社會(huì)保障的價(jià)值理性與工具理性

■文／王立劍

作者：西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院

社會(huì)保障價(jià)值理性和工具理性問題的本質(zhì)，是對(duì)為何發(fā)展社會(huì)保障制度、為誰發(fā)展社會(huì)保障制度和如何發(fā)展社會(huì)保障制度問題的解答。經(jīng)過中國共產(chǎn)黨百年實(shí)踐探索，我國已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，為維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和全面建成小康社會(huì)作出了積極貢獻(xiàn)。

展望“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，我國人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)將引發(fā)社會(huì)保障資金和服務(wù)需求急劇上升，就業(yè)方式多樣化將導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)與現(xiàn)行社會(huì)保障制度不相適應(yīng)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配格局變化要求社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次和待遇公平性提升，再加上新一輪科技革命的深入發(fā)展，要求社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展作出深刻回應(yīng)，而作出這一回應(yīng)的基礎(chǔ)就是保持社會(huì)保障價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一。

社會(huì)保障的價(jià)值理性

社會(huì)保障對(duì)維系社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。我國社會(huì)保障制度建設(shè)的核心思想包括：保障對(duì)象是一切社會(huì)勞動(dòng)者和弱勢群體，責(zé)任主體是國家，基金來源于國家、企業(yè)和個(gè)人，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。這一最終目標(biāo)可以體現(xiàn)為“需要的充分滿足”和“能力的全面提高”兩個(gè)維度。

新時(shí)代我國社會(huì)保障事業(yè)的根本目的是“滿足人民日益增長的美好生活需要”，對(duì)應(yīng)于“需要的充分滿足”維度。黨的十九大報(bào)告指出“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”，這些抽象概念豐富了“需要”的內(nèi)涵，賦予社會(huì)保障制度在保障基本生活之上更高層面的價(jià)值追求。

社會(huì)保障在應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅強(qiáng)調(diào)生存保障，更加注重發(fā)展保障，對(duì)應(yīng)于“能力的全面提高”維度。在面對(duì)年老、疾病、失能、護(hù)理、生育、工傷、傷殘、失業(yè)、貧困、死亡等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)保障從資金和服務(wù)兩方面保障，保障人們的可持續(xù)生計(jì)，推動(dòng)從扶危救困向能力提升轉(zhuǎn)變，把人的能力建設(shè)作為社會(huì)保障項(xiàng)目安排和服務(wù)供給的終極歸宿，賦予了社會(huì)保障制度在生存保障之上更高層面的發(fā)展導(dǎo)向。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，這就決定了社會(huì)保障的價(jià)值理性至少包括共建共享、公平、可持續(xù)三個(gè)方面。一是社會(huì)保障的共建共享。覆蓋全面、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要把社會(huì)保障的互助共濟(jì)思想在全體居民中體現(xiàn)，打破身份固化、階層固化、區(qū)域固化帶來的“利己主義”互助共濟(jì)，讓社會(huì)保障更為可靠，更加合法。二是公平。合理進(jìn)行國民收入二次分配調(diào)節(jié)，使發(fā)展成果惠及全民，是社會(huì)保障的初心?？s小我國社會(huì)保障發(fā)展水平在城鄉(xiāng)之間、不同職業(yè)群體之間的差距，建立更加公平的社會(huì)保障制度是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義“共同富?！北举|(zhì)的根本要求。三是可持續(xù)。社會(huì)保障制度的發(fā)展不僅要保障和提高當(dāng)代人民的生活水平，也要考慮未來，它體現(xiàn)了在應(yīng)對(duì)人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷壓力下制度發(fā)展的科學(xué)性和穩(wěn)定性。

社會(huì)保障的工具理性

“工具”是幫助我們認(rèn)識(shí)世界和改造世界的手段，基于特定目標(biāo)的社會(huì)保障制度本身也是國家治理的一種工具。社會(huì)保障制度建設(shè)中的工具理性，主要是指我們解決社會(huì)保障問題的范式和方法。堅(jiān)持工具理性就是要運(yùn)用科學(xué)的范式和方法，準(zhǔn)確回應(yīng)“社會(huì)保障應(yīng)該怎么樣”的問題，以及基于大量的經(jīng)驗(yàn)、事實(shí)和數(shù)據(jù)探索、總結(jié)和歸納社會(huì)保障制度發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律進(jìn)而為制度建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

“制度”是協(xié)調(diào)個(gè)體行為的社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)所有個(gè)體共同遵守的行為規(guī)則。這些行為規(guī)則包括：界定社會(huì)系統(tǒng)個(gè)體之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，即產(chǎn)權(quán)；由產(chǎn)權(quán)規(guī)則決定的社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能劃分的組織規(guī)則，即體制；由組織規(guī)則決定的社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則，即機(jī)制；正式的規(guī)則以法律、規(guī)章、合同等為載體，即法制；制度需要政策予以體現(xiàn)，政策是制度的潤滑劑和催化劑。

從工具理性的角度來看，發(fā)揮社會(huì)保障制度效能，可以運(yùn)用五個(gè)方面的工具：

一是產(chǎn)權(quán)工具。對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明確個(gè)人賬戶基金產(chǎn)權(quán)歸參保人所有，單位繳費(fèi)歸社會(huì)共有，政府支付的財(cái)政資金、全國社會(huì)保障基金歸國家所有，由此理順社會(huì)保障基金的所有權(quán)與受益權(quán)以及基金管理的委托代理關(guān)系。

二是體制工具。社會(huì)保障實(shí)行管理和經(jīng)辦分離的體制，政策制定、基金征繳、基金發(fā)放分別由不同的部門管理，社保、財(cái)政、稅務(wù)等部門參與，權(quán)力相互制衡。2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立的退役軍人事務(wù)部、醫(yī)療保障局等就是體制工具運(yùn)用的典型案例。

三是機(jī)制工具?；I資機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、長效機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)測評(píng)估機(jī)制等概念多次出現(xiàn)在《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中，為完善和優(yōu)化社會(huì)保障制度提供了具體策略。

四是法制工具。社會(huì)保障相關(guān)法律屬于社會(huì)法，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、國家義務(wù)、社會(huì)參與，依靠社會(huì)保障立法能夠迅速調(diào)整社會(huì)保障發(fā)展過程中的相關(guān)關(guān)系和行為。

五是政策工具。出臺(tái)社會(huì)保障政策可以解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需要、保護(hù)既有制度。“十四五”時(shí)期即將施行的社會(huì)保障政策，諸如加大基金中央調(diào)劑力度、實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌、穩(wěn)妥實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡、逐步提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限、推進(jìn)平臺(tái)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障工作、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)調(diào)整等等，在不改變社會(huì)保障制度框架的前提下解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需要。

著眼于社會(huì)保障不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展目標(biāo)，我們要立足調(diào)查研究、資料分析和社會(huì)保障精算，進(jìn)行社會(huì)保障發(fā)展的實(shí)證研究?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，調(diào)查研究與資料分析是把握我國社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀、了解人民美好生活需要的必要手段；社會(huì)保障精算是社會(huì)保障基金可持續(xù)性的重要分析技術(shù)，社會(huì)保障基金的可持續(xù)發(fā)展涉及到人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科知識(shí)，沒有科學(xué)的技術(shù)支持無法得出準(zhǔn)確科學(xué)的結(jié)論。

社會(huì)保障價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一

以“人民為中心”是習(xí)近平總書記民生思想的集中體現(xiàn)，也是當(dāng)前及未來黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的發(fā)展思想。以“人民為中心”的發(fā)展思想集中回答了社會(huì)保障發(fā)展的目的、動(dòng)力和原則問題。在這一思想指導(dǎo)下，社會(huì)保障制度的政治屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性任選其一都不會(huì)成為社會(huì)保障制度發(fā)展的根本目的，因?yàn)椤耙匀嗣駷橹行摹睆?qiáng)調(diào)發(fā)展成果由全體人民共享，發(fā)展成果涉及人民群眾創(chuàng)造的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展成果，充分尊重人民群眾的主體地位，彰顯了社會(huì)主義共同富裕的根本原則，維護(hù)了社會(huì)的公平正義。

價(jià)值理性是工具理性的前提和基礎(chǔ)，工具理性有利于價(jià)值理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建設(shè)高質(zhì)量社會(huì)保障體系要求必須堅(jiān)持工具理性和價(jià)值理性的有效統(tǒng)一。堅(jiān)持價(jià)值理性，就是指社會(huì)保障制度建設(shè)要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想和有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，把共建共享、公平、可持續(xù)三個(gè)價(jià)值理念融于制度建設(shè)之中；運(yùn)用工具理性，是指要采用科學(xué)的方法和手段優(yōu)化社會(huì)保障相關(guān)產(chǎn)權(quán)、體制、機(jī)制、法制、政策，利用調(diào)查研究、資料分析和精算分析結(jié)果，解決現(xiàn)實(shí)問題。這就要求：

第一，價(jià)值先于工具。社會(huì)保障制度建設(shè)首先要堅(jiān)守共建共享、公平、可持續(xù)價(jià)值理念，并把價(jià)值理性作為社會(huì)保障制度不變的內(nèi)核，隨著時(shí)代變遷和條件約束把這一內(nèi)核進(jìn)行具體化。共建共享決定了保障范圍和互助共濟(jì)關(guān)系；公平?jīng)Q定了社會(huì)保障在處理身份、區(qū)域、階層、待遇等問題時(shí)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)；可持續(xù)決定了社會(huì)保障制度要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平。

第二，工具先于技術(shù)。把社會(huì)保障置身于制度分析框架之中，以價(jià)值為引領(lǐng)，進(jìn)行社會(huì)保障制度建設(shè)和制度改革時(shí)，首先應(yīng)從產(chǎn)權(quán)、體制、機(jī)制、法制、政策五個(gè)方面全面思考社會(huì)保障制度完善的重點(diǎn)任務(wù)，從修補(bǔ)式被動(dòng)變革到頂層設(shè)計(jì)式主動(dòng)改革。

第三，價(jià)值和工具統(tǒng)一于社會(huì)保障管理。社會(huì)保障管理包括制度或計(jì)劃的制定、執(zhí)行、檢查和改進(jìn)，這一管理活動(dòng)一方面要考慮公平正義等層面的價(jià)值，避免被社會(huì)所排斥；另一方面又要考慮制度的具體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)管理效能的最大化。這兩方面考慮，說明社會(huì)保障工具理性以價(jià)值理性為基礎(chǔ)，一旦失去了價(jià)值理性這個(gè)基本前提，社會(huì)保障工具理性帶來的所有效能不具備任何社會(huì)價(jià)值?！?/p>