又進行了統一的規(guī)定。經濟責任審計在法律層面不斷豐富，并在實踐中不斷完善，在政府治理中起到了越來越重要的作用。

地方政府官員的經濟責任來源于其擔任的領導職務中所掌握的在相關經濟活動的干預權利，可能是決策權，也可能是管理或經營權等，根據權責對等的原則，官員在經濟活動中的權力越大，他需要承擔的經濟責任也越大。因此責任審計就是確定官員在經濟活動中權力的大小與范圍，進而促進政府投資高效率的一種審計方式。

（二）政府投資效率

政府投資是以政府為主體，利用權力和市場運作向社會提供或生產社會需要的公共物品，起到宏觀調控作用的重要財政政策。在黨的十一屆三中全會前很長的一段時間里，政府是我國的主要投資者。根據2004年出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》說明，投資關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。郭慶旺、趙志耘和賈俊雪（2005）分析了財政投資對總產出、全要素生產率、民間投資的影響，發(fā)現財政投資能顯著促進地區(qū)的經濟增長，并對民間投資的增長起到積極作用[2]。

政府投資效率可以分為經濟效率和社會效率，是衡量政府資本投入與產出之間的比例關系，高效率的政府投資能優(yōu)化社會資源配置，實現帕累托最優(yōu)。影響政府投資效率的因素有很多，除人均國民生產總值，人均貸款余額、外商投資和技術外，由于財政和晉升壓力，地方官員會基于自身的政治立場，利用手中的權力對政府投資進行干預，進而降低政府投資效率[3]。同時以GDP總量和地區(qū)財政收入作為晉升激勵機制會使政府投資產生短期行為[4]。經濟責任審計在一定程度上會對政府投資行為進行約束與監(jiān)督，對投資效率產生影響。龍世舜（2016）利用邊際資本產出率方法對經濟責任審計對政府投資效率影響進行了實證分析，結果顯示，經濟責任審計對政府的非效率投資有抑制作用，能對官員行為起到監(jiān)督和威懾作用[5]。

二、經濟責任審計對地方政府投資效率的影響分析

地方政府投資能對區(qū)域經濟發(fā)展產生顯著的促進作用，從宏觀層面看，區(qū)域經濟發(fā)展代表著經濟總量的增長，是國家經濟增長的重要基礎。但從微觀層面看，區(qū)域經濟的發(fā)展存在差異性，如發(fā)展模式、投入產出比，產業(yè)結構，生態(tài)效率等，這些差異關乎著經濟的可持續(xù)發(fā)展，需要在國家經濟范疇內進行整體規(guī)劃。政府和公眾存在一種特殊的委托代理關系，具有信息不對稱的情況，且政府處在信息的優(yōu)勢端，掌握著管理公眾的權利，為了避免產生道德風險和逆向選擇，提高政府投資效率，需要利用經濟責任審計增加政府投資決策的透明度，暢通信息流通渠道，優(yōu)化官員治理行為，提高公眾認知度，進而對政府投資的效率產生影響。

（一）發(fā)揮信號傳遞作用

經濟責任審計是國家審計部門針對領導干部“個人”在任期內財政收支以及應承擔的經濟活動責任履行情況進行監(jiān)督和審計核查，促使地方政府能根據中央的重要制度理念進行執(zhí)政。經濟責任審計能通過審計內容和過程對官員治理發(fā)出信號，進而對政府執(zhí)政規(guī)范性產生影響。

政府投資低效率的主要原因是投資決策的不合理性，決策是否合理又取決于主觀因素和客觀因素，客觀因素與市場、預測、能力等不確定性有關。主觀因素主要包括投資偏好性、公平性、合法性等與官員投資行為有關。官員的投資行為既要完成中央政府的任務，又要切合地區(qū)和公眾實際發(fā)展需求，而這些職能的完成存在雙層的信息不對稱。一層是地方政府與中央政府之間的信息不對稱，為地方政府的機會主義行為提供了條件，進而導致代理問題，地方政府是否會盡心盡力完成中央政府布置的任務無法預知。另一層是地方政府和地方公眾之間的信息不對稱，投資動機，投資過程等信息無法有效傳遞給民眾，民眾因知情度弱而無法有力回應和支持，減少了政府投資的社會效率，也會因民眾監(jiān)督權弱化，減少對政府投資行為的監(jiān)督，減少政府投資的經濟效率。經濟責任審計將這些信息透明化，并在中央政府、地方政府和民眾之間進行有效傳遞。

此外，經濟責任審計利用信息的傳遞功能，按照審計內容向地方官員傳遞職責履行的規(guī)范性，根據官員履行的情況，傳遞給紀律檢查委員會，中共中央組織部及國有資產監(jiān)督管理委員會等部門。這些部門根據獲得的信息對相關官員進行獎懲，在這過程中，這些信息又傳遞給其他所有官員，進一步明確了中央制度安排下官員的履行職責，不僅讓地方政府投資有據可循，有法可依，也有利于民眾了解政府投資效率及對市場的合理預測[5]。

（二）提高資源配置效率

在其他條件不變的情況下，現代經濟增長理論認為經濟的有效增長不僅取決于投資規(guī)模的持續(xù)擴張，更取決于投資效率的不斷提高和資源的合理化配置。而目前我國部分地方政府的投資擴張，是以整體投資效率的下滑為代價[6]。比如對土地財政的過度依賴，地方政府債務高筑等。政府投資是市場經濟的重要組成部分，針對市場失靈的現象，政府投資能對市場無法有效配置的資源進行合理規(guī)劃，在促進就業(yè)，公共產品供給和提高國民收入等方面有著重要的作用。從宏觀經濟學角度看，政府投資的效率受到很多因素的影響，包括市場中投資對利率的敏感性，市場需求等。如果投資范圍和投資力度沒有進行充分論證，不但無法實現資源的有效配置，還會擠占市場的私人份額，對市場經濟發(fā)展起到負面的作用。

經濟責任審計作為一種制度安排，不僅監(jiān)督地方政府投資行為的合法性，更是監(jiān)管投資行為的合理性。它通過對損害公共利益，危害國家經濟安全等違法違規(guī)行為的揭示，確保政府投資行為的合法合規(guī)和資金的安全使用。盡管我國也有政府投資審計和建設項目績效審計，但其主要是對政府投資的完成情況和投入產出比的合理性進行評價。與之不同的是，經濟責任審計是以官員個人為主要審計對象，評價的是官員在投資過程中的履職情況。失責行為與官員個人相關聯，無法推卸個人責任，具有較強的威懾作用，對官員投資行為的約束性也越大。為了獲得晉升機會，官員會通過優(yōu)化資源配置來促進區(qū)域經濟的發(fā)展，而減少刺激經濟的短期行為。

（三）約束貪污腐敗行為

政府投資在財政分權的體制下，賦予了官員較大的決策權力。地方政府官員在財政利益和政治晉升的雙重激勵下，會有強烈的投資沖動，通常會采用一些并不符合規(guī)范的優(yōu)惠政策來吸引投資者，最終導致地方政府過度投資[7]。腐敗最主要的動機是經濟利益的驅動，也是造成政府投資低效率的重要原因之一。litgaard（1998）通過一個數學公式解釋了腐敗與影響因素之間的邏輯關系：“腐敗=壟斷+自由裁量權-問責”，問責可以對行政性壟斷和自由裁量權產生的腐敗起到弱化作用，經濟責任制度就是一種高效的問責制度[8]。

地方官員的權力主要是對地方資源的開發(fā)，除晉升需要的政績外，部分官員還會追求個人效用最大化，通過增加政府軟預算進行項目投資，官商合謀等謀取經濟利益。經濟責任審計的核心是監(jiān)察官員職權的濫用。通過對地方政府官員的監(jiān)管，針對經濟資源控制權利和相應經濟責任落實之間的匹配狀況進行審核和監(jiān)督，提升政府治理的透明度。李江濤（2011）研究表明經濟責任審計能夠有效約束地方官員的尋租行為，合理利用政府費用，經濟責任審計力度越大，對領導干部職務犯罪的預防力度就越大。不斷增加的經濟責任審計范圍和執(zhí)行力度，加大了官員對貪腐行為的危機感，手中權力得到了監(jiān)管，以公謀私的空間大大縮小，從源頭上預防和治理腐敗，進一步實現科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，進而提高政府的投資效率[9]。

（四）產生投資風險顧慮

經濟責任審計是對官員履職情況、業(yè)績等的綜合評價，影響了地方官員的仕途。由于存在審計的風險，官員會更加慎重地對待投資項目，不僅會考慮投資的合法合規(guī)性，也會考慮市場的需求和社會效益，在投資選擇上可能會存在求穩(wěn)不求效的情況。部分關乎民生的高投入低產出或較高風險的投資項目，有可能會選擇放棄，以降低審計可能帶來的風險。投資風險伴隨著審計風險的確不會帶來投資的過度，但也會產生投資不足，例如公共產品投入或者私人投資無法駕馭的高風險項目。陳海紅、陳宋生和羅少東（2014）通過對央企控股上市公司的樣本分析得到，政府審計提升了審計單位的投資效率，對被審計單位的過度投資現象具有明顯的抑制作用，但對投資不足的緩解作用不夠顯著[10]。

在經濟責任審計制度下，晉升激勵強度會有所下降，地方政府會減少發(fā)展型公共物品的供給，轉而增加在職消費，民生型公共產品的供給不會受到影響。需要投資的項目未得到落實，高風險低產出項目受到規(guī)避，政府投資的經濟效率提升的同時，社會效率會出現下降。這就需要經濟責任審計在內容和方法上完善社會效率指標，既要鼓勵“有為”投資，也要偵查“無為”投資，實現政府投資效率的整體上升。

三、經濟責任審計在提升政府投資效率方面的建議

（一）完善民生權益審計

就業(yè)、醫(yī)療、教育、三農和食品安全等問題是與民眾生活息息相關的民生問題，也是體現一個地方政府經濟發(fā)展程度和政府治理水平的指標。在經濟責任審計制度傳遞的信息下，地方政府會根據審計內容合理約束和規(guī)劃自己的投資行為，避免產生投資過度和低效率項目。但在部分無法產生短期效益，或無法體現業(yè)績的項目上可能會出現投資不足的現象，如發(fā)展型公共品的提供。投資是否不足，要看市場需求是否出現短缺，是否出現市場價格上升，且私人投資無法有效供給的情況，因此民眾的反饋非常重要。在經濟、生態(tài)、民生保障上民眾的滿意度，民意調查的結果，也可以納入經濟責任審計的范疇，來評價政府官員盡責的情況。根據不同官員的職責，建立科學的民生審計指標體系，對被調查群眾的選取，既要有隨機性，又要在年齡、性別、職業(yè)和區(qū)域等結構方面具有代表性，能反映其長期觀察的可行性。民意調查結果和審計信息要面向社會公開，增加審計過程的透明度。

（二）完善政府投資機制

經濟責任審計可以通過約束地方官員行為，提高政府的投資效率。地方政府投資既要實現地區(qū)經濟和社會發(fā)展的目標，又要符合經濟責任審計的規(guī)范性，既沒有投資過剩也沒有投資短缺，既能提高市場資源的有效配置，又不會擠占私人投資，因此政府投資決策水平的提高至關重要。需要建立專業(yè)的政府投資管理人才和團隊，要有堅定的責任意識和道德意識，對投資有較強的理論水平和實操經驗。建立責任明確的政府投資決策機制，明確各部門在投資決策中的地位和責任，完善各部門協調和聯動機制，進行投資項目的分層決策，確定責任歸屬，增加整個投資過程中信息在各部門的流暢度，減少不必要的浪費，提高政府投資的效率，同時建立責任追究機制，落實與決策權力相對應的決策責任追究體系，預防可能存在的利己主義和短期行為。

（三）創(chuàng)新責任審計方法

對審計資源的配置進行優(yōu)化，調高審計效率。充分利用民間審計的監(jiān)督作用，建立內部審計、社會審計和國家審計相結合的綜合審計體系。對政府投資效率審計上，要在投入產出比的公式中增加生態(tài)環(huán)境損失、自然資源消耗、民眾滿意度等量化指標。可以利用大數據技術進行審計，對這些民生指標進行動態(tài)觀察。利用電腦中邏輯關系的編輯程序，將各類數據輸入系統，篩選異常信息，提高審計準確性與效率。要進一步利用信息管理系統和互聯網工具，推動經濟責任審計數字化，創(chuàng)新審計方法，細化審計環(huán)節(jié)，加強對信息的收集和分析，拓展監(jiān)控的范圍和力度，提高審計實操的標準化和準確性。

結語

綜上所述，經濟責任審計在我國特定環(huán)境下產生，是針對官員個人對其職權范圍內的經濟履行職責進行審計。由于其對地方政府官員的行為產生了約束和震懾，官員的晉升業(yè)績激勵和個人利益驅動激勵會有所減少，對地方政府投資的冒進行為和短期行為有所抑制，進而提高了地方政府的投資效率。

政府投資效率分為經濟效率和社會效率，經濟效率關注的是投入產出帶來的效益，社會效率關乎民生、生態(tài)等問題。經濟責任審計對地方政府投資的影響主要可以通過信號傳遞作用、優(yōu)化資源配置、約束貪腐行為和產生風險顧慮四個方面理解。經濟責任審計通過審計內容向官員發(fā)出如何規(guī)范行為的信號，被審計官員受到的獎懲又給其他官員帶去了相應的信號，進而根據中央制度安排的理念，對官員的投資行為進行了約束和指導。官員會慎重進行投資決策，避免投資過度和投資浪費的現象，對市場資源配置起到了積極的作用。問責制度減少了政府官員在投資中的貪污腐敗行為。但由于擔心審計風險和投資風險，政府官員在規(guī)避投資過剩的同時，也可能會減少高投入低收益但關乎民生的投資項目，進而造成投資不足的現象。因此，需要完善民生權益的審計，增加民眾滿意度的信息，防止公共物品供給的短缺，同時增加審計過程的透明度，增加民眾的知情權。完善政府投資機制，落實責任歸屬，提高投資決策水平。利用大數據等信息化手段，實現數字化審計，拓展審計的深度和廣度，提高審計的效率，進而提高地方政府投資效率。