工業廢棄地城市公園再生利用項目的利益相關者分析*

王良羽，馬立強

(山東工商學院 管理科學與工程學院， 山東 煙臺市 264005)

0 引言

近年來，由于我國現代化水平的快速提高以及城市生態文明建設力度的加大等原因，城市中許多工廠功能弱化或消失、生產成本高、環境污染嚴重以及資源枯竭等問題凸顯。工廠停止生產、外遷等現象的大量出現，導致城市中出現大量的工業廢棄地。城市工業廢棄地作為我國土地資源浪費的一種表現形式，對其進行再生利用可以減少我國土地資源的浪費，幫助實現我國土地資源的有效利用，提高城市土地的總體利用效率。

工業廢棄地是指曾作為工業生產場所或是與工業生產相關的搬運、儲藏的場所，后因其原有功能的失去或政策規劃等原因而廢棄不再進行使用的地段[1]。美國國家環保局將污染嚴重的工業廢棄地稱為“棕地”，指的是廢棄或閑置的，沒有得到充分利用的工業或商業用地及相關設施，由于其環境污染嚴重，其再生利用的過程較其他用地開發過程更為復雜[2]。工業廢棄地的存在對城市的發展與建設具有嚴重的負面影響，不單單表現為土地資源的浪費，更嚴重的是還會阻礙城市空間的統籌規劃，破壞城市空間結構，造成環境污染[3]以及割裂城市文脈等，因此我們必須對其進行再生利用。城市工業廢棄地再生利用的方向有多種，例如建設成為城市公園、新型工廠、大型商場、博物館以及住宅等[4]。

在實現城市工業廢棄地再生利用的過程中涉及到多方利益相關者，其主要利益相關者為國有企業、政府及相關部門、建設方、工程監理方、再生利用項目附近社會公眾、業主等。對城市工業廢棄地再生利用過程中的利益相關者進行分析，有助于保證項目的順利完成，對我國城市的高質量發展、生態文明建設以及可持續發展等多個方面均具有重要意義。本文以工業廢棄地再生利用為城市公園為研究對象，對其過程中涉及到的主要利益相關者進行分析，提出城市工業廢棄地再生利用過程中利益相關者管理的幾點建議。

1 利益相關者分析框架

利益相關者分析對幫助項目管理者找出項目管理中的人或組織、制定溝通策略以及推進項目進程等方面具有重要意義[5]。對城市工業廢棄地再生利用過程中涉及到的相關利益者進行分析，一方面有助于平衡不同利益相關者的利益追求，實現其再生利用的合理規劃與科學決策；另一方面有助于緩解再生利用項目管理的壓力，保障工業廢棄地再生利用項目的順利開展。

1.1 利益相關者識別

在城市工業廢棄地再生利用為城市公園的過程中，涉及到的主要利益相關者有4個，即國有企業、政府及相關部門、建設方以及項目區附近社會公眾。主要利益相關者的利益關系框架如圖1所示，城市工業廢棄地再生利用為城市公園的最終方案，實質上是這4方主要利益相關者權益平衡后的合約安排。

圖1 主要利益相關者的利益關系框架

（1）國有企業。城市工業廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的國有企業占用的土地是國家通過行政劃撥，由企業無償、無期限使用的“存量土地”，當企業遇到破產倒閉或是因政策規劃需要搬遷的情況，國有企業會期望通過“存量土地”的盤活來解決自身經費短缺、經濟效益低、安置工人等問題[6-7]。若城市工業廢棄地再生利用為城市公園，國家要將土地的使用權收回并出讓，出讓金僅有部分返還給企業及其上級主管部門，能夠幫助其解決搬遷、安置等問題。

（2）政府及相關部門。城市工業廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的政府及相關部門對城市工業廢棄地進行建設規劃，對優化城市空間結構、減少城市土地資源的浪費、加快城市生態文明建設以及城市經濟的可持續發展均有積極影響。若城市工業廢棄地再生利用為城市公園，在政府及相關部門的視角下，其希望建設能夠產生良好社會反響的、體現當地文化特色的形象工程，以促進城市社會的安定、環境的優化以及經濟的增長，實現城市的高質量發展及可持續發展。

（3）建設方。城市工業廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的建設方希望花費最小的成本來獲取最大的利益，因此在對城市工業廢棄地進行再生利用時，由于城市工業廢棄地拆遷量小等原因，其更希望進行房地產的開發運營，由此獲得更多的利益。若城市工業廢棄地再生利用為城市公園，建設方在后期運營可能出現無法盈利的情況，因此其期望獲得政府的優惠政策、部分資金支持以及更長的運營時間等。

（4）項目區附近社會公眾。城市工業廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的項目區附近社會公眾希望再生利用項目在建設過程中不會對自身的日常生活產生負面影響，同時他們希望建設完成后的建筑或設施能夠改善當前環境、經濟等情況[8]。若城市工業廢棄地再生利用為城市公園，可以滿足項目區附近居民對綠色生態環境和休閑娛樂場所的需要，同時項目區周邊企業的營業環境、營業狀況及收入也可以得到較大的改善。

1.2 利益相關者之間的利益沖突分析

在城市工業廢棄地再生利用為城市公園的項目中，各利益相關者之間會由于利益偏好的不同而導致利益沖突的產生。由于在利益沖突的控制與協調中政府及相關部門占據了主導地位，本文對政府及相關部門與其他主要利益相關者之間的利益沖突進行分析。

1.2.1 政府及相關部門與國有企業

國有企業由于停止生產或工廠外遷而形成的城市工業廢棄地，其土地是國家行政劃撥的、無償、無期限的“存量土地”，站在自身利益的角度，企業想通過“存量土地”的盤活來解決自身經費短缺、工人安置等問題。城市工業廢棄地再生利用為城市公園的項目，其土地的使用權應交還給國家，在土地出讓后交由建設方進行相應建設，國有企業僅獲得部分的出讓金供以解決工人安置、搬遷和改造的經費短缺等問題。其更希望通過自身產業轉型為第三產業或技術轉型為新型工廠等方式來實現工業廢棄地的運用，在幫助解決工人安置等問題的同時追求更多的經濟利益。

而政府及相關部門作為公共利益的代言人，站在公共利益的角度，希望通過將城市工業廢棄地再生利用為城市公園等公共設施，來實現城市空間結構的調整、經濟的可持續增長、城市環境的優化以及人民生活水平的改善等。在城市工業廢棄地再生利用為城市公園的項目中，政府及相關部門的主要利益追求是社會效益而非經濟效益，其更希望城市公園的建成可以產生良好的社會反響、提高人民對政府的支持以及展現獨特的城市歷史文化和城市形象等。

國有企業對經濟效益的追求與政府及相關部門對社會效益的追求之間出現差異，導致了二者利益沖突的產生。

1.2.2 政府及相關部門與建設方

政府及相關部門根據建設法規、城市規劃等相關政策對建設方的開發與經營活動進行管理。城市工業廢棄地建設成為城市公園的項目較多為 BOT項目，該類項目的建設費用絕大部分由建設方承擔，項目完成后建設方在運營期內實現成本的回收并盈利，最終將城市公園的所有權交還給國家。

由于城市公園作為公共設施具有較強的公益性，建設方很難從城市公園的運營中完成成本的回收，加之運營期間需要對城市公園進行相應的維護，導致盈利幾乎無法實現，這便與建設方獲得利潤的利益追求相違背。而且由于建設方很難在運營期內實現盈利，其對城市公園的維護可能會達不到應有的效果，城市公園的環境、功能可能出現損壞而未及時得到修復，在運營期結束后交還給國家的城市公園可能因維修不到位而出現部分功能破壞甚至是無法繼續使用的情況。這種情況將導致城市公園社會效益的降低以及政府財政支出的增加，政府及相關部門將花費極高的費用對城市公園進行全面維修，甚至是重建等工作來恢復其原有功能和社會效益。

建設方與國有企業相似，均以更大的經濟效益作為自身的利益追求，與政府及相關部門對社會效益的追求出現差異，導致了二者利益沖突的產生。

1.2.3 政府及相關部門與項目區附近社會公眾

由于項目區附近社會公眾人數眾多，每位社會公眾的個人利益有較大差異，因此不可能得到相應的滿足。項目區附近社會公眾作為一個社會群體，其公共利益較個人利益而言更重要，且公共利益得到滿足之后項目區附近社會公眾對政府的支持會得到較大提高，項目能夠產生較好的社會反響，因此政府及相關部門應重點關注項目區附近社會公眾的公共利益追求[9]。

項目區附近社會公眾對城市工業廢棄地再生利用項目的公共利益追求體現在項目的多個階段。在項目決策時期，社會公眾希望在符合城市規劃的情況下，將城市工業廢棄地再生利用為能夠更好地滿足自身需求的建筑或設施，例如城市公園、大型商場等；在項目建設的過程中，項目區附近社會公眾希望施工作業不對自身當前的日常生活以及生活質量產生影響；在項目完成及運營階段，社會公眾希望建設后的建筑或設施可以有效改善環境狀況、拉動周邊經濟增長以及提高生活水平等。

政府及相關部門雖然是公共利益的代言人，但由于考慮政績與財政收入等方面，其行為可能會與社會公眾的公共利益相偏離，甚至會使社會公眾的利益受到損失，導致了二者利益沖突的產生。

2 利益相關者對項目的影響

城市工業廢棄地再生利用項目中不同的主要利益相關者會對項目的決策、施工以及后期運營等階段產生不同的影響。

（1）國有企業對再生利用項目的影響。國有企業對城市工業廢棄地再生利用項目的影響重點體現在項目的決策階段。由于國有企業擁有“存量土地”的使用權，其希望通過建設新型工廠或轉型第三產業等方式，在實現“存量土地”盤活的同時進一步獲取更多的經濟利益，因此，國有企業在很大程度上反對城市工業廢棄地再生利用為城市公園等公共設施。國有企業在再生利用項目的決策階段會進行一定程度的干擾，對城市工業廢棄地再生利用項目的順利進行產生負面影響。

（2）政府及相關部門對再生利用項目的影響。政府及相關部門對城市工業廢棄地再生利用項目的影響重點體現在項目的決策階段和后期運營中。在項目的決策階段，政府及相關部門對土地進行回收與出讓，并與國有企業和建設方進行溝通和協商，根據城市規劃對城市工業廢棄地的再生利用進行主導決策。在城市工業廢棄地再生利用為城市公園等公共設施或建筑的運營階段，政府及相關部門要監督建設方對公共設施的利用，避免出現過度商用而影響公益性等情況的發生。

（3）建設方對再生利用項目的影響。建設方對城市工業廢棄地再生利用項目的影響重點體現在后期運營階段中。當城市工業廢棄地再生利用為城市公園后，建設方希望在運營期間回收成本并盈利，其可能對城市公園的使用出現過度商業化的情況，極大地影響了城市公園公益性的體現。由于建設方盈利的難度較大，其對城市公園的維護工作可能達不到原有的效果，導致城市公園可能出現原有功能損壞、無法正常使用以及對環境和社會產生負面影響等問題。

（4）項目區附近社會公眾對再生利用項目的影響。項目區附近社會公眾對城市工業廢棄地再生利用項目的影響體現在多個階段中。在項目決策階段，社會公眾希望通過對城市工業廢棄地的再生利用來改善環境質量、提高生活水平和拉動經濟增長，進而影響再生利用項目的決策。在項目建設過程中，項目區附近社會公眾對由于施工而帶來的噪音污染、交通堵塞等情況進行反饋，進而影響再生利用項目的建設進度。當城市工業廢棄地再生利用為城市公園后，社會公眾在進行使用時會對其環境和設施產生一定程度的影響。社會公眾對城市工業廢棄地再生利用項目的影響較小，但其對項目的各階段均有不同的影響。

3 利益相關者的對策研究

城市工業廢棄地再生利用為城市公園的項目涉及到多方利益相關者，對不同的主要利益相關者應采取的對策也不盡相同，本文以政府及相關部門的視角對4個主要利益相關者進行對策研究。

3.1 國有企業的對策研究

在城市工業廢棄地再生利用項目中，政府及相關部門應積極與國有企業及其上級主管部門進行協商，討論出雙方都滿意的方案。在不影響政府及相關部門日常運營和不違反其政策制度的前提下，幫助其解決工人安置等問題，盡可能滿足國有企業的利益追求。

3.2 政府及相關部門的對策研究

在城市工業廢棄地再生利用項目中，政府及相關部門要限制自身對政績和財政收入的追求，對城市工業廢棄地進行合理的規劃和有效的使用，綜合考慮項目對城市可持續發展、生態文明建設等多方面的影響。政府及相關部門應始終保持與其他三方主要利益相關者的溝通，在產生沖突時進行合理且有效的調整，保證再生利用項目的順利進行和高質量的成果產出。

3.3 建設方的對策研究

在城市工業廢棄地再生利用項目中，政府及相關部門應始終與建設方保持密切聯系。在項目決策時期，雙方通過溝通協商確定優惠政策和完善制度約束；在項目建設時期，政府及相關部門應對建設方的施工質量、進度等方面進行嚴格管理，保證項目按期、高質量的完成；在后期運營階段，政府及相關部門要對建設方進行監督，避免公共設施的過度商用和日常維修質量不達標等現象發生。

3.4 項目區附近社會公眾的對策研究

在城市工業廢棄地再生利用項目中，政府及相關部門應保持與項目區附近社會公眾的溝通，在符合政策規劃以及制度約束的前提下，盡可能滿足其對公共利益的追求。在再生利用項目的建設階段，若項目區附近社會公眾反應施工現場揚塵大、交通堵塞情況頻發等問題，政府及相關部門要及時與建設方進行溝通并解決，以減小項目施工對社會公眾帶來的負面影響。在后期運營階段，若社會公眾反應建筑或設施存在功能損失但未及時修復等情況，政府及相關部門應與建設方溝通并介入日常的運營管理中，嚴格監督日常維修等工作的質量，保證建筑或設施功能的完整性和有效性。

4 結論

對城市工業廢棄地進行再生利用是解決我國城市土地資源浪費，實現我國城市高質量、可持續發展的重要途徑，對項目中的利益相關者進行分析有助于城市工業廢棄地再生利用項目的順利進行和資源的最優化配置。政府及相關部門在城市工業廢棄地再生利用項目中占據主導協調與控制地位，應積極保持與其他利益相關者的溝通并通過協商等方式使各方的利益追求得到平衡與滿足。本文僅對城市工業廢棄地再生利用為城市公園的情況進行了主要利益相關者的分析，存在一定的局限性，在今后的研究中可以對城市工業廢棄地再生利用的多個方向進行各利益相關者的綜合分析。