論高校中國特色現代化治理體系的建構

武群堂，沈建鋒

（浙江金融職業學院，浙江 杭州310018）

2013年11月，中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。在此之后，高校中國特色現代化治理體系建構的理論研究與實踐探索進一步深入。凸顯其結構性的頂層設計和制度取向的基本框架以及從探索到設計到落實的歷史進程，呈現其頂層設計與整體推進相結合的顯著特點，對于推進高校建構中國特色治理體系和治理能力現代化有著十分重要的理論和實踐價值。

一、結構性的頂層設計

要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。”[1]2014年，全國教育工作會議指出，“推進教育治理體系和治理能力現代化，就是要適應國家治理體系和治理能力建設，根據教育發展的自身規律和教育現代化的基本要求，以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和地方兩個積極性，更好地激發每個學校的活力，更好地發揮全社會的作用。”[2]明確指出了高校中國特色現代化治理體系的政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與等結構性構成要素。

在高校治理體系中，堅持和完善中國共產黨的領導一直被特別強調。這是由中國的國家結構所決定的政治定勢。在高校治理體系中更好地堅持和完善黨對高校的領導是一個關乎高校治理體系和治理能力現代化的核心問題。在這一既定的政治前提下，建構高校中國特色現代化治理體系，必須從頂層設計上解決好4個問題：一是落實“黨領導下的高校”和黨的領導問題，坐實現代化高校治理體系中黨的領導；二是加快轉變政府職能，這是簡政放權、創新方式，把該放的放掉，把該管的管好，做到不缺位、不越位、不錯位的關鍵問題；三是學校自主辦學，建立以學校持續健康發展為導向的工作機制，最大程度地激發學校作為教育“細胞”活力的問題；四是社會廣泛參與，“調動各方面發展教育事業的積極性”的制度安排問題。

二、體系建構的基本框架

1.黨委領導下的校長負責制。黨的領導是高校建構中國特色現代化治理體系的核心問題。黨委領導下的校長負責制是高校中國特色治理體系的根本框架。《中國共產黨章程》規定，“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用”。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（中發[2010]15號）第三條規定：“高等學校實行黨委領導下的校長負責制”。一是堅持高校黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制“是我國高校領導體制長期探索、吸取正反兩方面經驗教訓的歷史選擇”[3]“是我們黨對高等學校領導的根本制度，是高校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善”。[4]二是完善高校黨委領導下的校長負責制。《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發[2014]55號），就進一步堅持和完善黨委領導下的校長負責制提出要求并作出規定，為加強和改進黨對高校的領導，加強和改進高等學校黨的建設，辦好中國特色社會主義大學，以及為高等教育事業的科學發展提供了思想保證、政治保證和組織保證，為完善中國特色現代大學制度提供了重要遵循。

2.政府宏觀管理。政府轉變職能，下放權力，由原來的直接行政管理轉向間接的宏觀調控是正確處理政府與高校之間關系的核心問題，是推動高校形成自我定位、自我發展、自我約束體制機制的關鍵所在。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）就“推進政校分開、管辦分離”作出明確規定，要求“適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任”，是指導全國教育改革和發展以及轉變政府職能，加強政府宏觀管理的綱領性文件。為進一步完善政府宏觀管理，2014年起，國家教育體制改革領導小組、教育部等又先后印發《關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》（教改辦[2014]1號）《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦[2014]2號）《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法[2015]5號）和《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法[2017]7號）。轉變政府職能，加強政府宏觀管理，建構政府與高校之間新型關系，必須做到并做好“管放”“兩手抓”“兩手都要硬”。一方面，要進一步明晰中央和地方政府權責，充分發揮中央和地方兩個積極性。另一方面，以“依法確定權力和依法行使權力”為前提，“堅持放管結合。既要解決政府越權越位問題，把該放的權堅決下放，又要完善監督制約機制，切實做好事中、事后監管，逐項查看措施是否及時跟上、有力有效，是否存在監管漏洞和銜接縫隙，把該管的管住管好”。[5]

3.高校自主辦學。當前，現行的管理方式存在許多不適應的地方：政府與高校關系尚未完全理順，職能越位缺位問題尚未得到很好解決；管理方式單一，綜合運用立法、撥款、規劃、信息服務的意識不強、能力不足；一些高校內部治理不夠完善，自律機制建設薄弱，影響了自主權的有效行使。[6]這些問題一定程度上束縛了高校發展的生機活力，制約了高校功能的發揮。為了從根本上解決上述問題，《教育規劃綱要》對“落實和擴大學校辦學自主權”做了專門規定。《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權，完善高校內部治理結構的意見》又進一步做了宏觀部署，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議和第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議兩次修正的《高等教育法》對高校辦學自主權、中國共產黨高校基層委員會領導職責、校長職權、學術委員會職責等方面又從國家法律層面上進行了明晰與確認。高校自主辦學與建構中國特色現代化治理體系，除需要教師、學術委員會等相關主體積極、公正、公平參與之外，同時需要一個保障他們關注學校治理諸事務、介入學校治理的制度機制。為從根本上改變教職工代表大會、學術委員會長期以來在一定程度上囿于“事務主義”與“學術咨詢”狀況，為使之回歸“多元治理”的固有軌道，教育部相繼發布了《學校教職工代表大會規定》（中華人民共和國教育部令第32號）和《高等學校學術委員會規程》（中華人民共和國教育部令第35號）等一系列文件，將重點落在高校治理體系建構等制度與法律保障問題上，從頂層設計了黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與為主要內容的學校內部治理結構。

4.社會廣泛參與。建立理事會或董事會，是加強高校與社會互動聯系，構建高校與社會新型關系，建立健全社會監督與支持學校發展長效機制的重要制度與路徑。在高校改革發展過程中，理事會或董事會仍存在“法律地位不明，產生方式及義務不明確，結構松散，缺乏有效的管理與監督機制，忽視利益相關者權益”等問題。[7]《中華人民共和國教育法》《高等教育法》關于高校法人資格的相關規定，為高校建立理事會或董事會制度提供了的法律基礎。《普通高等學校理事會規程（試行）》（中華人民共和國教育部令第37號）也將重點落在社會廣泛參與這一重要問題上，較好解決了關乎現代化治理體系中“調動各方面發展高校的積極性”“多元共治”的制度安排問題。

上述分析可見，我國高校已經從宏觀和微觀兩個層面上建構起中國特色現代化治理體系。前者包括政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與，建構起學校與外部的新型關系；后者包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與，建構起中國特色的高校內部關系。

三、從設計到落實

在高校中國特色現代化治理體系中，無論是中國共產黨的領導權，還是政府宏觀管理，抑或是高校自主辦學與社會廣泛參與；無論是黨委領導、校長負責，還是教授治學、民主管理、社會參與，關涉的都是相對獨立的部門與職能，需要一個共同的行動平臺，才能有效整合其治理力量與能力，真正將高校治理體系與治理能力安頓在現代化與法治的框架內。

《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）就提供了一個整合高校治理主體、力量與能力的共同平臺。一是高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權。這就從根本上杜絕了政府管理教育存在的越位、缺位、錯位的現象。二是按照高等教育法的規定，健全學校辦學自主權的行使與監督機制。根據學校實際與發展需要，科學設計學校的內部治理結構和組織框架，強調學校自主辦學要依法、公開、自主與科學，這是當前條件下高校構建現代化治理體系的前提。三是依照法律及其他有關規定，健全高等學校黨的基層委員會領導下的校長負責制。學術委員會、學位評定委員會以及其他學術組織教職工代表大會、學生代表大會，自主設置的各類組織機構，開展社會服務、獲得社會支持、接受社會監督。學校理事會或者董事會、質量保障體系和評價機制等相關規定，使黨的領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與統一于完善的高校內部治理結構，并形成提升現代治理能力的強大合力。

把高校中國特色現代化治理體系頂層設計轉變為現實的治理實踐，是一個復雜的社會系統工程，既需要時間、資源、耐心和智慧，又需要道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，正確處理立足中國實際、扎根中國大地與批判借鑒國外經驗之間的關系，還需要實踐自覺，把自上而下與自下而上結合起來，繼續注重系統設計、整體推進、重點突破、試點先行的改革路徑，不斷完善上下聯動、各方協同創新的改革推進機制。[8]