環境公益訴訟主體資格的限制與完善研究

葉庭均

摘要：自然環境作為人類賴以生存的基礎，如今推行依法治國之風尚，生態環境依法治理體系固然成為其重要的一部分。其中，作為維護社會環境權利的公益訴訟是生態環境依法治理體系中不可或缺且不可替代的重要組成內容。提起環境公益訴訟的主體資格一直以來都是法學界所討論的熱點問題之一，2013年《民事訴訟法》第55條首次確立的環境公益訴訟制度，仍存在訴訟主體不明、受案范圍狹窄、必要限制缺位、公益訴訟單一等障礙，如何充分保證公益訴訟的訴權，明確并有效擴充提起訴訟的主體范圍，建立與細化環境公益訴訟的配套細則，是法學界共同致力的發展方向。

關鍵詞：環境公益訴訟 訴訟主體資格 環境保護

一、環境公益訴訟主體資格的研究基礎

1.環境公益訴訟的現行規定

為了保護社會公共環境權利以及相關權利而進行的訴訟稱為環境公益訴訟，建立公益訴訟制度是對公民參與國家管理進行司法救濟的需要;是保護公共利益的現實要求;是市場經濟的客觀要求;是法制化的必然產物。當環境保護接受社會監督，在監督體制下才能更好的貫徹國家生態環境保護政策，才能解決各種環境問題。

現行環境公益訴訟的原告資格有兩個，一個是法律授權的機關，即檢察院;一個則是有關組織，即《環境保護法》第58條第1款所規定的：“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在社區的市級以上人民政府民政部門登記;②專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。而如今，公民與相關組織的訴權亟待得到確認，因為當人們賴以生存、生活的環境受到侵害時，應當給予群眾與社會組織相應的權利，讓公民與社會組織有權使用環境公益訴訟保護自身合法權益。

2.環境公益訴訟主體資格的形成與發展

2013年《民事訴訟法》第55條首次確立的環境公益訴訟制度，仍存在訴訟主體不明、受案范圍狹窄、必要限制缺位、公益訴訟單一等障礙，如何充分保證公益訴訟的訴權、明確并有效擴充提起訴訟的主體范圍、建立與細化環境公益訴訟的配套細則仍是法學界亟待解決的問題。

2015年1月6日，最高人民法院發布《環境民事公益訴訟司法解釋》，細化了《環境保護法》規定的有權提起環境民事公益訴訟的社會組織判斷標準。

《環境民事公益訴訟司法解釋》中依據民事訴訟法的支持起訴原則，創新規定了環境民事公益訴訟中的支持起訴制度。在各類支持起訴主體中，檢察機關的地位相對特殊。在檢察公益訴訟試點開始前，檢察機關不享有公益訴訟的訴權，主要作為支持起訴人參與訴訟，且在各類支持起訴主體中占據主要地位，發揮了積極作用。

2015年7月，檢察公益訴訟試點工作開始施行，檢察機關依法提起環境民事、行政公益訴訟，案件數量逐步超過了社會組織提起環境公益訴訟案件數量。

2017年頒布的《民法總則》9條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”，首次將“綠色原則”確立為民法的基本原則。

2019年，我國不斷加強環境建設、提升國民環境保護意識、完善環境保護措施，但我國的環境狀況依然十分嚴峻。

3.完善環境公益訴訟制度的意義

改革開放以來，我國為了追求經濟利益最大化而存在忽略環境建設的狀況，雖然我國經濟社會取得巨大發展成就，人民群眾的幸福感和獲得感得到大幅提升，總體幸福指數也得到大幅提升，但生態環境等問題也開始凸顯。近來，環境問題日趨嚴峻，且牽涉了社會各方面的問題，如今的經濟發展和環境保護缺一不可，人民群眾從注重“溫飽”逐漸轉變為更注重“環保”，從“求生存”到“求生態”。生態環境問題已經成為全面建成小康社會的突出短板，扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼。

正是在這樣的形勢下，習近平總書記提出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調生態環境保護和生態文明建設，強調“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，就是因為生態環境是人類生存最為基礎的條件，是我國持續發展最為重要的基礎。

二、環境公益訴訟主體資格制度的背景及問題分析

1.完善環境公益訴訟主體資格制度的背景

（1）公民環境公益訴訟的主體資格限制

公民公益訴訟在多年來，都是難以被立法確認的，其確認的困難性最主要源自于對富裕公民個人公益資格后可能引發濫訴風險的擔憂。該擔憂也是具有一定的國情特性的，基于我國司法現狀，公民不懂法而盲目訴訟、為不正當個人目的的濫訴屢見不鮮。公民環境公益訴訟被限制也在一定程度上有效地限制“爆炸性”泛濫訴訟。

但是，對于公民的環境公益訴訟不應該全盤否定、一拒千里。為了保障公民環境公益訴訟的有效、規范推進，可以對公民提起公益訴訟的資格加以合理規制，適度地進行限制，例如提起環境公益訴訟的公民應當是與環境損害有實質上或者間接利益關系的主體，這樣既激發了公民保護公益環境的積極性，又防止原告資格的無限擴大而引發的濫訴。為了防止濫訴，還可以設定公民公益訴訟的前置程序，即公民在提起環境公益訴訟前，須先向被訴行政機關、被訴污染企業發函，要求其履行相應的行政職責、承擔排除污染和修復環境等責任，在一定期限內未得到答復或對答復不滿意的，方能提起公民環境公益訴訟。對于緊急而重大的環境污染和生態破壞，則可以直接起訴，并請求法院采取訴前保全、證據保全及緊急禁令等。此外，應該為公民提起環境公益訴訟設定—定的權利限制，對于公民提起的環境公益訴訟，可以限制原告的和解權、撤權以及賠償資金的處分權，如果個別案件確有必要進行和解、撤訴，也應當賦予法院主動嚴格審查環境公共利益是否已經完全得到維護的權力和職責。

（2）自然物作為環境公益訴訟原告資格的司法實踐現狀

若以我國司法現狀為背景，自然物作為環境公益訴訟的原告是顯得荒謬、難以踐行的，但這并非代表自然物環境公益訴訟的原告資格是不可能存在的。在一些西方法治國家， 開始踐行這一看似荒謬的設想。

環境公益訴訟主體資格的改革問題是備受爭論的，無論是我國法律文本亦或是司法實踐，我國的環境公益訴訟主體資格制度的設置都存在著不足之處。我國2013年《民事訴訟法》確立了環境公益訴訟制度，在2015年的《環境保護法》中，也進一步明確了環境公益訴訟的制度，雖然該制度的改革在一定程度上擴大了訴訟主體資格訴的利益，但是自然物的主體資格是未能實現的。自然物若不能成為環境公益訴訟的主體，那么可以看出，立法者將自然物視為了人類的工具，是人類利益的附屬物。然而，環境公益訴訟的存設是為了保護人類生存環境的長遠利益，應該將自然萬物作為一個有機整體，正視“自然物環境公益訴訟主體資格”的問題，平等對待、尊重自然物的訴訟資格，這也是法治社會走向權利時代的重要一步。

2.環境公益訴訟主體資格制度的問題分析

（1）環境公益訴訟主體資格的規定不明且狹窄

我國現行法律規定，依法在社區的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄的組織，方能向法院提起環境公益訴訟。提起環境公益訴訟的組織是沒有名單列明的，在實踐過程中，一般公民很難知曉哪些組織是滿足以上條件的，導致某些公民、單位或其他組織發現存在環境污染情況或者可能有造成環境污染危害的時候，其無原告資格又不懂向哪些組織告知以達到保護環境的尷尬囧地。

此外，作為環境污染的受害者，公民個人并無法律規定的環境公益訴訟主體資格。雖然限制公民個人提起公益訴訟的初衷是為了防止濫訴，但在司法實踐中看來，提起環境公益訴訟的主體資格限制是過于狹窄了，壓制了公民維護公共環境利益的積極性。

（2）“人類中心主義”的思維局限

研讀《民事訴訟法》以及《環境保護法》相關環境公益訴訟的規定（《民事訴訟法》第 3 條、第 48 條第 1 款、第119 條以及現行《環境保護法》第 58 條等規定），可以看出當代立法滲透著“人類中心主義”的思想，該思想引導人們當然地認為環境公益訴訟的主體資格只能限定為“人”，無論是自然狀態的人（公民），亦或是擬制狀態的人（法人或者其他組織），但是絕不可能是“自然物”。“人類中心主義”的思維局限體現在公共利益的界定上，由人類來自由裁量公共利益，認為人是利益的最大化者，難以真正守好整體公共利益，由此在改善傷害公益環境問題的解決上存在著較大的障礙。

以2005年松花江重大水污染事件為例，北京大學的三位教師及三位研究生就試圖將自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）與北大師生作為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起訴訟。 然而， 司法實踐并非全然如大家的美好愿想，黑龍江省高級人民法院立案庭認為一方面，“六位師生與本案沒有直接利害關系”，囿于不符合立案條件為由拒絕受理此案，司法實踐安于現狀、不敢邁出改革步伐躍然紙上。

如今為了適應并推動司法實踐，在《民事訴訟法》以及《環境保護法》有相關環境公益訴訟的制度改革，在一定程度上擴大了訴的利益，起訴條件中為了維護公共利益的訴訟主體已經不要求有直接利害關系，但是主體的范圍仍然受到了嚴格限制，公民、自然物的直接訴權受限，人與自然的矛盾得不到良好的解決。

（3）環保組織參與公益訴訟的困境

環保組織參與公益訴訟能更好地幫助公民行使環境監督的權利，環保組織有更強的人力、物力、財力，其專業性與技術能力更強，利于在環境公益維權過程中得出更客觀的結論，提出更合理的治理方案與建議。我國目前對環境保護組織采取的是登記原則，對環保組織的登記實行嚴格的審批制度，設立門檻很高不利于民間環保組織的發展，這也成為了組織參與環境公益訴訟的瓶頸。

雖說環保組織相對于公民個人來說，其專業性更強，但是就組織內部解決環境公益訴訟的專業程度而言，其專業能力仍有待提高，因為許多環保組織對于相關法律專業的人員吸引力不夠，他們自身對環境公益訴訟的案件不夠熟悉，且其取證行為容易受到相關企業與政府的干擾，如遇較棘手、偏倚的環境公益訴訟法律問題時，環保組織也稍顯得力不從心，環保組織的獨立性、專業性有待加強。

4、檢察機關提起公益訴訟的角色定位瑕疵

檢察機關和社會組織是我國當前環境公益訴訟的兩個重要主體。據相關數據統計，自 2015年1月至2018年5月，我國社團組織提起的環境公益訴訟案件依次為38、65、48、30 件，檢察機關提起的環境公益訴訟案件依次為 12、81、257、117 件，在實踐中真正提起環境公益訴訟的社會組織并不多見，有關環保組織的維權意愿與動力仍不足，真正擁有環境公益訴訟主體資格的相關組織本來就較少，而真正積極履行環境公益訴訟權利的組織則更為少數。可見檢察機關迅速取代社團組織成為了我國環境公益訴訟案件的主要起訴主體。

檢察機關雖然有其職能優勢，但在實踐中容易混淆其檢察權與公益訴權。在環境公益訴訟中檢察機關作為公益代表人的職責、權限如果邊界不明確，勢必導致其負擔過重，不利于環境公益訴訟的長遠發展。此外，檢查機關的檢察機關已經公益代表人原告身份與公訴人之間的角色定位并不十分明確，導致不同地區的法院在審理案件時的訴訟審判標準不一，影響了環境公益訴訟結果的穩定性、權威性。

三、完善環境公益訴訟主體資格制度的建議

1.明確環境公益訴訟的主體范圍

環境公益訴訟不僅需要明確的被告，更需要合理擴大并明確提起公益訴訟的主體范圍，提高公民及相關組織保護生態環境、維護公共利益的積極性。

為了明確提起環境公益訴訟的組織范圍，利于公民或者企事業單位選擇告知其訴求的對象，可以建立環境公益訴訟組織的清單檔案。在相關檔案中，公民或者企事業單位可以便捷地查詢相關組織信息，及時行使其權利;政府也應當將該信息及時公布、及時更新，督促相關環保組織履行職責。

立法無明文規定公民享受直接提起公益訴訟的權利，然而，公民個人往往是環訴訟境污染案件的直接受害者。公民提起公益訴訟是司法實踐發展的趨向，為了有效擴大環境公益訴訟的主體范圍，公民個人也應該合理享受該訴權，增強公民個人的生態保護意識以及人權觀念，完善公民參與機制，使得公民享受多方位維護權利的途徑、表達個人的環境權益訴求。

將相關組織與公民列為有提起環境公益訴訟權利的主體，可以發揮組織與公民間的各自訴訟優勢，優勢互補，司法部可以通過定且發布指導性案例，正確引導公民參與環境保護的訴訟，提升公眾以及其他訴訟主體參與生態環境治理的效能。

2.推行“人際同構”的思維觀念

相較于“人類中心主義”而言，“人際同構”更強調物質存在與人類和諧相處的理念。物質基礎決定上層建筑，為了實現人際和諧，自然物的訴訟主體資格將愈發深入人心。

自然物享受訴訟主體資格是具有可實現性的，我國的現有訴訟制度已經承認了公司、國家等非人類享有的訴訟主體資格，自然物通過法律擬制的方式行使訴訟資格是具有可行性的;此外，自然物也可通過“親密關系”參與到訴訟中，受到科技發展水平的限制，自然物在無法表達其意思表示或者無法接受自然物意思表達的情況之下，人類可以作為“親密朋友”代其提起訴訟，既可保證自然物參與到訴訟進程，也有效節約了訴訟成本。

為了有效推行“人際同構”的理念，立法解釋需要賦予自然物相應的訴訟主體資格，同時，人們也應該從內心接受“人際同構”的思想觀念，不將自然物的公益訴訟主體資格流于形式，而是讓自然物的訴訟主體資格得到實質上的保護。

3.提升環保組織的參與效能

我國可以通過直接登記制度認可環境保護組織的設立，簡化環保組織設立登記的手續，合理降低其設立門檻，保障相關組織的活躍性;但是在創設后的審查應更加嚴格，保障環保組織存續活動、維護公共利益行為的合目的性。

環保組織應同時提升其對法律專業人才的吸引力，加強組織關于公益訴訟法律知識的培訓力度，增強環保組織的專業性;當環保組織處于原告地位，應當保證環保組織自身取證行為、收集環保信息的有效性、獨立性，提升環保組織應對環境公益訴訟的能力。

為了公民或者企事業更便捷地尋找到相應的環保組織進行維權，環保組織可以合理進行宣傳、公示，向公眾推廣其環保主張及理念，公開相關環境公益訴訟的信息，加強與社會公眾的交流，從而獲取公眾支持，提升自身的公信力，真正發揮環保組織的維權效能。

4.發揮檢查機關的補充作用

檢查機關作為原告提起環境公益訴訟，有其效率優勢存在，但是也因其具有的公權力而使得案件變得復雜。例如云南鉻污染事件中因“自然之友”無法承擔鑒定費用 ，法院建議“自然之友”與檢察院作為共同原告提起訴訟，檢察院在訴訟中扮演著主張積極調解的角色，在訴訟請求中可以做出妥協，這對解決環境問題、維護公共利益產生了消極的影響。若將檢察機關作為環境公益訴訟的補充性原告，在其他社會團體以及個人未對環境污染或者破壞案件提起訴訟的時候，檢察院可以依據法律的規定對此類案件提起環境公益訴訟，這樣可以更好的保護社會公共利益。

四、結語

環境公益訴訟的主體資格改革問題依然是環境保護法學的爭論熱點，我國2013年《民事訴訟法》確立了環境公益訴訟制度，2015年施行的《環境保護法》也對環境公益訴訟作了具體明確規定，但該制度仍存在訴訟主體資格不明確、主體范圍受限等問題。

有效擴充環境公益訴訟的主體資格是司法實踐所需，環保組織的起訴資格應當有明確的清單公示，便于公民與其他單位和組織維權，提升其公信力;公民或者自然物若可成為主體資格，那么其起訴權利及條件可以因地制宜，對公民公益訴訟主體資格權利合理的限制，在保護公民參與保護公益權利的同時也可一定程度上防止不合理的“濫訴”;檢查機關應該明晰其檢察權與公益訴權，不能將公權力變為訴訟的壓力，明確自身定位，基于維護公共利益而實施維權、調解、訴訟等行為。

為了更有利于維護環境公共利益、完善生態治理法治體系，我國在立法上與具體司法實踐中，不斷探索更為行之有效的具體規范與制度，促進環境公益訴訟問題的解決，完善生態環境治理體系，日益滿足人類對美好生活的期望。

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