省級地區新一輪人才引進政策與落實機制分析及改進研究

張艷 楊康

摘要：以長江經濟帶9省2市新一輪的人才引進政策和組織落實機制為研究對象，剖析各省市人才引進政策和人才引進組織落實現狀以及存在的問題。研究表明，各地方政府人才引進政策的同質化情況較為嚴重，一些共性問題較為突出，人才引進工作落實過程中存在多頭管理。因此，應提高人才政策與地方實際的匹配性，搭建系統化的人才管理政策體系，特設人才政策的統一化管理部門。

關鍵詞：人才政策;組織落實機制;長江經濟帶;省級地區;文本分析

人才歷來是國家發展的核心要素，黨的“十九大”報告明確指出“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”。黨的“十九大”以來，國內數十個大中城市出臺人才引進新政，爭相引進人才，新一輪“搶人大戰”在全國輪番上演。自2017年下半年開始，以杭州、西安、武漢、成都、南京為代表的15個“新一線”城市陸續出臺了人才引進政策。截至2020年底，已有超過180個城市發布人才新政。

不僅地方政府積極推進人才引進政策的制定頒布，而且學術界也開始對特定區域中不同城市的人才引進政策進行比較研究。例如劉媛（2012）、鞠煒（2013）、劉玉雅（2016）、劉曉光等人（2018）分別對江蘇省、京滬浙粵蘇、四川省的人才政策進行了比較研究，分析了各地人才引進政策的共性和差異，提出了相應的人才政策優化建議。[1-4]也有部分學者將研究聚焦于某個特定人才類型的引進問題。如李國君（2013）、陳文（2018）、呂旭寧（2018）等人分別針對高層次創新創業型人才、科技領軍型人才、科技智庫型人才進行了人才政策的比較分析，提出了改進的思路建議。[5-7]

通過對現有研究成果的梳理分析不難發現，當前的研究主要針對某個區域展開，研究方法以文本分析為主，研究內容主要聚焦于人才引進政策的比較。目前針對江蘇地區、京滬粵蘇浙地區、東西部地區、滬港地區的人才引進政策研究都曾見諸于刊[8]，然而并未檢索到對長江經濟帶各大城市人才引進政策的研究。此外，雖然已有針對我國“十二五”以來省級引才政策的研究，但2017年以后的最近一輪“搶人大戰”下的引才政策并未納入分析的樣本中。鑒于此，本文以長江經濟帶9省2市為研究對象，分析2017年以后該區域省級人才引進政策的屬性信息和文本內容特性，挖掘人才引進政策和組織落實過程中普遍存在的問題，并提出改進建議，以期為各地的人才引進提供改進思路。

一、研究設計及樣本選擇

本研究以文本內容分析法為核心，結合文獻研究結果，解構樣本中的政策內容，通過政策屬性信息的統計分析來提煉反映政策本質的計量性特征，最終發現新規律、獲取新觀點。此方法有助于降低定性研究的主觀性和不確定性，以便全面、精確和深刻地理解政策文件的統計特征。

在樣本選擇上，無論是從政策頒布的時間前后性上還是從主流媒體的口徑上來看， 武漢市2017 年頒布的人才引進政策都可以作為新一輪城市人才競爭的起點。[9]因此，本文以2017 年作為樣本采集時間起點，按照人才引進政策得出臺順序，通過政府官網信息搜集和整理了長江經濟帶9省2市所公開的具有典型性、代表性的人才引進政策文件。其中，典型性和代表性主要通過政策發布機構的層次和內容的覆蓋面進行衡量。政策文件的統計信息見表1。

為便于對各省人才政策的進一步分析，本文從經濟發展水平的角度，以人均GDP為標準對9省2市采用K-Means算法進行聚類，K值取3，分成了高、中、低三個類型。然后按照宜昌為長江上游和中游分界點，湖口為長江中游和下游分界點的常規做法，從各省市所處的長江區位角度，將9省2市進行歸類。具體結果見表2。

二、人才引進政策特性及問題分析

各地人才引進政策的陸續出臺顯著促進了當地人才的流入量。以武漢為例，2017年人才引進政策頒布后，留武漢就業創業的大學畢業生已達28.29萬人，是頒布前2016年的2倍。雖然各地人才引進政策取得了一定效果，但通過上述對政策文件的量化分析，不難發現人才引進政策呈現以下幾個方面的特性和問題。

（一）人才引進力度的差異較大

由于各地經濟發展水平的差異和對人才引進觀念的不同，長江經濟帶上的各個省市對人才引進的力度差異性較大。從經濟發展水平的角度看，呈現“中間強、兩頭弱”的橄欖型特點（詳見圖1）。

具體而言，經濟發展水平很高和很低的省市的人才引進實施較晚、力度較小，而處于中間位置省市的人才引進工作實施較早、力度較大。例如，作為一線城市的上海在新一輪人才爭奪戰中，人才政策的數量和力度較小，而諸如武漢、長沙、重慶則快速制定并頒布極具吸引力的人才引進政策，在這些城市政策的刺激下，經濟水平相對較高的浙江、江蘇等省才開始加強人才引進的工作。因此，某種程度上而言，東西部地區人才引進政策的制定更多源于中部地區的刺激而為之。

（二）過于偏重高層次人才引進

通過對樣本統計發現（詳見表3），所有省份地區的引才政策都涉及高層次的人才類型，甚至部分地區的政策文件標題就含有“高層次”這一關鍵詞，如上海、浙江、江蘇等。此外，引才政策涉及海外人才的省份地區占72.73%，涉及技能人才的地區占54.54%，惠及高校普通畢業生的地區僅占27.27%。不難發現，經濟水平較高的地區更注重高層次人才的引進，對于普通畢業生的“引、留、用”問題，除地處長江中游的江西、湖北和湖南較為關注，大多數地區都未能重視起來。

對于一個地方經濟發展而言，高端人才固然能起到引領作用，但相對基礎的人力資本才是地方經濟發展的支撐性力量，尤其對于經濟發展水平相對不高的省份來說，在普通人力資本已經大量外流的情況下，一味地高價引進高端人才并不能對地方經濟發展產生顯著效應。

（三）獎勵性政策偏多，發展性政策不足

從人力資源管理的角度來說，員工管理包括選、用、育、留四個方面，其中“育”和“留”是重中之重。對于一個地區而言，吸引人才僅僅是人才管理的第一步，如何留住、用好人才才是核心問題。通過對樣本統計不難發現（詳見圖2），幾乎所有地區的人才政策中都包含了諸如補貼、創業支持、科研經費等方面的獎勵措施，而在諸如個人發展路徑、職稱榮譽等方面的發展性政策嚴重不足。這說明目前絕大多數省級地區的人才政策往往更側重于吸引人才，忽略了留住人才和用好人才的問題。

這將導致兩種后果，一是人才對于地方缺乏“粘性”，在面對更有誘惑力的條件時，大都會遠走高飛，造成財政資金的浪費。二是由于缺乏發展性政策的激勵，人才在流入后往往安于現狀，進而退化成為普通人力資本，不能發揮出人才應有的價值。

（四）發文機構眾多，不利于政策宣傳

各地的引才政策大多由2個及以上部門聯合發布，四川省制定的《四川省“天府萬人計劃”實施辦法》涉及的部門最多，由13個部門聯合印發。從機構參與的情況看（詳見表4），省委的參與度最高，其次為省政府、省人社廳、省人才工作領導小組。該結果說明省委、省政府是省級地區人才引進工作的主導機構，省人社廳、省財政廳、省教育廳、省科技廳等機構則從各自的業務方向提供支持。當引才政策主要針對某一特定領域的人才時，一般該領域的對口機構都會參與政策的制定發布。

雖然很多地區制定人才引進政策的初衷是為了吸引更多優秀人才到該地工作和生活。但現實往往是某人因為個人原因到該地工作和生活，然后才了解并享受到一些零散的人才政策，引才政策中“引”的價值作用沒有完全發揮出來。出現該問題的主要原因在于人才引進政策的宣傳不到位，一方面，各地區的人才政策習慣性的對內傳達，忽略了對外宣傳，導致政策只有內部人知曉，自然無法發揮政策“引才”的作用。另一方面，各省級區域人才引進政策的來源較多，政策文件分布零散，缺乏一個統一的政策歸口部門。雖然部分地區特設省級人才工作領導小組，但該小組缺少實體屬性，不能發揮政策宣傳和政策咨詢的實際職能。

三、人才引進政策改進及組織實施建議

科學合理的人才政策對地方經濟的發展具有顯著的推動作用。本文圍繞上述分析結果，提出如下幾個方面的改進建議：

（一）提高人才政策與地方實際的匹配性

通過上述內容不難發現，各地人才政策缺乏地區特色，跟風和同質化的現象較為嚴重。對人才的引進和管理不能采用簡單地照搬主義，而應結合地方的經濟水平、產業結構、生活環境等各方面因素，制定與地區特點相匹配的人才政策。在我國，城市所處發展水平對于人才聚集起到顯著的影響作用，長江經濟帶中的省市地理上呈現從東至西分布，東西部地區發展的不平衡造成了區域人才分布的不均衡。因此，在人才引進上，東西部地區的政策應該有所差異，否則相似的政策實施后必然對處于地域劣勢的省市造成不利影響。例如，上海作為超一線城市和國際化大都市有著得天獨厚的發展優勢，不需要通過資金補貼和福利待遇吸引人才，僅憑其戶籍、住房、教育、醫療等社會保障類政策就足以招到符合要求的高層次人才。相比之下，西部地區城市競爭力略顯不足，吸引力處于劣勢，其人才政策提供的不能只是資金補貼，還要配套高規格的發展性政策，以期吸引到所需人才。此外，對于西部地區而言，高層次人才固然重要，基礎的人力資本同樣不可忽略，因此政策的目標群體應進一步擴大，制定普惠性的人才政策，使普通高校畢業生也能享受政策紅利。

（二）搭建系統化的人才管理政策體系

人才管理是一個系統化的工作，人才政策制定應該滿足系統化的要求。首先，人才的管理要系統化。人才政策內容應涵蓋從引人、育人、留人到用人的各個環節。根據雙因素理論，個人成長和成就方面的因素能給員工帶來滿意感。從某種程度上說，育人、留人和用人比“引人”更加重要。圍繞人才引進政策，還應配套建立人才培養機制，制定有助于提升人才對城市地區“黏性”的發展性政策措施，分層分類評價不同人才群體的績效產出，實現對人才績效的精準化管理，進而提升人才隊伍的整體效能。其次，政策的目標群體要系統化。每個地方都有自己的產業結構，相應地也要有對應的人才結構。制定政策的目標群體應結合地方產業結構的發展進行統籌規劃，高層次人才固然不可少，中低層次的人才也應受到關注。最后，政策的管理要系統化。對于人才政策，不能一發了之，后續政策的有效落地、政策的效果評價、政策的動態優化等環節都不可或缺，完整的政策管理閉環可以顯著提高人才政策的合理性。需要強調的是，系統化不是平均化，不論是政策內容的制定，還是政策目標群體的選擇，都應該結合地方的實際情況有所側重。

（三）特設人才政策的統一化管理部門

目前，我國各級政府均設有相應的人力資源和社會保障部門。通過上文的政策發文機構分析不難看出，各地人社部門對人才政策方面管理的參與度并不相同。有的地區雖設有省級人才工作領導小組，但該小組更多的是從事人才政策的審批事務，沒有真正履行對人才政策的全面管理。正是由于一些地區的人才政策管理部門的工作缺失，其人才政策往往只停留在發文的階段。因此，各地政府有必要特設人才政策的統一化管理部門，推進政策向縱深發展。所設部門將負責地方人才政策的歸集、宣傳和咨詢，建立政策效果評價和改進機制，跟蹤分析人才政策的實施效果，協助政策發文機構不斷修改和完善政策內容。

參考文獻：

[1]劉媛，吳鳳兵.江蘇三大區域科技創新人才政策比較研究[J].科技管理研究，2012（1）：72-75.

[2]鞠煒，劉寧.京滬浙粵蘇人才政策比較研究[J].中國人力資源開發，2013（15）：87-92.

[3]劉玉雅，李紅艷.京滬粵蘇浙地區人才政策比較[J].中國管理科學，2016（S1）： 733-739.

[4]劉曉光，黃愜.我國東西部高層次人才引進政策文本比較——以四川省和江蘇省為例[J].科技管理研究，2018（24）： 51-56.

[5]李國君，韋偉光.高層次創新創業人才引進政策的比較分析[J].中國人力資源開發，2013（9）：82-84.

[6]陳文，胡翔，李燕萍.江蘇省科技領軍人才引進與培育政策演進脈絡——2003-2017年政策文本內容分析[J].科技進步與對策，2018（23）：43-51.

[7]呂旭寧.科技智庫人才引進、培養、使用和管理研究[J].科技管理研究，2018（10）：258-262.

[8]瞿群臻，孫麗玲.滬港現代服務業人才引進與培養的政策比較研究[J].江蘇商論，2011（7）：83-84.

[9]趙國欽，張戰，沈展西，等.新一輪“人才爭奪戰”的工具導向和價值反思：基于政策文本分析的視角[J].中國人力資源開發，2018（6）：75-84.