突發性公共衛生事件的風險溝通與信息公開研究
——以新型冠狀病毒肺炎疫情防控為例

韋蘇晴，孔凡磊，王若薇，田婷婷，單瑩，李士雪

1. 山東大學齊魯醫學院公共衛生學院衛生管理與政策研究中心,山東 濟南 250012；2.國家衛生健康委員會衛生經濟與政策研究重點實驗室(山東大學)，山東 濟南 250012

2019年12月出現的新型冠狀病毒性肺炎疫情嚴重危害了人民群眾的生命健康，對我國經濟社會的正常發展產生了重大沖擊。自疫情發生以來，中國政府通過國家衛生健康委員會等政府機構及時公布新冠疫情防控進展，并積極引導媒體向全社會發布疫情相關信息。同時，中國政府充分發揮了負責任大國的擔當，不僅及時公開本國的防控方案及進展，而且向世界組織以及其他國家及時伸出援手。在這個過程中，政府、非政府組織、衛生服務提供者、媒體以及社會公眾等風險溝通的主體是相互聯系，共享信息的[1]。信息及時公開以及公眾積極參與，極大地推動了疫情的有效控制。信息公開成為應對疫情最好的“疫苗”。

1 風險溝通與信息公開

風險溝通是指個人、機構及組織之間信息溝通與交換的過程，目的是更好地了解風險及相關問題并作出決策[2]。突發性公共衛生事件信息公開是保障公眾知情權的重要舉措，它是指政府在行使行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將相關信息予以公開[3]。風險溝通是公眾信息需求獲得滿足的重要過程，政府及相關部門信息公開則是風險溝通的主要渠道及方式[4]，保障政府、社區和公眾等多元主體參與風險溝通的基礎就是信息的公開透明。信息公開作為風險溝通的手段是為了滿足公眾需求從而穩定社會情緒，而多元主體參與的風險溝通亦有助于推進信息公開。

2 風險溝通與信息公開的主體

每一場突發性公共衛生事件都具有危害大、影響范圍廣、對社會經濟秩序產生重大沖擊等特點。所以，及時準確的風險溝通及信息公開，可以有效引導公眾心理，贏得社會支持，并最終利于突發事件的處理。風險溝通是任何公共衛生應急反應中最重要的一環，因此各國應盡一切努力加強風險溝通，以便在發生緊急情況時能夠挽救生命[5]。風險溝通過程涉及到政府、非政府組織、社區、衛生服務提供者、媒體、公眾等方方面面[6]，各方面在此過程中承擔著不同的角色和責任。同樣，疫情相關信息是一種公共信息資源，信息的生產和發布也不能僅僅依靠政府，同樣需要政府、非政府組織以及媒體等多元主體的參與。

2.1 政府

在突發性公共衛生事件發生后，政府部門為了維持社會的穩定，應該及時公布突發性公共衛生事件有關信息，讓人民群眾了解詳情，充分保障公民知情權，安撫公眾情緒。2020年1月20日，鐘南山院士在接受媒體采訪時，明確了新冠肺炎“人傳人”以及醫護人員感染的事實，這對于保障民眾知情權以及疫情防控起到了至關重要的作用。在隨后2個月的時間里，國家及地方衛生健康委員會依法及時公開、通報行政區域內的傳染病例；在國家層面，省(市)級政府及時召開新冠肺炎疫情防控新聞發布會，向社會通報疫情發展的有關信息，消除公眾內心的恐懼和不安。對于在疫情處置過程中產生的謠言，通過與媒體合作及時辟謠，發布權威信息。除此之外，我國政府部門還通過國務院聯防聯控會議、外交部門向全世界公開中國有關疫情的相關處置信息，并積極向世界衛生組織提供力所能及的幫助。

2.2 非政府組織

20世紀80年代以來，非政府組織在全球范圍內快速發展，在公共服務領域發揮著日益重要的作用[7]。突發性公共衛生事件發生后，非政府組織獲取的相關信息成為了最寶貴的資源。但是政府與媒體溝通合作的過程中，可能會出現一段空窗期，在這個階段，非政府組織可以對此進行有效的補充。非政府組織產生于民間，在某些領域，比政府專業機構更能了解民眾的需求。在這次抗擊新冠肺炎過程中，除政府公開相關信息之外，非政府組織同樣發揮了重要作用。例如，工信部組織中國聯通、中國移動、中國電信三大運營商等在疫情防控期間，免費提供到訪地短信查詢服務等一系列行動在這場防疫阻擊戰中發揮了重要作用。

2.3 社區

社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會的基本單位[8]。在此次新冠肺炎防控過程中，社區是整個疫情防控的一道重要防線。自從疫情發生以來，全國各地的社區、鄉鎮、街道，第一時間積極響應，采取了廣泛宣傳疫情防控政策、解決群眾生活物資等各種防控措施，使社區成為疫情防控過程中最堅強的堡壘。疫情發生、蔓延過程中正值春節，部分農村社區為了有效防止農村走親訪友的現象，強制采取封路、封村等措施，對防止疫情擴散發揮了一定作用。

2.4 衛生服務提供者

衛生服務提供者包括臨床醫護人員、公共衛生人員、實驗室檢驗人員等一切與公共衛生事件有關的從業者。應對突發公共衛生事件涉及到與醫學相關的多學科專業知識，同時衛生服務提供者處于疫情防控第一線，這部分人群能夠獲得及時有效的信息，對于疫情處置至關重要。在新冠肺炎防控過程中，許多公共衛生方面的專家學者通過媒體向公眾分析疫情發展動向，讓公眾對疫情的發病癥狀、防控措施能夠有所了解；疾病預防控制機構、臨床領域的專家學者向媒體及時通報有關新冠肺炎的確診、治療情況。臨床醫護工作者如果能在疫情大范圍爆發之前就掌握準確信息，就能夠及時采取應急措施，減少暴露頻率，向患者及公眾提供更好的服務。

2.5 媒體

媒體是信息溝通共享過程中重要的媒介。隨著網絡信息技術的發展，信息傳遞已經不再局限于廣播、電視這些傳統媒介。微博、博客、微信等憑借使用范圍廣、傳播速度快、快捷方便等特點對公眾的影響越來越大。在商業利益驅動下，不斷滿足公眾信息需求逐漸成為各國媒體一種自覺的追求[9]。另一方面，媒體在每一次公共事件發生時，都成為政府向社會傳遞訊息的重要工具。在抗擊新冠肺炎過程中，政府部門通過廣播、電視、微博等媒介向公眾通報疫情進展、宣傳防疫知識；通過新聞發言人，召開新聞發布會等及時主動公開疫情發展相關訊息，保障公眾知情權，獲得了良好的社會反響。

2.6 公眾

公眾是整個衛生應急風險溝通過程中最重要的一環。一方面，公眾是信息的接收者。突發公共衛生事件的發生與每個人息息相關，所以公眾在事件發生后急需獲得準確、及時的信息[4]。另一方面，由于網絡技術的迅速發展，在一定程度上深刻影響著人們生活的方方面面。美國著名憲法學家歐文贊斯曾經在其論著中提到 “國家既可以是壓制者，也可以是自由的來源”[10]，所以，國家要對公眾網絡輿論進行正向引導。在新冠肺炎疫情期間，公眾對于個人防護知識的需求激增，對每日疫情動態和發展趨勢也極為關注，所以要及時透明地公開疫情相關信息。

3 典型國家的風險溝通與信息公開經驗分析

9·11恐怖襲擊和炭疽事件后，美國的風險溝通工作就汲取了突發事件信息溝通的教訓，十分重視風險溝通，并專門制定了公共衛生溝通計劃，明確了相關部門的職責[11]。美國在聯邦政府層面建立了應對國家突發事件的綜合管理系統 ，聯邦政府下屬各部門以及各州政府在這個框架下也建立健全了相應的突發事件管理系統，用于加強全國性突發事件的綜合管理[12]。新加坡衛生風險溝通機制屬于國家危機管理系統。新加坡政府在處理危機事件時始終堅持信息透明原則，并且盡可能詳細地告訴公眾事件真相[13]。新加坡在應對突發性公共衛生事件時始終堅持從建設性的角度看待政府和媒體以及公眾之間的關系，積極疏導網絡輿論，避免謠言流傳，強調公眾要對自己的健康負責，培養公眾對政府的信任。加拿大衛生行政機構以及醫療衛生機構中均設置了專門處理突發性應急事件以及負責信息交流和媒體溝通的部門，主要負責在應急事件處置過程中進行事件信息的發布以及與媒體溝通[14]。加拿大始終堅持及時、連續、準確的信息發布原則。先進的應急理念、健全的衛生應急機制以及透明的風險溝通信息交流系統是加拿大整個應急管理體制建設的主要特點。英國政府設置相應機構來保障信息的及時發布，政府及其所屬部門十分重視與媒體之間的溝通，并規定在危機事件發生后，政府部門有義務向媒體及時準確地公布相關信息。在處置突發事件過程中，英國政府一貫秉持第一時間發布信息、加強與媒體的溝通、堅持媒體自律等原則[15]。

4 思考

4.1 主動進行信息公開，增強風險溝通意識

人類社會已經進入到一個信息化時代，人們獲取信息的能力比以往更加便捷。特別是自媒體，作為一種私人化、平民化的媒體，普通群眾的信息提供與分享的能力已經大幅提升[16]，政府部門在風險溝通過程中承擔起責任，及時告知公眾相關風險信息，進而達到風險溝通的目的。如果信息缺乏公開和透明，那么風險溝通中的公眾參與就無從談起，政府部門要將風險溝通以及信息公開的理念融入制度規劃、政策設計等方方面面，增強風險溝通意識。

4.2 善于利用非政府風險溝通渠道，形成協同合作機制

非政府組織近年來在公共服務領域發揮著日益重要的作用，政府部門和非政府機構組織在突發公共衛生事件處理上可以聯手出擊。突發公共衛生事件具有風險性、不確定性，而且政府信息的發布過程往往具有一定的滯后性。相反，非政府組織在民間有廣泛的群眾基礎，比政府部門更能清楚公眾想要獲得什么樣的信息。要鼓勵公共衛生專家以及臨床醫護人員會與媒體合作，利用自己所學與公眾進行溝通。政府要善于利用非政府信息溝通渠道，與一些專業領域的權威專家達成合作，一旦發生突發公共衛生事件，通過多種渠道及時向公眾公開事態發展進程。

4.3 積極引導公眾網絡輿論，發揮意見領袖引領作用

公眾是突發性公共衛生事件的直接參與者，是信息的主要接收者，同時也是信息的發出者與傳遞者。民眾對突發公共衛生事件的關注與公開討論是民意暢通、國家民主的象征，但謠言和輿論也最容易在這個時候產生。政府要積極引導公眾輿論，對網絡上那些危害社會穩定的不良信息、破壞國家安定和諧的謠言及時刪除和管控，對不遵守網絡安全秩序的用戶進行嚴懲[17]。那些為公眾提供信息、影響著公眾的態度的意見領袖，往往能夠推動謠言的產生與發展，應加強與他們之間的溝通，及時做好網絡輿情的預防研判工作[18]。在突發公共衛生事件發生后，可以廣泛征求一些意見領袖的意見，引導他們發揮積極作用，對言論偏激、思想極端的意見領袖加以約束和監管。

4.4 加強基層人員風險溝通培訓，提高風險溝通能力

城市、農村地區的基層社區工作人員在突發公共衛生事件過程中處于防控第一線。提高基層社區工作人員的風險溝通能力，對于突發事件的安全有效地處理是非常必要的，因為他們在風險溝通過程中與公眾聯系最緊密，對基層群眾的狀況最為了解。但由于基層人員缺乏公共衛生方面的專業知識，與公眾溝通的技巧相對欠缺，這對于基層防控效果會產生一定的影響。所以，要加強對基層社區防控人員的風險溝通相關知識的培訓，具體來說，在突發事件爆發前，要向公眾進行宣傳防治知識，使公眾了解潛在風險；在事件處理過程中，應及時公開透明的向人們發布防控進展情況；在事態平息之后，逐步引導公眾合理恢復生產生活秩序[19-20]。

4.5 加強國際交流與合作，共同應對風險挑戰

突發公共衛生事件是全人類的共同挑戰。近年來，人與自然的關系問題一直是國際社會持續關注的議題。由于人與自然關系失衡而導致的衛生應急事件屢見不鮮，嚴重威脅了人類社會的生存與發展，對國際社會、特別是對欠發達國家和地區的經濟社會發展產生了巨大沖擊。國際問題理應由國際社會共同解決。中國政府也要把自己置身人類命運共同體的發展脈絡中，學習發達國家在處理風險應急溝通方面的經驗，建立自己的應急溝通與信息協同共享機制。同時，不僅要重視國內風險溝通機制，還要加強與國際社會的交流，共同應對風險和挑戰[21]。

5 總結

科學、及時、有效地處置突發性公共衛生事件是各國政府都要面對的現實問題。突發性公共衛生事件的信息公開是多元主體有效參與風險溝通的基礎。我們要借鑒發達國家有關風險溝通以及信息交流的經驗、機制、體系，因地制宜地建立健全富有中國特色的突發公共衛生事件風險溝通體制機制。伴隨著國際社會及我國經濟社會的發展，可能仍會出現新型冠狀病毒性肺炎這樣的突發性公共衛生事件，只有不斷完善風險溝通、最大程度地信息公開透明才能更好地提高突發事件的能力[22]。

利益沖突無