自然災害綜合風險普查“北京樣板”

封光

黨和政府始終高度重視自然災害防治工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視防災減災救災工作,就防災減災救災工作發(fā)表了一系列重要論述,提出了一系列新理念、新思路、新戰(zhàn)略，為做好新時代防災減災救災工作指明了方向，提供了根本遵循。2016 年底發(fā)布的《中共中央 國務院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》指出，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合。這就要求，把“防”放在主要位置，將常態(tài)減災作為基礎(chǔ)性工作，堅持防災抗災救災過程有機統(tǒng)一。2018 年10 月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第三次會議并發(fā)表重要講話，專題研究提高自然災害防治能力問題，部署實施災害風險調(diào)查和重點隱患排查工程。提高自然災害防治能力，不僅關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全，更是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和民族復興的必然要求。此次開展的全國性自然災害綜合風險普查，就是一項立足于“防”、著眼于“治”的必要之舉。

一直以來，北京市委、市政府始終將自然災害防治作為重點任務抓緊抓實。蔡奇書記、陳吉寧市長多次強調(diào)，要加強本市自然災害防治，加快建立高效科學的防治體系，全面提升北京市抵御自然災害的綜合能力。2020 年10 月20日，北京市政府召開第89 次常務會議，對自然災害綜合風險普查工作進行了具體部署。開展第一次全國自然災害綜合風險普查是對總書記關(guān)于防災減災工作指示的具體貫徹落實，是踐行“兩個維護”的具體行動，是必須做好的一項重要政治任務，也是提升自然災害防治能力的一項基礎(chǔ)性工作，對于落實新版北京城市總體規(guī)劃、有效開展自然災害防治工作、切實保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

圖1 國務院普查辦領(lǐng)導赴房山現(xiàn)場調(diào)研

北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，多方面的顯著優(yōu)勢吸引了眾多人口聚居于此，人口稠密、建筑密集、經(jīng)濟要素高度積聚，政治、文化及國際交往活動頻繁。同時，北京也是自然災害多發(fā)地區(qū)，自然災害種類多樣，區(qū)域災害風險系數(shù)高，由古至今都是自然災害的高風險城市。2012 年7 月21 日，北京市特大暴雨造成160.2 萬人受災，經(jīng)濟損失達116.4 億元。盡管經(jīng)過不斷努力，北京市抵御自然災害的綜合能力有了顯著提升，但極端天氣氣候事件增多增強趨勢明顯，多災并發(fā)和災害鏈特征日益突出，導致每年仍有大量群眾受到自然災害威脅。防范和化解重大自然災害風險，防治和消除重大隱患，必須掌握自然災害風險隱患底數(shù)。所以，開展第一次全國自然災害綜合風險普查十分重要、十分必要，也十分緊迫，是一項基礎(chǔ)性、科學性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作。通過普查，可以客觀認識北京市自然災害綜合風險水平，為中央和地方各級人民政府有效開展自然災害防治工作、切實保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供權(quán)威的災害風險信息和科學決策依據(jù)。

為切實增強北京市抵御和應對自然災害風險的能力，北京市第一次全國自然災害綜合風險普查領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱“市普查辦”）謀早抓細、勇于擔當、主動作為、攻堅克難，高質(zhì)量完成了地震、地質(zhì)、氣象等12 大類、22 個小類、78 項普查試點任務，探索形成了普查工作“房山經(jīng)驗”，受到了國務院普查辦充分肯定和高度評價（圖1）。

先行先試 積極探索

2018 年12 月25 日，北京市應急管理局（以下簡稱“市應急局”）就第一次全國自然災害風險普查工作赴應急管理部，提前了解并掌握本次工作的總體要求和時間安排。2019年,在做好中華人民共和國成立70 周年服務保障工作的同時，市應急局安排專人提前籌備普查試點各項工作并根據(jù)全國災害綜合風險普查試點工作啟動會要求，選定在房山區(qū)開展試點工作。

2020 年1 月，市應急局收到國家減災委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展全國災害綜合風險普查試點“大會戰(zhàn)”工作的通知》。根據(jù)通知安排，北京市房山區(qū)和山東省日照市嵐山區(qū)承擔全國普查試點“大會戰(zhàn)”工作，要求集中組織實施試點“大會戰(zhàn)”，完成“大會戰(zhàn)”地區(qū)全災種、全鏈條普查工作，達到發(fā)現(xiàn)問題、完善方案、鍛煉隊伍、積累經(jīng)驗的目的，形成第一批試點成果，為下一步在全國范圍內(nèi)開展試點工作奠定基礎(chǔ)。接到任務后，市應急局向主管市領(lǐng)導進行了專題匯報。在市委常委會上，市委領(lǐng)導要求瞄準“三年時間明顯見效”的目標，實施好自然災害防治重點工程，認真開展災害風險調(diào)查和重點隱患排查。2020 年6 月，以北京市應急委員會的名義印發(fā)了《北京市災害綜合風險普查房山試點工作方案》，對房山試點“大會戰(zhàn)”工作進行了全面的部署。在市級層面成立了常務副市長任組長、22 個市級部門負責同志為成員的災害綜合風險普查房山試點工作領(lǐng)導小組，辦公室設在市應急局。市應急局將普查工作作為重要政治任務來抓，切實落實“看北京首先從政治上看”的要求，主要領(lǐng)導親自掛帥，抽調(diào)業(yè)務骨干，組建了房山試點“大會戰(zhàn)”工作專班，切實推進普查工作專班實體化運行，全力推進房山試點各項任務。

圖2 北京普查業(yè)務培訓

圖3 房山試點現(xiàn)場調(diào)查

2020 年，在全面籌備房山試點“大會戰(zhàn)”過程中遭遇了一百年來全球發(fā)生的最嚴重的傳染病——新冠肺炎疫情。在這一過程中，市普查辦堅持疫情防控和房山試點大會戰(zhàn)“兩手抓、兩不誤”。

一方面加強工作統(tǒng)籌。在國務院普查辦的大力支持下，自1 月起，會同氣象、地震、自然資源、水務、園林、住建、交通等部門和房山區(qū)相關(guān)部門，集中時間和力量，深入研究普查的重點難點問題，先后45 次采取視頻會議和現(xiàn)場形式召開國家、市、區(qū)三級對接會，明確普查的總體要求和具體任務，研究討論各項任務的實施主體、具體內(nèi)容、作業(yè)方式和成果形式。進一步壓實部門和屬地的責任，聚力破解調(diào)查任務中的重點難點問題，壓茬推進房山試點各項工作（圖2）。

另一方面勇于先行先試。

一是高質(zhì)量編制試點實施方案。在保持市、區(qū)兩級分工不變的基礎(chǔ)上，按照任務導向的基本原則，對普查任務進行細分，明確各項普查任務的關(guān)系網(wǎng)、路線圖和時間表，突出組織的扁平化、內(nèi)容的全面性、措施的針對性和實施的時序性。明確牽頭部門、具體成果形式和時間進度安排，確保各項普查任務可落地、可檢驗。

二是注重質(zhì)量控制。會同有關(guān)部門研究探索“數(shù)據(jù)比對—外業(yè)抽查—部門核驗”的數(shù)據(jù)核查模式。充分利用第三方數(shù)據(jù)開展內(nèi)業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)比對，主要核驗清查數(shù)據(jù)的規(guī)范性。組織專業(yè)的外業(yè)調(diào)查隊伍開展外業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)抽查（圖3），主要核驗數(shù)據(jù)的準確性。依托市級行業(yè)部門開展內(nèi)業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)核驗，主要核驗數(shù)據(jù)的完整性。形成了內(nèi)—外—內(nèi)相結(jié)合的過程質(zhì)量控制機制，確保調(diào)查數(shù)據(jù)滿足標準要求。

三是超前謀劃北京自選動作。立足于管用好用，服務城市安全運行、應急管理和城市精細化治理等實際需要，開展了城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設施（燃氣）專項研究工作，重點研究城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設施（燃氣）類承災體的綜合風險普查技術(shù)流程和綜合風險評估的基本方法。積極推進信息化預研工作，重點圍繞數(shù)據(jù)匯總管理、涉密非涉密雙網(wǎng)運行和成果可視化展示等內(nèi)容，開展綜合風險普查系統(tǒng)原型研究。

四是完成評估區(qū)劃。主動探索評估區(qū)劃模式，并基于現(xiàn)場調(diào)查成果數(shù)據(jù)，按照實施方案給定的技術(shù)路線，定量評估了地震、洪澇、干旱災害風險，半定量評估了地質(zhì)和林火災害風險，形成了5 類單災種的評估和區(qū)劃成果；探索建立了綜合減災能力評估指標體系，形成了綜合減災能力的評估成果；探索自然地理區(qū)劃方法論與災害風險評估區(qū)劃方法論有機融合的路徑，完成綜合風險評估與區(qū)劃，以及防治區(qū)劃。形成的一批成果，為國家建立統(tǒng)一的評估和區(qū)劃技術(shù)規(guī)范，提供了借鑒和參考。

五是研究普查成果運用。堅持“邊普查、邊應用、邊見效”工作原則，積極研究推進普查成果運用。按照市領(lǐng)導要求，充分考慮北京作為首都的顯著特點，將進一步聚焦重點區(qū)域、重要目標、重要設施的風險評估，依托評估成果編制風險目錄，開展深度系統(tǒng)評估檢查；謀劃自然災害綜合風險普查成果與城市安全風險評估有機結(jié)合，建立健全首都公共安全風險評估長效機制；還將重點隱患調(diào)查成果嵌入相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)三年行動整治方案，提高安全隱患治理的針對性。

總結(jié)經(jīng)驗 積極推廣

房山試點“大會戰(zhàn)”工作得到了國務院普查辦的高度關(guān)注和大力支持。我們堅持把探索組織實施方式和檢驗技術(shù)路線方法作為房山試點“大會戰(zhàn)”的重中之重來抓，完成全鏈條普查試點工作。在國務院普查辦指導下，北京市和房山區(qū)普查辦分別從組織實施、技術(shù)統(tǒng)籌和任務推進等方面總結(jié)提煉了三方面的“房山經(jīng)驗”。

（一）“1+1+6”的組織實施模式

兩個“1”就是用2 個方案做好普查的頂層設計，構(gòu)建基礎(chǔ)性的工作框架。用1 個總體方案對普查的范圍、內(nèi)容、路線、方法、分工、實施等方面給出剛性的制度安排，從整體性和系統(tǒng)性兩個方面全面落實本次普查的各項要求。用1 個實施方案對普查的標準、流程、措施、進度、成果、質(zhì)量等方面給出專業(yè)性的要求。“6”就是建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、分工協(xié)作、市區(qū)聯(lián)動、條塊結(jié)合、資源共享、共同參與”的普查工作機制。

（二）“2+3”的技術(shù)統(tǒng)籌模式

“2”就是“專業(yè)+綜合”的技術(shù)統(tǒng)籌機制。本次普查重點在“綜合”，難點也在“綜合”。堅持由領(lǐng)導小組辦公室切實擔負起“綜合”的責任，確保各項工作統(tǒng)一標準、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一行動。以實施方案為總攬，以任務清單為載體，以實施細則為抓手，確保各項試點任務在統(tǒng)一的技術(shù)框架體系下開展，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)有機融合，完成全鏈條的普查工作。堅持由各牽頭部門發(fā)揮“專業(yè)”優(yōu)勢，通過分項組織、分級指導、分批調(diào)查，確保各項數(shù)據(jù)與成果的準確性、完整性和規(guī)范性。“3”就是三位一體、三級聯(lián)動的技術(shù)組織模式。市、區(qū)兩級分別由應急部門和相關(guān)部門分別組建技術(shù)總體組和技術(shù)分組，分別對整體技術(shù)體系和專項技術(shù)內(nèi)容進行把關(guān)。并分別組建由“高校科研院所+專業(yè)技術(shù)單位+行業(yè)知名企業(yè)”組成的跨行業(yè)、懂專業(yè)、善綜合的技術(shù)支撐團隊，確保各項工作的科學性、可操作性和實效性。

（三）“4+5”的任務推進模式

“4”就是“四個統(tǒng)一”。在任務推進中堅持統(tǒng)一思想、確保統(tǒng)一號令、保持統(tǒng)一標準、做到統(tǒng)一步調(diào)。“5”就是“五個到位”，要建立機構(gòu)，確保組織領(lǐng)導到位；明確任務，確保責任落實到位；提前準備，確保資金保障到位；全面啟動，確保宣傳發(fā)動到位；強化協(xié)調(diào)，確保工作保障到位。

按照國務院普查辦的統(tǒng)一部署，北京市普查辦通過現(xiàn)場和視頻等多種方式，圍繞如何發(fā)揮好普查辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,建立高效技術(shù)統(tǒng)籌體系；如何抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把好數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān),強化成果運用等方面，20 余次向兄弟省市介紹北京市的經(jīng)驗做法，為全國普查試點順利推進做出了應有的貢獻。

圖4 2020年11月全市部署會

示范引領(lǐng) 全面鋪開

2020 年11 月4 日下午，北京市召開第一次全國自然災害綜合風險普查工作動員部署會（圖4）。會議總結(jié)了房山試點經(jīng)驗，對2021 年全市普查工作進行部署。要求抓緊研究制訂印發(fā)工作落實方案，成立相應領(lǐng)導機構(gòu)和工作專班，落實普查人員和隊伍構(gòu)成，開展普查培訓，做好普查預算等工作；健全普查數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯和問責機制，實現(xiàn)普查數(shù)據(jù)可核查、可追溯、可問責，提高和保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。此外，要增強普查人員專業(yè)能力和社區(qū)居民防災減災意識，努力把普查工作搞扎實、搞細致。

目前，北京市普查辦在北京市委、市政府的堅強領(lǐng)導下，按照國務院普查辦的統(tǒng)一部署，全力推進各項普查準備工作，確保北京市第一次全國自然災害綜合風險普查工作順利推進，力爭為全國普查工作再起示范引導作用。