第一次全國自然災害綜合風險普查總體技術體系解讀

汪明

普查的背景與目標

國務院第一次全國自然災害綜合風險普查是一項重大的國情國力調查，是黨中央國務院從人民美好生活的需要、社會經濟可持續發展需求、我國國情實際出發，為國家的長治久安做出的關于提高自然災害防治能力的決策部署，是提升自然災害防治能力的基礎性工作。

長期以來，我國歷史災害信息不全面、空間分布模糊，承災體空間分布及屬性數據庫缺乏，自然災害風險隱患調查和監測欠缺，各級政府減災抗災能力不明，致災因子信息相對分散，這些將成為制約我國自然災害防治體系和防治能力現代化推進的不利因素。在以往的自然災害防治和風險防范的工作中，一些問題較為突出。例如，重救災，輕防災；重單一災害管理，輕綜合災害管理；重災后減少損失，輕災前防范化解風險。中共中央、國務院印發的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中明確了“兩個堅持”和“三個轉變”。要真正落實防災減災救災體制機制改革的精神，需要科學把握自然災害孕育與發生的規律，發展與演變的規律和致災與成害的規律，才有可能將防災減災關口前移，做到堅持以防為主、防抗救相結合；需要科學認識風險底數，掌握災害隱患，才有可能做到堅持常態減災和非常態救災相統一，將減輕災害風險的思路貫穿防災減災救災的全過程。第一次全國自然災害綜合風險普查正是解決這些問題的關鍵舉措。

第一次全國災害風險普查圍繞三個基本目標開展，即摸清全國自然災害風險隱患底數，查明重點區域抗災減災能力，客觀認識全國和各地區自然災害綜合風險水平。摸清災害風險隱患底數，正是針對從注重災后救助向注重災前預防轉變，充分體現了預防為主的源頭治理思想，把防范化解重大災害風險的工作做到災前，有效減輕可能的災害影響。普查強調綜合減災能力評估和綜合災害風險評估區劃，充分體現從應對單一災種向綜合減災轉變的思路。普查的重要工作之一是對全國、省、市、縣進行不同尺度的風險評估，同時基于風險評估結果開展風險區劃和防治區劃的制定，這將為從減少災害損失向減輕災害風險的轉變奠定科學基礎。

普查的總體技術框架

普查工作遵循“調查—評估—區劃”的基本技術框架開展（圖1）。

調查指的是對自然災害綜合風險各要素的調查，包括各災種致災因子調查、承災體調查、歷史災害調查、減災資源（能力）調查和隱患調查五個方面，其成果構成了普查的數據基礎。

評估是在調查數據的基礎上開展的，包括單災種與單要素的評估、多災種綜合評估兩部分。單災種與單要素的評估主要包括單災種致災危險性評估、單災種風險評估、不同災害的年度災情評估、各承災體對象的脆弱性和暴露度評估。多災種綜合評估是在調查數據和單災種與單要素評估的基礎上開展，包括重點隱患評估、綜合減災能力評估和多災種綜合風險評估。評估是普查工作由摸清災害風險底數向查明抗災減災能力、客觀認識隱患風險轉化的關鍵。

圖1 普查基本技術框架圖

區劃是在調查和評估的基礎上，從自然災害防治的角度進行區域劃分，包括單災種的防治區劃、多災種的綜合風險區劃和多災種綜合防治區劃三部分。區劃成果是普查各類調查數據和評估成果綜合使用、轉化和凝練的重要體現。

普查的調查、評估和區劃是一個有機整體。調查數據的缺失或質量不高直接影響評估工作的開展，甚至產生誤導的評估結果；評估成果的不完整或質量不高直接影響區劃工作的開展，導致區劃的科學性、指導性、適用性下降。普查的技術體系圍繞“調查—評估—區劃”統一設計，保證了指標體系、評估方法體系、區劃技術體系的系統性銜接。

普查的特點與亮點

（一）普查覆蓋主要自然災害風險基本要素的底數調查

本次普查涵蓋主要的自然災害類型，包括地震災害、地質災害、氣象災害、水旱災害、海洋災害、森林和草原火災六大類。底數的調查針對自然災害綜合風險要素開展，一是各種自然災害致災因子的底數，包括災害強度、范圍、頻率等；二是主要承災體的底數，包括房屋建筑、公路、公共服務設施等的空間位置和屬性；三是減災資源（能力）的底數，包括用于防災減災的人財物情況、社會組織與志愿者機構、企業資源、鄉鎮和社區資源等；四是歷史災害底數，包括各行政單元不同災害的災情、重大自然災害事件等；五是重點隱患底數，包含重大致災隱患、重點承災體隱患以及自然災害可能引發的煤礦、非煤礦山生產事故隱患等。

通過本次普查，調查清楚自然災害風險這五個方面的底數，獲得自然災害風險隱患基本組成各部分的詳細信息和數據，為開展主要自然災害風險評估與區劃奠定基礎。

（二）普查實現對全國城鄉居民房屋的全面調查

普查中需要摸清楚底數的重要內容之一是承災體的底數，即可能遭受自然災害作用的對象情況，我們常說的房屋建筑、基礎設施、人口、經濟、農作物等，都是需要調查的承災體對象。其中，人口、經濟、農作物等信息在歷次人口普查、經濟普查、地理國情普查中有所涉及，而房屋建筑和基礎設施還沒有進行過全面的調查。從技術上來說，不僅要掌握房屋建筑和基礎設施的數量，更要將它們的地理空間信息進行定點定位，同時，賦予必要的跟災害風險相關的屬性，如建筑物的結構類型、建筑年代、公共設施中的常規人數以及應急處置設施情況等。

這次普查也將首次形成一套具備準確空間信息的完整房屋建筑和基礎設施數據庫。

（三）普查實現對全國各地減災能力的全面調查與評估

綜合減災能力評估包括各級政府、社會和基層三方面的減災能力。政府的能力體現在自然災害管理隊伍的狀況、應急救援的專業力量、應急物資保障能力、自然災害監測預警能力、主要自然災害的防治工程情況等指標上。社會的能力體現在能夠動員的社會組織和社會力量參與到防災減災救災的情況，能夠調動的相關企業參與到防災減災救災的情況。基層的能力體現在鄉鎮和社區的自然災害管理隊伍、相關物資保障、應急處置能力等方面的情況，還包括居民的自然災害風險意識和自救互救能力等。

本次普查將首次實現覆蓋“全國—省—市—縣—鄉鎮—社區村—家戶”的全面的減災能力調查與評估。

（四）普查實現在統一技術體系下的單災種和多災種風險評估與區劃

普查構建了相對統一的風險評估與區劃技術體系，客觀認識全國和各地區自然災害綜合風險水平。評估是在調查數據的基礎上開展的，從評估和區劃的結果來看，既包括主要自然災害（如地震、洪水、臺風等）單災種的風險和區劃，也包括針對人口、經濟、房屋建筑、公路、農作物五類承災體的多災種綜合風險和區劃，這兩方面是認識自然災害綜合風險水平的基本依據。風險評估過程中需要先開展危險性評估、承災體脆弱性和暴露性評估等，能夠反映出構成風險的各要素的基本情況。風險區劃是對風險評估結果在認識層面的再次深入，而防治區劃是在風險區劃的基礎上為開展自然災害防治制定基準和確定布局。

從單災種風險到多災種綜合風險的完整評估是這次普查的一大特色，有利于我們從不同角度認識全國各地不同尺度下的風險特征和綜合防治的需求。

（五）普查充分利用近二十年科學技術進步的相關成果

第一，這次普查將實現所有調查要素的空間化，包括房屋建筑承災體在內的所有要素（致災要素、承災體要素、歷史災害要素、減災能力要素等）都將具備空間屬性，實現空間的定點定位。這得益于近些年地理信息系統技術的發展，以及各行各業基于這項技術的信息化和業務化工作開展，使得普查從準備到實施再到成果展示，具備了在同一底圖和統一的地理信息平臺上實現。第二，遙感技術的發展，使得普查能夠充分運用高分辨率的遙感影像，這對于我們確定建筑物輪廓、核查承災體對象、識別隱患等都起到積極作用。第三，地震、地質、水利、海洋、林草、氣象等涉災領域專業勘探、勘察、監測等技術進步也使得相應調查工作效率提升，住建、交通、環境等部門開展的大量調查評估工作積累了豐富的數據和經驗。第四，災害風險領域的災害模擬、風險評估等技術近些年有了長足進步，災害致災孕災因素的分析建模更為精準，風險評估的方法更趨于科學嚴謹，展現形式更豐富多樣，也便于管理者和公眾的理解。最后，云計算和互聯網技術發展，也使得普查的內業和外業調查趨于同步，效率極大提升，任務分配、數據核查、成果匯交等都能在云端完成，移動端App 的使用也將極大提升這次普查的效率和效果。

結語

第一次全國自然災害風險普查覆蓋的災害種類多、涉及部門多、數據成果內容和形式多、任務綜合性極強，因而在組織實施上進行了全面統籌。這次普查構建了一個自然災害綜合風險調查評估的技術體系，各有關部門和專業技術力量緊緊圍繞“摸清底數、查明能力、認識風險”的目標，遵循“調查—評估—區劃”相對統一的技術體系，在國務院第一次全國自然災害綜合風險普查領導小組和相關機構的組織和統籌下，多部門一起推動完成普查任務。

這次普查將形成一套全面完整的共享數據、一套認識災害風險的科學技術體系和一系列豐富的普查成果，這也將推動中央和地方自然災害防治和應急管理工作創新；普查也將建立起全社會全民對災害風險的正確認識，提升風險意識；在普查過程中也將鍛煉出一支知曉災害風險、具備相應技術技能的專業隊伍，這都將對未來全國自然災害防治和應急管理工作產生積極影響，為我國社會經濟可持續發展的科學布局和功能區劃提供科學依據，為我國開展防災減災救災、綜合風險防范、自然災害防治等工作提供根本支撐。