黑龍江省對廣東省發展“飛地經濟”的相關研究

孫鑫予 于善波

摘 要：改革開放以來，“飛地經濟”作為區域開放合作與協調發展的重要模式，在我國南方沿海城市已取得了顯著成效。在中國經濟發展進入新時代的當下，各地區的成功案例激勵了黑龍江省對廣東省飛地合作的進一步推廣和完善。本文主要對黑龍江省發展“飛地經濟”的背景條件和治理困境以及發展模式作出了簡要介紹。

關鍵詞：龍粵合作;飛地經濟;黑龍江省

一、背景條件

1.產業優勢

黑龍江省產業結構多樣，在很多方面具有先天優勢。其工業基礎雄厚，作為中國最早的工業基地，在發展基礎和經驗方面具有很大優勢。但在省內的38個產業總分類中，最具優勢的產業比重較低。如農業、旅游業、石油開采業等，只占全省產業部門總數的很小部分。針對省內產業結構優勢不平衡的情況，要在重點發展優勢產業的同時，發展新興產業。從省內情況看，作為傳統產業的農業，最具發展優勢，黑龍江省也是國內商品糧的主要生產區。近幾年，黑龍江省在不斷地引進新技術和資金，加快推進農業產業的現代化進程。所以黑龍江省在食品產業方面，發展“飛地經濟”具有較大的機會。在旅游業方面，黑龍江省充分發揮歷史文化及冰雪、地域等優勢，打造出了集文化體驗、冰雪觀光、避暑度假等于一體的國際化旅游中心。

相對于傳統產業，黑龍江省內新興產業的發展勢頭也不容小覷。這也是黑龍江省未來的產業發展方向，符合“飛地經濟”的可持續發展要求。在生物產業方面，黑龍江省已經具備了一定的發展基礎，形成了產業優勢。在加快推進生物產業、生物制造業和生物醫藥發展的前提下，爭取早日形成規模化、高端化、國際化的特色生物產業集群。在新材料產業方面，黑龍江省具有豐富的石墨資源。依托科技人才優勢，重點發展高性能金屬材料、化工新材料、高性能纖維及復合材料等新型材料，打造出了國內一流的新材料產業發展基地。總結黑龍江省內的產業結構，優勢產業的比重雖低，但其發展勢頭強勁，且新興產業的發展速度極快，豐富了黑龍江省的產業結構。

2.人才與科技優勢

黑龍江省科技實力雄厚，不斷涌現出大量人才。近年來，形成了以科技研發、文化創意、科技服務業為代表的產業體系。同時新興產業也不斷涌現。截至2017年，黑龍江省擁有80所高等院校、154個國家工程實驗室、226家科研院所、1098家國家認定企業技術中心，年均專利申請數量突破3.2萬件。這些科研機構每年為黑龍江省輸送數以萬計的高端科技人才，科技創新帶動產業發展。高端人才越多，就有越多的科研成果轉化為生產力，促進省內科技產業的發展，從而提升黑龍江省的經濟實力。目前，黑龍江省內已建成了科技管理信息系統平臺，通過這個平臺，企業和科研單位能夠提交項目申請、查看項目進度等。為黑龍江省科研事業的發展提供了規范的管理系統，實現了科研信息高效互聯。同時黑龍江省內的信息網絡也日益完善，形成了統一的平臺，使得信息能夠在第一時間傳輸，加速了科研水平的提升，促進了信息資源的交流。黑龍江省把振興發展的基點放在創新上，為老工業基地的重振奠定了基礎。當前黑龍江省產業結構多樣化，科技產業的迅速發展功不可沒。

二、制約因素

1.合作缺乏統一的頂層設計

客觀來說，在兩地區域經濟合作的過程中，上級政府的協調統籌至關重要。合作雙方面對區域合作中的問題時，大多通過召開行政首長聯席合作交流會議來解決。但在具體實踐中，則明顯缺乏針對性和強制力。在實踐中，黑龍江省與廣東省城市之間的差距太大。在經濟發展水平存在較大差距的前提下，兩省之間的對口合作還有很大的空間。同時，兩省之間的工作進展也存在不平衡的情況。有的地區已進入深入合作階段，而有的地區還處于互相探索的初期階段。這說明頂層設計是兩地進行飛地合作的基礎條件，應實現合作的統籌規劃。盡管國家針對黑龍江省和廣東省做出了相關實施方案和規定，但這些實施方案還不夠具體，缺乏對合作區統一的頂層設計。雖然出臺了部分指導意見，但合作缺乏統籌規劃和具體措施。比如合作雙方的責任分配不夠標準、利益分配不夠清晰、組織協調規定不夠詳細等。這些問題的存在容易引起合作雙方在認知上的偏差，對于在飛地建設中潛在的風險，也難以有效地進行規避。難以糾偏合作雙方認知上的偏差，這都是飛入地與飛出地進行合作亟待解決的問題。“飛地經濟”合作區作為一種新型的區域合作模式，涉及到兩個或多個不同的行政區劃主體。兩地在經濟發展水平、文化背景等方面難免存在差異。基于利益訴求水平上的差異，容易導致雙方在認知水平上的偏差，進而影響飛地園區的順利推進。針對這一問題，應形成明確的指導意見，吸收外省合作成功的經驗，推進協調機制的建立，合理統籌規劃黑龍江省“飛地經濟”的發展。

2.管理機構權能定位不清晰

“飛地經濟”中的經濟開發事務在理論上來說，是由飛入地政府讓渡給飛出地政府來負責的。而對于包括社會管理在內的其他事物，還是需遵循屬地化管理的原則，由飛入地政府負責。但在實際運作中，管理權力的轉移相對于經濟建設發展速度來說，往往是稍緩的。這就導致了管理機構的權限模糊化。如“飛地經濟”管理機構過多地承擔了與經濟管理事務不相關的職能，則對合作區經濟事務管理與開發的實施產生一定影響，易導致各級管理機構在事務統籌等方面產生協調不力的情況，使得審批權限不夠，導致管理機構無法在合作區的經濟建設方面發揮其應有的決策作用。而“飛地經濟”合作區管理者在日常工作中，需要對接多種層次和環節的部門，權能定位不清晰使得管理效率低下。如合作區各級主管機構無法統一工作流程，造成溝通不暢，則容易出現管理工作推諉扯皮的情況。如果權能定位不清晰的問題不解決，即便是不斷改進合作區的管理制度，也無法解決管理實踐中的弊病。

3.市場化運作特征不明顯

“飛地經濟”進行經濟合作應以市場化為前提。黑龍江省與廣東省的對口合作，應遵循市場規律，充分發揮市場的資源配置作用，尊重企業在市場中的主導地位。注重合作區政策的引導落實，改善投資環境，規范投資行為。但實際上，合作區的政策選擇和方案執行主要是由地方政府來進行主導，企業無權選擇方案的推進方式，其主導作用無法得到充分發揮。盡管“飛地經濟”合作區由行政區經濟演化而來，也突破了行政區經濟的部分局限。但在具體政策方案的執行上，仍難以擺脫原有行政體制的束縛。結合相關成功案例，其經驗規律皆是建立由開發公司、合作區管委會、政府機構組成的管理體制，實行市場化運作。在“飛地經濟”合作模式下，地方政府如過多地介入，反而易導致一系列問題。如在進行兩地合作會談時，兩方的地方政府往往要求同級，否則會議很難如常進行。這在一定程度上增加了合作的難度，也浪費了時間成本。同時還要考慮地方政府負責人的因素，負責人一旦變化則合作的穩定性就會受到影響，進而在一定程度上影響到“飛地經濟”的可持續發展。受制于省級行政區劃的限制，合作區很難實現跨省的合作，這都限制了兩地的協調發展。相關調查研究顯示，在廣東省實施的“雙轉移”戰略有效地促進了省內產業轉移，但同時使得其向黑龍江省產業轉移節奏的放緩。

4.缺乏較為穩定的利益分配機制

黑龍江省與廣東省目前飛地合作中存在的一個主要問題，就是沒有設定固定的利益分配機制，僅在個別項目中存在明確的利益分配方案。這對于雙方都沒有足夠的激勵效果。促進經濟增長、提高省內財政收入是進行“飛地經濟”合作的主要目的，利益分配不應該成為雙方合作的阻力。由于在合作中的經濟生產總值和稅收收入，是按照屬地化原則來進行劃分統計的，這就導致合作雙方首先考慮的問題就是，這是否會導致省內經濟生產總值和稅收收入減少。如有明確的利益分配機制，則可以有效解決合作雙方的分成問題。結合深圳市與汕尾市合作的經驗來看，雖在合作之初就確定了分成，但因缺乏明確的分配機制，所以在實際中，依然還是屬地管理。財權與事權不對等，導致深圳仍對合作區的投入持保留態度，也存在一些地區因此而對“飛地經濟”望而卻步。

兩省之間合作的主要動因即利益驅動。為本地區帶來經濟利益、促進產業升級、增加省內的財政收入是地方政府進行“飛地經濟”合作的主導動因，而明確的激勵與分配機制是推進項目順利進行的關鍵。相關調查研究發現，在138份政府間合作的協議中，有76份在其中約定了雙方應遵守的原則。在這些原則中，居于首位的是互惠互利原則，其次是互補原則。可見，政府間進行飛地合作的首要前提即為互利共贏，能否實現互惠、互利、共贏的合作目標是兩地政府考慮的首要前提。這就對利益的合理劃分提出了較高的要求，同時這也決定了合作能否順利進行。但是實際情況中，黑龍江省與廣東省之間并沒有形成穩定明確的利益分配機制。對于合作過程中遇到的問題，通常是采取一事一議的解決方式。尚未形成明確的權責劃分，收益分配也沒有明確的機制，經常因此而產生利益沖突，合作雙方也常因爭執而被迫中斷，最終無法持續性地發展下去。為實現合作方各主體團結協作的目標，就要建立一個穩定完整的治理機制，包括權責劃分、利益分配和問題協商流程等。對未來可能發生的利益沖突和矛盾做好預防措施，使得飛入地、企業、飛出地實現可持續發展，從而增加地區政府收入，推動經濟的迅速發展，避免利益分配成為“飛地經濟”合作的阻力。結合近年來“飛地經濟”發展的成功經驗，要建立完整的利益分配機制，首先要在雙方簽訂的協議中制定詳盡的分配方案，為可能發生的利益糾紛做好預案。其次要明確合作園區的項目營收，對于創造的利益進行明確的分解，這可以為下一步的利益分配提供較為準確的參考。最后應在合作區建立一個公正合理的裁決機構，為雙方解決不了的問題來進行公平公正的裁決。

5.“硬環境”與“軟環境”未能有效對接

“飛地經濟”合作的順利開展需要多方面的基礎條件。除了在產業結構、經濟基礎、勞動力等方面的優勢互補，還需要雙方在“軟環境”與“硬環境”之間進行有效對接。在黑龍江省與廣東省的“飛地經濟”合作中，存在著飛出距離較遠的硬環境問題。飛地合作區域之間發展水平的不同，使其之間形成不同的梯度。兩省之間的遠距離合作不符合梯度原則，存在轉移成本高、產業互補性低、文化差異大等缺點，易導致飛出地產業與原有市場剝離的情況，也存在兩地文化背景不相容的問題。所以對于黑龍江省發展“飛地經濟”的產業要求較高，同時對于合作雙方的管理水平也提出了更高的要求。對于飛出地廣東省來說，其經濟發展水平高、基礎設施完善、法治意識強，相對于黑龍江省具有明顯的發展優勢。而黑龍江省的基礎設施還有待完善，如交通方面，省內的鐵路運輸網絡不發達，所以資源的運轉也不夠便捷。同時，黑龍江省內有些城市規模較小，無法接受大規模的產業轉移。在軟環境方面，黑龍江省與廣東省的經濟水平差距較大，雙方經濟總量差距有五倍之多。“飛地經濟”的合作目的是互利共贏，如雙方經濟水平差距過大，飛入地不能滿足飛出地的收益要求和產業轉移的實現，則無法吸引飛出地的合作，飛入地也就無法獲得相關資金及技術的支持，相關企業也不敢輕易地進行投資。對于黑龍江省與廣東省的“飛地經濟”合作，廣東省的營商條件要優于黑龍江省，所以雙方在硬環境與軟環境之間的問題在所難免。

實現兩省之間硬環境與軟環境的有效對接是雙方進行合作的前提。這就要求黑龍江省加強基礎設施的建設和維護，積極迎接飛出地的合作企業，做好充分的準備工作。同時在兩省發展實力懸殊的前提下，需要國家相關政策的支持，以及地區政府的有效管理。以國家發展戰略為背景，進行整體的規劃安排。許多國內其他省市為了促進飛地經濟的蓬勃發展，早已出臺支持飛地園區發展的實施辦法，而黑龍江省在促進飛地經濟發展方面的政策措施還不夠完善。省內飛地園區存在支持政策少、融資壓力大、發展無保障等問題，制約了飛地園區的發展。并且園區在招商引資方面也存在制約因素，如飛入地吸引力不足、飛出地企業不愿轉移等問題。廣東省內優勢產業的項目輸出動力不足，使得合作區內以裝備制造業為主導的項目招商存在難度。飛地經濟要獲得持續性地發展就要以市場經濟為基礎，真正實現優勢互補。這樣在政策支持消失后也能夠繼續發展，達到互利共贏的目標。而如果合作雙方在軟環境與硬環境上不能實現有效對接，則會增加合作雙方的交易成本。存在的差距越大，“飛地經濟”合作的難度越高。

三、模式選擇

1.集約用地型

集約用地型“飛地經濟”模式，作為出現較早的一種模式，可以較為有效地破除傳統的土地占用面積較大、產業散亂分布的現象，一定程度上有利于產業集群的形成，繼而達到節約土地成本，提高利用效率的目的。

2.資源整合型

資源整合型“飛地經濟”模式通常情況下針對的是同質性區域，即擁有相似的區位條件和資源稟賦的區域。在資源要素的整合過程中由一方或是雙方共同謀劃，對轄區內資源和產業部門有效協調和有機整合。對于資源相似性的情況，減少區域內部之間的盲目競爭，提高資源利用率和經濟效益。

3.優勢互補型

與其他“飛地經濟”模式相比，優勢互補型更加注重“揚長避短”，這種模式通常并不局限于飛出地和飛入地經濟發展水平的差距，即兩地經濟水平的差距無論大小，都不應成為兩地發生經濟聯系的阻礙。雙方更多關注于自身擁有的比較優勢和比較劣勢，以及如何與對方建立經濟聯系，將優勢轉化為經濟效益。由于只要各自的資源稟賦能夠形成優劣互補，達到成本最小化，或是利益最大化，便可通過“飛地經濟”的發展達到雙贏。

4.產業轉移型

產業的梯度轉移和“飛地經濟”理論相結合而形成的產業轉移型“飛地經濟”成為適用范圍最廣的一種模式，具有以下特點：飛入地與飛出地之間一般存在一定的梯度，在經濟方面或者產業方面，飛出地作為經濟相對發達的地區，具有資金、人才、管理等優勢;飛入地作為經濟發展較落后地區，飛入的產業能夠為其帶來較高的經濟收益，或是新興產業。產業轉移型飛地模式進一步還可劃分為：“騰籠換鳥”型和“筑巢引鳳”型。

5.旅游飛地型

旅游飛地型模式作為一種特殊的“飛地經濟”發展模式，擁有資金、人才、開發經驗等優勢的飛出地向旅游資源豐富的欠發達的飛入地輸出管理模式、建設理念、管理人才等，與飛入地共同開發其旅游資源，從而達到飛入地旅游資源深度開發的效果。而同時，飛出地可以共享其開發成果。

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作者簡介：孫鑫予（1995.01- ），女，漢族，籍貫：山東省泰安市，佳木斯大學經濟與管理學院，碩士研究生